Mayoral incompatibility with school board membership: retroactivity of education law amendment

Şedinţa publică din data de 22 septembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 19.07.2017, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând, în principal, să se constate nulitatea absolută a Raportului de evaluare nr. x/03.07.2017, iar în subsidiar, anularea Raportului pentru nelegalitate şi netemeinicie.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 187/F-CONT din 7 noiembrie 2017 Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a decis următoarele:

- a admis contestaţia formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate;

- a anulat Raportul de evaluare nr. x/03.07.2017;

- a obligat pârâta la plata sumei de 2000 RON, cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 187/F-CONT din 7 noiembrie 2017 Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate criticând-o pentru nelegalitate, solicitând, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea contestaţiei.

În motivarea recursului susţine că instanţa de fond a pronunţat hotărârea cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 raportat la incompatibilitatea în care s-a găsit intimata prin exercitarea în perioada 06.2012 - 30.06.2014 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative, respectiv, modificarea dispoziţiilor art. 96 din Legea educaţiei nr. 1/2011) atât a funcţiei de primar al comunei Livezi, jud. Vâlcea, cât şi a calităţii de reprezentant al Primăriei în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale cu clasele I -VIII Tina, jud. Vâlcea.

Mai arată autoritatea pârâtă că perioada în care, a fost constatată starea de incompatibilitate a intimatei - reclamante este 20.06.2012 (data alegerii în funcţia de primar) - 30.06.2014 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014), perioadă în care conform art. 96 alin. (2) - în forma aflată în vigoare la acea dată - primarul avea obligaţia de a desemna un reprezentat al său în consiliile de administraţie ale instituţiilor de învăţământ.

Or, prin instituirea obligaţiei de a-şi desemna un reprezentant în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ, legiuitorul a urmărit respectarea prevederilor legale referitoare la incompatibilităţile funcţiei de primar şi evitarea apariţiei unor astfel de situaţii.

Legiuitorul a folosit expresia "reprezentant al primarului" tocmai pentru a pune în concordanţă cele două acte normative astfel încât legea nouă (Legea nr. 1/2011) să respecte dispoziţiile privind incompatibilităţile funcţiei de primar stipulate expres de legea veche (Legea 161/2003).

Concluzionând, pârâta învederează că hotărârea instanţei de fond încalcă principiul neretroactivitatii şi principiul ultraactivităţii legii civile întrucât Ordonanţa de Urgenţă nr. 49/2014 a intrat în vigoare ulterior datei avute în vedere de inspectorul de integritate atunci când a constatat incompatibilitatea intimatului - reclamant.

4. Apărările formulate de intimat

Intimata-reclamantă A. a depus întâmpinare în cuprinsul căreia a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimată şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în considerarea următoarelor argumente:

Intimata-reclamantă A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu controlul de legalitate al Raportului de evaluare nr. x/03.07.2017 emis de pârâtă Agenţia Naţională de Integritate.

În motivarea actului administrativ atacat s-a reţinut că intimata-reclamantă A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât în perioada 06.2012 - 30.06.2014 a deţinut simultan funcţia de primar al comunei Livezi, judeţul Vâlcea şi funcţia de reprezentant al Primăriei în cadrul Consiliului de Administraţie al Şcolii cu clasele I-VIII Tina, Judeţul Vâlcea, fiind încălcate dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Curtea de apel a admis contestaţia şi a dispus anularea raportului de evaluare contestat, apreciind că intimata nu se află în stare de incompatibilitate, soluţie neîmpărtăşită de instanţa de control judiciar.

Analizând criticile formulate de recurentă, se observă că problema de drept ce suscită dezbatere în prezenta cauză este cea referitoare la aplicarea retroactivă a Legii nr. 49/2014.

