Judicial enforcement of the executive's non-discretionary duty to adopt forestry state-aid methodological norms despite legislative procedure defects.

Şedinţa publică din data de 23 septembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 20.03.2017, sub nr. x/2017, reclamanta Obştea Peştişani, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Apelor şi Pădurilor (MAP), a solicitat:

A. Constatarea neîndeplinirii de către Guvernul României a obligaţiei de rezultat de adoptare şi publicare în Monitorul Oficial a Hotărârii de Guvern privind aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat în domeniul forestier, pentru perioada 2010 - 2013, într-un termen rezonabil, conform prevederilor art. 4 lit. (s) pct. (4) corob. cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 - echivalând cu un refuz nejustificat în temeiul art. 2 alin. (2) lit. (i) din Legea nr. 554/2004); arată că doar pârâtul de rând 1 are competenţa de a adopta şi publica în Monitorul Oficial actul administrativ cu caracter normativ;

B. Obligarea Guvernului României la adoptarea Hotărârii de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, respectiv a Proiectului de H.G. avizat de Guvern şi de Comisia Europeană, care a stat la baza emiterii Deciziei nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012.

C. Obligarea MAP la plata:

1) Sumei de 2.015.367,43 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietari pentru suprafaţa de pădure de 457,70 ha (2010), respectiv 1.214,20 (2011-2013) situată în zona/tipul funcţional T1/T2, terenuri forestiere administrate în totalitate de Ocolul Silvic Brâncuşi pe întreaga perioadă a anilor 2010-2013 cu titlu de compensaţii/ajutoare de stat, datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anilor 2010-2013.

2) Dobânzilor fiscale calculate asupra debitului principal în cuantum de 2.015.367,43 RON, începând cu data de 14.09.2012 - data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012 şi până la plata efectivă.

D. Cu obligarea în solidar a pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată (taxe judiciare de timbru, onorarii avocaţiale tic), potrivit dispoziţiilor art. 453 şi urmat. noul C. proc. civ.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 302 din data de 24 mai 2018, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive formulată de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor; a respins excepţiile inadmisibilităţii, prescripţiei şi lipsei de interes invocate de pârâtul Guvernul României. A respins ca prematur introdusă acţiunea formulată de reclamanta Obştea Peştişani, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, având ca obiect obligarea pârâtului la plata sumei de 2.015.367,43 RON, reprezentând compensaţii, ajutoare de stat şi a dobânzilor fiscale aferente.

A admis, în parte, acţiunea formulată de reclamanta Obştea Peştişani în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi a obligat pârâtul Guvernul României să adopte o hotărâre de Guvern pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, respectiv a proiectului de Hotărâre de Guvern avizată de Guvern în Comisia Europeană care a stat la baza emiterii Deciziei nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012. A respins, în rest, ca nefondată acţiunea în contradictoriu cu Guvernul României şi a obligat Guvernul României la 50 RON cheltuieli de judecată, reprezentând taxa timbru.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 302 din data de 24 mai 2018, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Guvernul României.

Prin prima critică a motivelor de recurs se arată că, instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de obligare a Guvernului la adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ.

Prin cererea de chemare în judecată soluţionată de instanţa de fond, nu s-a urmărit obţinerea unor despăgubiri civile, pentru prejudiciul suferit ca urmare a "sarcinilor disproporţionate" ce îi afectează intimatei-reclamante proprietatea (în condiţiile art. 44 din Constituţia României), ci acordarea unor compensaţii cu caracter special - constând în "subvenţii" pe care Statul Român şi Comisia Europeană au convenit să le acorde exclusiv în considerarea unor aspecte de oportunitate (atât condiţii de acordare, cât şi cuantumul acestor compensaţii stabilindu-se potrivit voinţei suverane a autorităţilor implicate).

Consecinţa în plan procesual este aceea că, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ. instanţa era chemată să statueze în limitele cadrului procesual trasat de partea reclamantă, fără a depăşi limitele investirii.

Astfel, sub aspectul regularităţii sesizării instanţei specializate de contencios administrativ cu o cerere de obligare a Executivului la adoptarea unei hotărârii pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010, cu modificările şi completările ulterioare, trebuie observat că actele administrative cu caracter normativ nu fac parte din categoria actelor administrative care se emit/adoptă la cererea persoanei îndreptăţite.

Ori, soluţiile instanţelor de contencios administrativ de obligare a autorităţilor pârâte la emiterea unor acte administrative vizează, cu precădere situaţiile în care este vorba despre emiterea unor acte administrative individuale, la cererea persoanelor îndreptăţite, numai cu privire la acestea putându-se constata nesoluţionarea sau refuzul de soluţionare al unei cereri care are ca obiect chiar emiterea actului respectiv (ex: diplome, certificate, atestate, permise, adeverinţe, avize etc.)

Actele administrative cu caracter normativ, în speţă hotărârile Guvernului, sunt acte care reglementează aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală şi ai căror destinatari sunt nedeterminaţi, astfel încât adoptarea acestora nu se realizează la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, ci în condiţiile prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Pe de altă parte, constatarea unui refuz de emitere/adoptare a unui act administrativ, fie că refuzul este justificat sau nejustificat, presupune, în mod necesar, ca procedura de emitere/adoptare a acelui act administrativ să prevadă existenţa unei cereri în acest sens, în cazul hotărârilor Guvernului această ipoteza fiind exclusă, întrucât nu se adoptă la cerere.

Din aceste considerente, este evident că în cazul unui act administrativ cu caracter normativ nu se poate vorbi despre existenţa unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare şi de adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, în condiţiile în care, din însăşi procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor într-o marjă cu limite foarte largi, de vreme ce, potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 24/2000, actele normative nu se emit la cererea unei persoane interesate, ci se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică de către autorităţile statului, care implementează astfel politici publice asumate constituţional.

Existenţa unui drept larg de apreciere a autorităţii emitente a unui act normativ rezultă şi din procedura de adoptare a acestei categorii de acte administrative, astfel cum este reglementată de Legea nr. 24/2000, republicată, fiind necesar ca, în prealabil, autoritatea competentă să elaboreze instrumente de prezentare şi motivare (în cazul hotărârilor Guvernului, Note de fundamentare, studii de impact etc.), care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum şi, după caz, alte aspecte, în funcţie de conţinutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată).

Ţinând cont de particularităţile actelor administrative cu caracter normativ, atât în ceea ce priveşte conţinutul acestora, cât şi în ceea ce priveşte procedura de adoptare, precum şi de faptul că dreptul de apreciere asupra oportunităţii emiterii acestor acte este atributul exclusiv al autorităţii emitente, cererea de obligare a Guvernului de a adopta un act normativ cu aplicabilitate generală, aşa cum s-a solicitat prin acţiunea introductivă, excede competenţei instanţelor judecătoreşti care nu se pot substitui autorităţii executive, în exercitarea atribuţiilor acestora.

În speţă, instanţa de fond trebuia să constate că cererea de obligare a Executivului la adoptarea hotărârii pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010, cu modificările şi completările ulterioare, este inadmisibilă, deoarece admiterea ei constituie o extindere nejustificată a competenţelor puterii judecătoreşti şi o încălcare a principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat de dispoziţiile art. (l) alin. (4) din Legea fundamentală, potrivit căreia "Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor, principiu ce fundamentează temeiul democraţiei constituţionale."

Contrar acestor argumente, deşi instanţa de fond reţine la fila x a hotărârii faptul că "este evident că instanţele judecătoreşti nu se pot substitui autorităţii executive în exercitarea atribuţiilor componentelor acestora", totuşi a respins excepţia invocată, motivând că instanţa de contencios administrativ nu exonerează Guvernul României de atribuţiile sale care privesc procedura de adoptare şi conţinutul concret al actului administrativ a cărui emiterea este prevăzută de lege. Însă, instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că, în cazul în care legea prevede o procedură administrativă pentru luarea unei decizii de către autorităţi care se bucură de o marjă de apreciere, instanţa de contencios administrativ nu poate pronunţa o soluţie de obligare a respectivei autorităţi publice la emiterea unui act normativ, astfel cum s-a procedat în prezenta speţă.

În consecinţă, având în vedere că o cerere este inadmisibilă când dreptul pretins nu este recunoscut de lege sau când condiţiile de admisibilitate ale căii procedurale exercitate nu sunt îndeplinite în raport cu reglementarea legală, situaţie ce se regăseşte în cazul cererii de obligare a Executivului la adoptarea unui act normativ, aşa cum s-a mai arătat, recurentul-pârât apreciază că instanţa de fond trebuia să admită excepţia şi să respingă acţiunea ca inadmisibilă.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs se critică soluţia dată excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune.

Astfel, în speţa dedusă judecăţii, s-a invocat, în esenţă, neîndeplinirea de către Guvernul României a "obligaţiei de rezultat de adoptare şi publicare în Monitorul Oficial a Hotărârii de Guvern privind aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat în domeniul forestier, pentru perioada 2010-2013, într-un termen rezonabil, conform prevederilor art. 4 lit. (s) pct. 4 coroborat cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 - echivalând cu un refuz nejustificat în temeiul art. 2 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 554/2004".

În continuare, în motivarea acţiunii s-a arătat în mod expres că s-a parcurs "încă din anul 2015 - pentru fiecare an în parte - respectiv în mod distinct pentru 2010, 2011, 2012, 2013 - procedura administrativă reglementată de actele normative speciale aplicabile în materia ajutoarelor de stat în domeniul forestier (art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 coroborat cu H.G. nr. 861/2009 şi Decizia CE nr. C(2012)5166 final/19.07.2012) în vederea obţinerii sumelor cuvenite cu titlu de compensaţii/ajutoare de stat pentru lipsa de folosinţă a terenurilor forestiere cu suprafeţe incluse în zone de protecţie T1/T2".