A reţinut instanţa de fond că "deşi potrivit prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 există de principiu situaţia de incompatibilitate a primarului cu funcţia de membru al consiliului de administraţie al unei şcoli, dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au prevăzut până la modificarea prin O.U.G. nr. 49/26.06.2014 faptul că un reprezentant al primarului este membru al consiliului de administraţie în cadrul unităţilor de învăţământ de stat, iar ulterior modificării că primarul sau nu reprezentant al primarului este membru al consiliului de administraţie în cadrul unităţilor de învăţământ de stat.".

Înalta Curte reţine că prin raportul de evaluare contestat a fost constatată starea de incompatibilitate a recurentei-reclamante în perioada 06.2012 - 30.06.2014, perioadă în care, potrivit dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 - în forma în vigoare la acea dată - primarul avea obligaţia de a desemna un reprezentant al său în consiliile de administraţie ale instituţiilor de învăţământ.

Ordonanţa de urgenţă nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative a intrat în vigoare la data de 30 iunie 2014 (data când a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 486/30.06.2014), ulterior datei avute în vedere de inspectorul de integritate în constatarea stării de incompatibilitate a reclamantei.

Situaţia juridică generatoare a stării de incompatibilitate este reglementată de normele de drept substanţial cuprinse în art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în vigoare şi în perioada avută în vedere de inspectorul de integritate (06.2012 - 30.06.2014), intenţia legiuitorului fiind una clară, funcţia de primar fiind incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, aşa cum este Şcoala cu clasele I-VIII Tina, judeţul Vâlcea.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond invocă în cauză incidenţa dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 în forma modificată prin O.U.G. nr. 49/2014, aplicabile începând cu data de 30.06.2014, (data când a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 486/30.06.2014), în condiţiile în care perioada supusă evaluării este 06.2012 - 30.06.2014.

Contrar reţinerii instanţei de fond, Înalta Curte constată că numirea primarului în consiliul de administraţie nu a avut loc în temeiul şi cu respectarea legilor în vigoare în perioada evaluată; dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 fiind fără echivoc şi stipulând expres că "funcţia de primar… este incompatibilă cu funcţia… de membru al consiliului de administraţie… la instituţiile publice.".

Faptul că prin O.U.G. nr. 49/2014 au fost modificate dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, prevăzându-se că însuşi primarul poate face parte din consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ nu înseamnă că în reglementarea anterioară primarul putea deţine calitatea de membru în Consiliul de administraţie fără a intra sub incidenţa stării de incompatibilitate analizată.

Dimpotrivă, tocmai pentru că, în perioada de referinţă, participarea primarului în consiliul de administraţie al unei instituţii publice era sancţionată în temeiul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, a fost prevăzută obligaţia de desemnare a unui reprezentant al primarului în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ de nivel gimnazial, învăţământ preşcolar şi primar; Consiliul local fiind de asemenea obligat să-şi desemneze un reprezentant, altul decât primarul.

În consecinţă, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă, în calitate de primar, nu putea face parte din Consiliul de administraţie al Şcolii cu clasele I-VIII Tina, nici în calitatea deţinută - aceea de primar - şi nici ca reprezentant al Consiliului Local al comunei Livezi, dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la momentul evaluării, fiind fără echivoc.

Procedându-se astfel au fost încălcate prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Chiar dacă ulterior dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au fost modificate prin O.U.G. nr. 49/2014 (aplicabilă începând cu data de 30.06.2014) în sensul menţionării primarului ca membru în consiliul de administraţie al unei şcoli, Înalta Curte constată că noua reglementare nu este aplicabilă cauzei, situaţia de incompatibilitate fiind reţinută pentru o perioadă anterioară modificării legislative invocate.

Faptul că ulterior perioadei de referinţă (06.2012 - 30.06.2014) a intervenit modificarea dispoziţiilor art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011, prin O.U.G. nr. 49/2014, confirmă intenţia legiuitorului în sensul că, la momentul adoptării Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011 nu s-a prevăzut posibilitatea primarului de a face parte din consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ.

Se au în acest sens în vedere prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţie, conform cărora "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile."