Prin urmare trebuie remarcat că intimata-reclamantă a atribuit Guvernului României o culpă omisivă, fiind susţinută încălcarea obligaţiei de a emite un act administrativ, după obţinerea Deciziei CE nr. C(2012)5166 final/19.07.2012, pentru organizarea executării art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

Altfel spus, este esenţial să se observe că pretenţiile formulate în contradictoriu cu Guvernul României îşi găsesc sorgintea, în realitate, în fapta omisivă a acestei autorităţi, iar nu într-un refuz nejustificat, care are semnificaţia stabilită prin art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

În cazul de faţă trebuia făcută deosebirea dintre actul administrativ omis a fi emis - despre care este vorba în speţă - şi refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere, reglementat prin art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, deoarece refuzul înseamnă ca autoritatea pârâtă nu a decis asupra solicitării, ci şi-a exprimat voinţa de a nu soluţiona cererea.

Din această perspectivă, având în vedere precizările exprese din cererea de chemare în judecată, unde se arată că "Guvernul României are îndatorirea legală de a adopta hotărârea pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat", susţinându-se că "este evidentă omisiunea culpabilă a Guvernului de a adopta Schema finală, în forma avizată de către Comisia Europeană prin Decizia nr. C(2012)5166 final/19.07.2012", apreciază ca fiind greşită concluzia instanţei de fond, în sensul că momentul de la care a început să curgă termenul de prescripţie pentru cererea de obligare a Executivului la emiterea hotărârii ar fi data Cererii nr. x/20.01.2017 la care s-a primit răspunsului nr. x/14.02.2017 formulat de Secretariatul General al Guvernului. În opinia recurentului-pârât, acest moment este cel al obţinerii Deciziei CE nr. C(2012)5166 final/19.07.2012, condiţie reţinută şi în Decizia nr. 36/2015 a ÎCCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Nu poate fi primită teza părţii reclamante potrivit căreia obiectul acţiunii l-ar constitui refuzul nejustificat al Guvernului doar pentru a eluda efectul împlinirii termenul de prescripţie câtă vreme în motivarea acesteia se arată explicit că, "reclamanta a parcurs încă din anul 2015 - pentru fiecare an în parte - respectiv în mod distinct pentru 2010, 2011, 2012, 2013 - procedura administrativă reglementată de actele normative speciale aplicabile în materia ajutoarelor de stat în domeniul forestier (...)".

Mai mult, se arată în acţiune că "în anul 2016 s-a reluat pe cale administrativă întreaga procedură în vederea accesării ajutoarelor de stat cuvenite (...)", însă, această opţiune de a nu formula acţiunea în contencios cu respectarea condiţiilor stabilite de Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, şi de a reitera cererile anterioare, nu îndreptăţea instanţa de fond să dispună înlăturarea sancţiunii prevăzute de lege pentru neexercitarea în termen a dreptului la acţiune.

Împrejurarea că a fost reluată pe cale administrativă întreaga procedură în vederea accesării ajutoarelor de stat cuvenite, nu este de natură a înlătura incidenţa excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune, întrucât chiar dacă s-ar fi avut aşteptări legitime în sensul rezolvării favorabile a cererii, intimata-reclamantă a depăşit termenul imperativ prevăzut de lege pentru sesizarea instanţei, neexistând nici un temei legal pentru a considera că prezenta cerere de chemare în judecată a fost formulată în termen.

Omisiunea dă posibilitate persoanei vătămate să se adreseze instanţei de contencios administrativ, în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a cere obligarea autorităţii la emiterea actului administrativ solicitat, prin acţiune împotriva inacţiunii acesteia, astfel încât termenul trebuie calculat de la data obţinerii Deciziei CE nr. C(2012)5166 final/19.07.2012.

Pentru motivele arătate, solicită să se constate că dreptul material la acţiune al părţii reclamante în cauza de faţă era prescris, fiind depăşit termenul prevăzut lege pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ, motiv pentru care apreciază ca fiind greşită soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune.

Prin cel de-al treilea motiv de recurs se arată că, instanţa de fond trebuia să admită şi excepţia lipsei de interes.

În general, pentru a fi parte într-un proces este necesar să fie întrunite nu numai condiţiile privind capacitatea şi calitatea procesuală, ci şi aceea a existenţei unui interes legitim, născut şi actual, personal şi direct.

Potrivit dispoziţiilor art. 32 alin. (1) C. proc. civ., calitatea procesuală şi interesul sunt două condiţii distincte ale acţiunii civile, iar analiza lor se impune independent şi consecutiv.

Pentru a justifica sesizarea instanţei de judecată, interesul trebuie să fie legitim, juridic (corespunzător cerinţelor legii materiale şi procesuale), născut şi actual, personal şi direct.

În speţă, instanţa de contencios a fost învestită cu o cerere având ca obiect obligarea Executivului la adoptarea "Proiectului de H.G. avizat de Guvern şi de Comisia europeană, care a stat la baza emiterii Deciziei CE nr. C(2012)5166 final/19.07.2012", însă, raportat la perioada de valabilitate a acestei decizii, precum şi la principiul neretroactivităţii efectelor actelor administrative, recurentul-pârât consideră că instanţa de fond trebuia să constate că interesul afirmat în acţiunea dedusă judecăţii nu era unul legitim şi nici actual. În schimb, în motivarea soluţiei de respingere a excepţiei instanţa de fond s-a rezumat la a indica că scopul introducerii acţiunii de către intimata-reclamantă este acela de a obţine adoptarea hotărârii de Guvern solicitate, precum şi acordare a unor despăgubiri în temeiul respectivului act administrativ.

Însă, după cum s-a arătat în motivarea acţiunii, Decizia CE nr. C(2012)5166 final/19.07.2012 a avut prevăzută la pct. 6 durata, stabilindu-se că schema va expira la 31 decembrie 2013, iar prin Decizia CE nr. C(2013)9369 final/18.12.2013 a fost prelungit acest acord până la data de 30.06.2014.

În aceste condiţii, partea reclamantă, pentru a putea beneficia de compensaţii/ajutoare de stat aferente anilor 2010-2013, a solicitat instanţei să se constate că prevederile Deciziei CE nr. C(2012)5166 final/19.07.2012 pot ultraactiva peste termenul stabilit prin Decizia CE nr. C(2013)9369 final/18.12.2013, precum şi faptul că prevederile hotărârii ce s-a solicitat a fi emisă de Guvern ar putea retroactiva.

Însă, aplicarea retroactivă a actului administrativ ce s-a solicitat a fi emis de Guvern nu s-ar putea produce fără a fi încălcate dispoziţiile legii (art. 15 alin. (2) din Constituţia României, republicată, şi art. 6 din C. civ.) prin care este consacrat principiul neretroactivităţii, conform căruia actele, inclusiv cele administrative, produc efecte numai pentru viitor.

Prin urmare, cererea de obligare a acestei autorităţi la adoptarea proiectului de H.G. avizat de Guvern şi de Comisia europeană, care a stat la baza emiterii Deciziei CE nr. C(2012)5166 final/19.07.2012 nu era numai lipsită de temei în raport de durata stabilită prin Decizia CE nr. C(2013)9369final/18.12.2013, dar nici nu putea fi formulată pentru o perioadă anterioară actului prin care ar fi, eventual, reglementată.

Din acest punct de vedere, trebuie reţinut că nici măcar efectele hotărârii judecătoreşti pronunţate de instanţa de fond nu ar putea acoperi perioada 2010-2013 vizată de partea reclamantă, aceasta fiind anterioară sesizării instanţei.

Prin urmare, dincolo de faptul că aplicabilitatea Deciziei CE nr. C(2012)5166 final/19.07.2012 a încetat anterior promovării acţiunii, trebuie observat că scopul urmărit prin cererea dedusă judecăţii nu poate fi atins, fiind contrar principiului neretroactivităţii actelor administrative, astfel încât este evident ca hotărârea instanţei de fond, de respingere a excepţiei lipsei de interes, încalcă prevederile legale menţionate în antecedenţa.

În raport motivele de fapt şi de drept invocate, recurentul-reclamant solicită să se observe că obligarea unei autorităţi publice la emiterea/adoptarea unui act administrativ poate fi dispusă numai în condiţiile în care se constată refuzul nejustificat al acesteia de a proceda în sensul solicitat, iar în raport de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ., solicită casarea sentinţei.

Potrivit prevederilor art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, "De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim."

În conformitate cu dispoziţiile art. 18 alin. (1) din acelaşi act normativ "Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1). poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă."

Din interpretarea sistematică a textelor legale citate, rezultă fără echivoc că soluţia constând în obligarea autorităţii publice de a emite un act administrativ sau de a efectua o operaţiune administrativă poate fi dispusă numai dacă se constată refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri sau refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative.

Prin urmare, în cazul de faţă, instanţei de fond îi revenea sarcina de a analiza dacă există un refuz al pârâtului Guvernul României de a adopta un act administrativ prin care să aprobe normele metodologice de acordare a compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, modificată şi completată, iar în caz afirmativ, dacă refuzul este sau nu justificat.

În speţă, chiar partea reclamantă, prin cererea nr. x/20.01.2017, a solicitat (evident în considerarea dispoziţiilor art. 8, art. 97-99 din Legea nr. 46/2008, ale H.G. nr. 1284/2007 şi H.G. nr. 38/2015) Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, în calitatea acestuia de autoritate a administraţiei publice centrale care răspundea de silvicultură şi de protecţia mediului, să înainteze Guvernului României, spre adoptare, proiectul de hotărâre privind aprobarea normelor metodologice de acordare a compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, modificată şi completată. Ulterior, a fost comunicat răspunsul la această cerere de către Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor cu adresa nr. x/01.02.2017, acesta fiind anexat acţiunii, în copie.

Din această perspectivă, dincolo de aspectele menţionate în antecedenţă privind imposibilitatea obligării autorităţii la emiterea actelor administrative cu caracter normativ (în sensul că atunci când legea prevede o procedură administrativă pentru luarea unei decizii de către autorităţi care se bucură de o marjă de apreciere instanţa de contencios administrativ nu poate pronunţa o soluţie de obligare a respectivei autorităţi publice la emiterea unui act normativ, astfel cu s-a procedat în prezenta speţă), având în vedere particularităţile procedurilor de elaborare şi aprobare a normelor metodologice de acordare a compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, modificată şi completată, este evident că cele reţinute de instanţa de fond privind refuzul nejustificat al Executivului sunt nefondate cât timp nu au fost şi nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de această lege specială pentru adoptarea de către Guvern a hotărârii solicitate.