Cu alte cuvinte, o situaţie juridică produce acele efecte care sunt prevăzute de legea civilă în vigoare la data producerii ei.

Altfel spus, raportul juridic este supus reglementărilor legale în vigoare la data naşterii sale, schimbarea ulterioară a condiţiilor legale neavând nicio influenţă asupra legalităţii acestuia.

Reglementarea incompatibilităţilor, din punct de vedere al existenţei şi efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcţiilor incompatibile, fără a avea relevanţă modificările legislative intervenite ulterior, în cursul sau după finalizarea activităţii de evaluare.

Prin urmare, Înalta Curte constată că motivul de recurs privind aplicarea greşită a legii în timp este fondat, prima instanţă reţinând greşit dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative ca incidente în speţă.

Astfel, potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la acel moment "Funcţia de primar, viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: (...) d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice altă funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice."

De asemenea, art. 96 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, în forma în vigoare în perioada supusă evaluării - 06.2012 - 30.06.2014 (până la data de 30.06.2014) avea următorul conţinut:

(2) În unităţile de învăţământ de stat consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar;

b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă".

În raport de conţinutul clar şi precis determinat al acestor dispoziţii legale, se constată că starea de incompatibilitate există în prezenţa îndeplinirii simultane a funcţiei de primar cu calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, instanţa de fond încadrând greşit dispoziţiile art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003 în categoria normelor cu caracter general şi dispoziţiile în Legea educaţiei naţionale nr. 1/2001, în categoria normelor cu caracter special, "ce derogă de la regula generală instituită de art. 87 lit. d)".

Pe de o parte, trebuie avut în vedere domeniul diferit de reglementare al dispoziţiilor în examinate, art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 stabilind incompatibilităţile specifice aleşilor locali, iar art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 referindu-se la constituirea consiliilor de administraţie în cazul unităţilor de învăţământ de stat de nivel gimnazial, preşcolar şi primar.

Apoi, dispoziţiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 nu obligă primarul să fie membru în consiliul de administraţie al şcolii, ci prevede numai că, în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial, consiliul de administraţie include şi un reprezentant al primarului (şi un reprezentant al consiliului local) dispoziţia normei fiind precis determinată sub aspectul obligaţiei prevăzute în sarcina primarului, aceea privind desemnarea unui astfel de reprezentant în consiliul de administraţie.

Nu există, aşadar, niciun conflict/necorelare între dispoziţiile de lege incidente cauzei, intenţia legiuitorului fiind clară şi neechivoc exprimată, în sensul stabilirii unei incompatibilităţi între funcţia de primar şi cea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice.

Prin urmare, Înalta Curte constată că starea de incompatibilitate reţinută în sarcina intimatei-reclamante a fost legal constatată pentru perioada 06.2012-30.06.2014, fiind incidente prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare intervalului temporal pentru care se constatase incidentul de integritate¸ în condiţiile în care acesta a deţinut simultan funcţia de primar al comunei Livezi, Judeţul Vâlcea şi calitatea de reprezentant al Consiliului Local al comunei Livezi în cadrul Consiliului de Administraţie al Şcolii cu Clasele I-VIII Tina.

Studiind actele şi lucrările dosarului pentru a stabili dacă intimata - reclamantă a reprezentat efectiv Consiliul Local în Consiliul de administraţie al Şcolii cu Clasele I-VIII Tina, instanţa de control judiciar constată că la dosarul cauzei există documente ce confirmă că acesta a participat la dezbaterile din cadrul şedinţelor organizate de Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Tina, exprimându-şi dreptul la vot şi semnând Procesele-verbale întocmite la sfârşitul şedinţelor, în calitate de "membru".

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi în rejudecare, va respinge contestaţia formulată de reclamanta A., reţinând incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 187/F-CONT din 7 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând,

Respinge contestaţia formulată de reclamanta A..

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 septembrie 2020.