Astfel, aşa cum s-a mai arătat, prin dispoziţiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, modificată şi completată, invocate în susţinerea cererii de chemare în judecată, legiuitorul a prevăzut că în scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru (...) acordarea unor compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă.

în continuare, prin art. 99 din Codul silvic, se stabileşte că:

"(1) Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale prevăzute la art. 98 se aprobă prin hotărâre a Guvernului, la propunerea autorităţii publice centrate care răspunde de silvicultură, în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentului cod.

(2) Prin normele metodologice prevăzute la alin. (1) se aprobă şi procedura de realizare a serviciilor silvice şi de efectuare a controalelor de fond".

La rândul său, H.G. nr. 20/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Apelor şi Pădurilor, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte că acest organ de specialitate al administraţiei centrale "se substituie în toate drepturile şi obligaţiile decurgând din toate actele normative, contractele, convenţiile, înţelegerile, protocoalele, memorandumurile şi acordurile, precum şi în toate litigiile în care fostul Minister al Mediului, Apelor şi Pădurilor este parte, în ceea ce priveşte domeniul ape şi păduri" (art. 3).

De asemenea, la art. 1 alin. (3) din H.G. nr. 20/2017, se stabileşte că "Ministerul Apelor şi Pădurilor realizează politica la nivel naţional în domeniile gospodăririi apelor, silvic şi cinegetic cu privire la toate sectoarele şi subsectoarele pe care le administrează, elaborează strategia şi reglementările specifice de dezvoltare şi armonizare a acestor activităţi în cadrul politicii generale a Guvernului, asigură şi coordonează aplicarea strategiei Guvernului în domeniile sale de competenţă, îndeplinind rolul de autoritate de stat, de sinteză, coordonare, reglementare, monitorizare, inspecţie şi control în aceste domenii", iar la alin. (4) se arată că această autoritate "coordonează activitatea de integrare a cerinţelor privind planificarea strategică, managementul fondului forestier şi cinegetic, gospodărirea apelor, hidrologie, hidrogeologie, în celelalte politici sectoriale, în concordanţă cu cerinţele şi standardele europene şi internaţionale".

Prin urmare, raportat la dispoziţiile legale menţionate anterior, Ministerului Apelor şi Pădurilor îi revenea sarcina de elaborare a Studiului privind calculul compensaţiilor ce trebuie acordate proprietarilor de păduri încadrate în tipurile funcţionale T1 şi T2, inclusiv Natura 2000.

Acest studiu al ministerului de resort serveşte la:

- determinarea indicelui mediu de recoltare a volumului de masă lemnoasă din arboretele încadrate în tipurile funcţionale T III -T VI, pentru care amenajamentele silvice sunt în vigoare (mc/an/ha);

- determinarea indicelui mediu de recoltare a volumului de masă lemnoasă din arboretele încadrate în tipul funcţional TII, pentru care amenajamentele silvice sunt în vigoare (mc/an/ha);

- determinarea relaţiei/formulei de calcul a compensaţiei ce trebuie acordate proprietarilor de păduri pentru arboretele încadrate în tipul funcţional TI;

- determinarea relaţiei/formulei de calcul a compensaţiei ce trebuie acordate proprietarilor de păduri pentru arboretele încadrate în tipul funcţional TII.

Urmare a acestor operaţiuni tehnice, ministerul trebuie să elaboreze proiectul Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorita funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

După elaborarea proiectului actului normativ, în conformitate cu dispoziţiile imperative şi inderogabile ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi ale Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 561/2009, acesta va fi transmis autorităţilor avizatoare şi, numai după definitivarea proiectului conform eventualelor observaţii şi propuneri, acesta va putea fi supus aprobării Guvernului.

În esenţă, trebuie reţinut că Ministerului Apelor şi Pădurilor îi revine sarcina de a analiza şi elabora proiectul Normelor metodologice în discuţie, cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi ale Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării aprobat prin H.G. nr. 561/2009.

Altfel spus, în cadrul procedurilor de elaborare şi aprobare a Normelor metodologice de acordare a compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, modificată şi completată, Ministerul Apelor şi Pădurilor are competenţa exclusivă de a elabora şi supune aprobării Guvernului proiectul de hotărâre solicitat.

în ceea ce priveşte constatările instanţei de fond, în sensul că din înscrisurile existente la dosarul cauzei ar rezulta că s-ar fi adoptat deja în data de 12.02.2014 hotărârea solicitată de intimata-reclamantă, precizează faptul că, astfel cum reiese din adresa nr. x/02.02.2018, proiectul la care face referire instanţa de judecată a fost retras.

Aşadar, contrar celor reţinute de instanţa de fond, în speţă nu poate fi reţinut vreun refuz nejustificat al Executivului, cât timp nu au fost şi nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de normele juridice speciale care reglementează procedurile de elaborare şi aprobare a Normelor metodologice de acordare a compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, modificată şi completată, fapt indicat şi în adresele de răspuns nr. x/07.02.2017 şi nr. y/09.02.2017 ale Ministerului Apelor şi Pădurilor.

Sub acest aspect, se impune a fi reţinut că instanţa de fond a dispus obligarea Guvernului să adopte actul administrativ normativ fără a analiza îndeplinirea, anterioară a obligaţiilor proprii Ministerului Apelor şi Pădurilor, instituţie distinctă care are atribuţii şi competenţe legale circumscrise cererii deduse judecăţii.

Astfel, trebuie observat că atât timp cât Ministerul Apelor şi Pădurilor nu a definitivat proiectul actului normativ, nefiind încheiate etapele procedurilor stabilite de Legea nr. 24/2000 şi ale H.G. nr. 561/2009, acesta nu putea şi nu a fost supus aprobării Guvernului, iar acesta din urmă nu putea să dezbată actul normativ solicitat, nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de lege.

Or, mecanismul procedural pus la dispoziţie prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 conferă subiectului de sezină, în cazul contenciosului subiectiv, posibilitatea recunoaşterii dreptului pretins, însă în cazul în care legea prevede o procedură administrativă pentru luarea unei decizii de către autorităţi care se bucură de o marjă de apreciere (puterea discreţionară neconfundându-se cu excesul de putere). Astfel, apreciază că instanţa de fond nu putea obliga Guvernul României, raportat la stadiul procesului decizional, la adoptarea unui act normativ cu un conţinut ferm stabilit, astfel încât este evident faptul că şi-a depăşit atribuţiile sale când a dispus obligarea Guvernului la adoptarea unei hotărâri "pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, respectiv a Proiectului de H.G. avizat de Guvern în Comisia Europeană care a stat la baza emiterii Deciziei nr. C(2012) 5166final/19,07.201T).

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât Ministerul Apelor şi Pădurilor a depus întâmpinare prin care a solicitat admiterea recursului.

Prin concluziile scrise, intimata-reclamantă a invocat excepţia nulităţii recursului arătând că motivele de recurs sunt copie fidelă a întâmpinării formulate în dosarul de fond.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din data de 7 decembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 23 septembrie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor menţionate în cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-reclamantă şi va respinge recursul, ca nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Prin concluziile scrise, intimata-reclamantă a invocat excepţia nulităţii recursului arătând că în motivele de recurs sunt preluate apărările expuse în întâmpinarea formulată în dosarul de fond.

Potrivit dispoziţiilor art. 248 alin. (1) şi (2) din C. proc. civ., "(1) Instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei. (2) În cazul în care s-au invocat simultan mai multe excepţii, instanţa va determina ordinea de soluţionare în funcţie de efectele pe care acestea le produc."

Sub acest aspect Înalta Curte constată că recurenta-pârâtă a invocat motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ., iar din expunerea acestora rezultă că criticile formulate pot fi încadrate în cazurile de casare invocate.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului.

Cu privire la fondul cauzei, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat să se constate neîndeplinirea de către Guvernul României a obligaţiei de rezultat de adoptare şi publicare în Monitorul Oficial a Hotărârii de Guvern privind aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat în domeniul forestier, pentru perioada 2010 - 2013, într-un termen rezonabil şi obligarea Guvernului României la adoptarea Hotărârii de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, respectiv a Proiectului de H.G. avizat de Guvern şi de Comisia Europeană, care a stat la baza emiterii Deciziei nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012.

Prima instanţă a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamanta Obştea Peştişani în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi a obligat pârâtul Guvernul României să adopte o hotărâre de Guvern pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, respectiv a proiectului de Hotărâre de Guvern avizată de Guvern în Comisia Europeană care a stat la baza emiterii Deciziei nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Prin primul motiv de recurs se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. potrivit cărora, "casarea unei hotărâri se poate cere în cazul în care instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti".

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurentul-pârât a criticat hotărârea primei instanţe din perspectiva nerespectării dispoziţiilor art. 22 alin. (6) C. proc. civ. în raport de care trebuia să nu depăşească limitele învestirii. Sub aspectul regularităţii sesizării instanţei specializate de contencios administrativ cu o cerere de obligare a Executivului la adoptarea unei hotărârii pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010, cu modificările şi completările ulterioare, trebuie observat că actele administrative cu caracter normativ nu fac parte din categoria actelor administrative care se emit/adoptă la cererea persoanei îndreptăţite.

Depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti vizează nerespectarea unor competenţe jurisdicţionale în cadrul organizării statale, potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor.

În cazul încălcării/aplicării greşite a normelor de drept material, nu se aduc atingeri principiului constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor sau interesului general, ci sunt vizate vicii grave ale hotărârii atacate în privinţa normelor de drept material.

Or, în cauza de faţă, în mod corect a reţinut prima instanţă că nu poate fi vorba în speţă de o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti şi o încălcare a principiului separaţiei puterilor în stat consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie atâta vreme cât intimata-reclamantă a invocat încălcarea de către Guvernul României a unei obligaţii deja prevăzute expres de lege (art. 97 alin. (1) din Legea nr. 46/2008 şi cele două decizii ale Comisiei Europene invocate în acţiunea introductivă), astfel că, deşi această obligaţie de a organiza executarea legii are ca obiect un act administrativ cu caracter normativ, dreptul de apreciere asupra oportunităţii emiterii sale nu mai este atributul exclusiv al autorităţii publice competente.

În acest context, în mod corect a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii având în vedere că, hotărârea judecătorească prin care Guvernul României a fost obligat la emiterea actului administrativ, privind organizarea şi executarea în concret a procedurii de adoptare a unui act normativ cu aplicabilitate generală, nu este dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti şi a principiului separaţiei puterilor, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie.

Cererea dedusă judecăţii are ca obiect obligarea Guvernului României la adoptarea Hotărârii de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, respectiv a Proiectului de H.G. avizat de Guvern şi de Comisia Europeană, care a stat la baza emiterii Deciziei nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012.

Acest demers juridic are ca scop acordarea alocaţiilor bugetare prev. de art. 97 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic aferente anilor 2010, 2011, 2012 şi 2013, iar plata compensaţiilor solicitate de către intimata-reclamantă este condiţionată de îndeplinirea a două condiţii cumulative, în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice şi juridice care deţin păduri incluse în zonele T1 şi T2, din siturile Natura 2000, respectiv:

(i) emiterea Deciziei Comisiei Europene de autorizare a ajutorului de stat conform 107 TFUE;

(ii) adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor, condiţie ce nu a fost îndeplinită.

Prin Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

Prin art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

În baza celor două dispoziţii normative anterior enunţate, a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000 şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Reprezentanţa Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene această schemă de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012 emisă de Comisia Europeană a fost avizată favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

Relevante în acest sens sunt dispoziţiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din Decizia Comisiei Europene se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităţilor din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menţionează că ajutorul se aplică suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative sunt şi prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Or, referitor la capătul de cerere prin care intimata-reclamantă a solicitat obligarea pârâtului Guvernul României la adoptarea hotărârii de guvern, în mod corect a reţinut prima instanţă că, în speţă, nu s-a contestat faptul că aceasta a parcurs pentru anii 2010-2013 procedura pentru obţinerea compensaţiilor/ajutoarelor de stat, procedură administrativă reglementată de actele normative speciale aplicabile ajutorului de stat în materie forestieră şi nici susţinerile referitoare la suprafaţa de pădure deţinută în proprietate şi includerea unei părţi din această suprafaţă în situl Natura 2000.

Pornind de la aceste premise necontestate, prima instanţă a reţinut în mod corect că, intimata-reclamantă intră în categoria persoanelor care ar putea, sub rezerva îndeplinirii unor formalităţi punctuale, să primească compensaţii/ajutoare de stat, de unde concluzia existenţei unui interes al acesteia în promovarea prezentei acţiuni şi posibilitatea ca ea să sufere o vătămare prin refuzul Guvernului României contestat în prezenta cauză.

Potrivit art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul Silvic: "În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru: (...) b) acordarea unor compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă".

Prin considerentele Deciziei nr. 36/2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dezlegarea unei chestiuni de drept s-a statuat că "Prin Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000".

Astfel, din caracterul imperativ al terminologiei folosite de legiuitor în cuprinsul art. 5 din O.G. nr. 14/2010 unde se utilizează verbul "se adoptă", rezultă că nu lasă la aprecierea Guvernului adoptarea acestui act normativ ci îl obligă în acest sens. Interpretarea rezultă şi din faptul că dreptul la compensaţii este pe de o parte prevăzut în mod cert, iar pe de altă parte nu poate fi efectiv exercitat decât sub condiţia adoptării de norme metodologice în acest sens, de unde rezultă fără dubii obligaţia Guvernului de a adopta hotărâre de guvern pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă (inclusiv cele situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000).

Prin cel de-al doilea motiv de recurs se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. potrivit cărora "casarea unei hotărâri se poate cere în cazul în care hotărârea dată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori num ai motive străine de natura cauzei".

Prin criticile formulate de recurentul-reclamant subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., se arată că pretenţiile deduse judecăţii îşi găsesc sorgintea în fapta omisivă a autorităţii iar nu într-un "refuz nejustificat", care are semnificaţia stabilită de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

Aceste critici nu pot fi încadrate în motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., deoarece atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material" este un caz de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Obligaţia legală a instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanţa de control judiciar constată că hotărârea pronunţată de prima instanţă satisface cerinţele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă în contextul faptic dat.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că, în mod corect a reţinut prima instanţă că un refuz de rezolvare a unei cereri, supus cenzurii instanţei de contencios administrativ, presupune ca între petiţionar şi autoritatea căreia i se adresează cererea să existe un raport de drept administrativ, iar cererea să se refere la drepturi şi obligaţii care să facă parte din obiectul unui astfel de raport juridic. Prin urmare, interpretând art. 2 alin. (1) lit. i), în corelaţie cu prevederile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ce reglementează soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa, s-a ajuns la concluzia că pe calea contenciosului administrativ poate fi supus controlului de legalitate refuzul rezolvării cererilor de emitere a unui act administrativ, de eliberare a unui certificat, adeverinţă sau alt înscris, de efectuare a unei operaţiuni administrative sau de executare a unei obligaţii stabilite printr-un act administrativ favorabil reclamantului.

Prin urmare, se poate concluziona că hotărârea instanţei de fond este clară, precisă şi inteligibilă, conţine referiri la problema de drept dedusă judecăţii şi este în concordanţă cu dispoziţiile legale incidente, răspunde în fapt şi în drept la toate pretenţiile şi apărările formulate de părţi şi conduce în mod logic şi convingător la soluţia cuprinsă în dispozitiv.

Prim ultimul motiv de recurs se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. potrivit cărora, "casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Astfel, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Înalta Curte constată că recurentul-pârât critică hotărârea primei instanţe cu privire la soluţia pronunţată asupra excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune şi a excepţiei lipsei de interes.

Referitor la excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, în mod corect a reţinut prima instanţă că prin raportare la data formulării cererii de chemare în judecată (20.03.2017), capetele de cerere introduse împotriva ambilor pârâţi au fost formulate în termenul de prescripţie de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, faţă de Guvernul României fiind formulată cererea nr. x/20.01.2017 la care s-a primit răspunsul negativ nr. 15A/538/CA/14.02.2017 iar faţă de Ministerul Apelor şi Pădurilor fiind introdusă cererea nr. x/05.12.2016 la care s-a formulat răspunsul negativ nr. 137/AP/01.02.2017.

Pe cale de consecinţă, în mod corect a reţinut prima instanţă că în cauză există, pe de o parte, o cerere a reclamantei adresată Guvernului prin care i s-a solicitat acestuia să adopte normele metodologice sus - amintite iar, pe de altă parte, că această cerere nu a fost soluţionată deşi Guvernul României avea această obligaţie, astfel încât, în considerarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. h), art. 8 alin. (1) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri în acest sens, cu precizarea că aspectele care ţin de oportunitate şi conţinut sunt la latitudinea exclusivă a acestui pârât, singura obligaţie expresă fiind aceea de a pune în aplicare legislaţia comunitară şi internă în materie.

Cu privire la excepţia lipsei de interes, Înalta Curte constată că potrivit dispoziţiilor art. 32 alin. (1) C. proc. civ., calitatea procesuală şi interesul sunt două condiţii distincte ale acţiunii civile, iar analiza lor se impune independent şi consecutiv.

Pentru a justifica sesizarea instanţei de judecată, interesul trebuie să fie legitim, juridic (corespunzător cerinţelor legii materiale şi procesuale), născut şi actual, personal şi direct.

În speţă, instanţa de contencios a fost învestită cu o cerere având ca obiect obligarea Executivului la adoptarea proiectului de H.G. avizat de Guvern şi de Comisia europeană, care a stat la baza emiterii Deciziei CE nr. C(2012)5166 final/19.07.2012.

Sub acest aspect, nu poate fi primită critica recurentului-pârât în sensul că, raportat la perioada de valabilitate a acestei decizii, precum şi la principiul neretroactivităţii efectelor actelor administrative, instanţa de fond ar fi trebuit să constate că interesul afirmat în acţiunea dedusă judecăţii nu era unul legitim şi nici actual.

În conformitate cu dispoziţiile art. 8 alin. (1) teza a doua şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă fără echivoc că soluţia constând în obligarea autorităţii publice de a emite un act administrativ sau de a efectua o operaţiune administrativă poate fi dispusă numai dacă se constată refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri sau refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative.

Prin urmare, în cazul de faţă, instanţa de fond a analizat dacă există un refuz al recurentului-pârât Guvernul României de a adopta un act administrativ prin care să aprobe normele metodologice de acordare a compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, modificată şi completată şi în mod corect a reţinut că există un refuz nejustificat.

Este lipsit de relevanţă faptul că Ministerul Apelor şi Pădurilor nu a definitivat proiectul actului normativ şi nu au fost încheiate etapele procedurilor stabilite de Legea nr. 24/2000 şi ale H.G. nr. 561/2009, atât timp cât din înscrisurile existente la dosarul cauzei şi obţinute urmare a demersurilor constante ale instanţei de fond, rezultă fără dubiu că s-a adoptat de către Guvernul României Hotărârea nr. 92/12.02.2014 avizată de toate ministerele de resort în sensul solicitat de către intimata-reclamantă, însă aceasta nu are valabilitate juridică şi nu produce consecinţe practice având în vedere că, din motive imposibil de identificat, nu a fost şi publicată în Monitorul Oficial, în sensul art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Aşa fiind, Înalta Curte apreciază că susţinerile şi criticile recurentului-pârât sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinţei nr. 302 din 24 mai 2018, pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul-pârât la plata sumei de 4500 RON cu titlu de cheltuieli de judecată către intimata-reclamantă Obştea Peştişani.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 septembrie 2020.