Conflict of interest in public official's employment of a first-degree relative and inadmissibility of new legal grounds raised at the appellate stage

Şedinţa publică din data de 9 septembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 3 februarie 2017, pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/16.01.2017, întocmit de pârâtă şi suspendarea efectelor acestuia, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 151 din 23 iunie 2017, Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondate, atât cererea în anulare, cât şi cererea de suspendare formulate de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 151 din 23 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

Subsumat cazului de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., reclamantul a susţinut că prima instanţă nu a analizat apărările sale referitoare la incidenţa prevederilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, din perspectiva faptului că nu există interesul efectuării controlului şi întocmirii raportului de evaluare, în condiţiile în care au trecut mai mult de trei ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate. Numita B., fiica reclamantului, a fost angajată cu contract de muncă în perioada 27.06.2012 - 14.08.2013, astfel încât cei trei ani s-au împlinit la 14.08.2016, iar raportul de evaluare a fost întocmit la 16.01.2017. Faţă de acest aspect şi faţă de faptul că nu mai deţine nicio funcţie publică, având şi o vârstă înaintată, recurentul-reclamant a susţinut că raportul de evaluare nu poate genera consecinţe juridice.

În esenţă, recurentul a susţinut că instanţa de fond nu a analizat această apărare, ceea ce contravine prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Obligaţia motivării hotărârii judecătoreşti reprezintă o condiţie a procesului echitabil, conform art. 21 alin. (3) din Constituţie şi art. 6 alin. (1) din Convenţia EDO. În opinia recurentului, nemotivarea hotărârii echivalează cu nesoluţionarea cauzei, astfel cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţelor naţionale, ceea ce justifică o soluţie de casare cu trimitere la rejudecare.

Referitor la cazul de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamantul a susţinut că situaţia de fapt expusă în raportul de evaluare contestat nu este corectă. Astfel, reluând contextul factual care a condus la angajarea numitei B. pe funcţia de consilier al primarului, recurentul a învederat că aceasta, conform fişei postului, nu avea putere decizională, nu avea subalterni, nu beneficia de sporuri sau alte indemnizaţii şi că şi-a îndeplinit atribuţiile cu profesionalism, realizând şi sarcini care excedau fişei postului, ca urmare a lipsei acute de personal la nivelul primăriei.

A mai arătat recurentul că dispoziţia de numire în funcţie a fost avizată pentru legalitate de secretarul primăriei, iar Instituţia Prefectului Judeţului Vrancea a comunicat că a exercitat controlul de legalitate cu privire la emiterea dispoziţiei şi nu s-au constatat probleme. Recurentul-reclamant nu are cunoştinţe juridice, iar împrejurarea că fiica sa a fost angajată de către Primăria comunei Răstoaca nu a prejudiciat în vreun fel interesele cetăţenilor.

În acest context, recurentul-reclamant a apreciat că în speţă nu există un conflict de interese. Intenţia legiuitorului este aceea de a asigura imparţialitatea aleşilor locali, iar în cauză, chiar dacă reclamantul nu ar fi ocupat funcţia de primar, fiica sa ar fi putut fi angajată în funcţia de consilier, faţă de calificările sale profesionale şi lipsa oricărei alte persoane interesate de ocuparea postului. Nu a fost dovedită lipsa de obiectivitate a recurentului, acesta nefiind pus să aleagă între mai mulţi candidaţi la acelaşi post, dimpotrivă, postul era neocupat de 14 luni atunci când a fost angajată fiica sa. În acest sens, recurentul a solicitat a fi avută în vedere şi jurisprudenţa instanţelor naţionale indicată în cuprinsul cererii de recurs.

În consecinţă, a apreciat recurentul-reclamant că prima instanţă a reţinut în mod greşit existenţa conflictului de interese, pornind de la premisa că simpla semnare a deciziei de angajare a numitei B. este suficientă pentru a fi întrunite condiţiile conflictului, fără a ţine cont de contextul în care aceasta a fost angajată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Referitor la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care s-a susţinut încălcarea obligaţiei instanţei de fond de a se pronunţa şi a motiva sentinţa atacată cu privire la toate apărările formulate de reclamant, Înalta Curte îl va respinge, ca nefondat.

Recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de fond nu a analizat apărarea referitoare la întocmirea raportului de evaluare cu depăşirea termenului de 3 ani, calculat de la data încetării raportului de muncă al numitei B., în raport de prevederile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Înalta Curte constată că acest argument reprezintă un motiv de nelegalitate al raportului de evaluare, care a fost invocat pentru prima dată în cuprinsul concluziilor orale formulate la termenul la care instanţa a rămas în pronunţare şi a concluziilor scrise depuse de reclamant în dosarul instanţei de fond, nefăcând parte din conţinutul cererii de chemare în judecată şi pe cale de consecinţă, nu a făcut obiectul examinării instanţei de fond.

Formularea unei astfel de cereri pe cale orală, la ultimul termen de jduecată şi prin concluziile scrise depuse după rămânerea în pronunţare contravine dreptului la apărare stipulat de art. 13 din C. proc. civ., precum şi principiului contradictorialităţii reglementat de art. 14 din acelaşi cod, partea chemată în judecată, în calitate de pârâtă, neavând posibilitatea de a formula apărări şi a administra probe faţă de pretenţiile reclamantului. Prin urmare, este nefondată critica reclamantului, referitoare la neanalizarea acestui motiv de nelegalitate, întrucât pretenţia sa nu a făcut obiectul învestirii instanţei de fond în condiţiile prevăzute de art. 194 C. proc. civ. şi nici a unei modificări/completări de acţiune, în condiţiile art. 204 din acelaşi act normativ.

Cât priveşte analizarea acestui motiv de nelegalitate în calea de atac a recursului, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.:

"În apel nu se poate schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată şi nu se pot formula pretenţii noi.", iar potrivit art. 494 din acelaşi act normativ:

"Dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă în apel se aplică şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secţiune.". Înalta Curte va avea în vedere şi dispoziţiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora, prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunţate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilităţii formulării unor pretenţii noi în calea de atac, în sensul prezentării unor capete de cerere ori a unor motive de nelegalitate suplimentare.

Pe cale de consecinţă, instanţa de control judiciar nu poate proceda la analiza unor motive de nelegalitate noi, neinvocate în faţa instanţei de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la examinarea legalităţii hotărârii de fond, în raport de pretenţiile din cererea de chemare în judecată şi de argumentele şi apărările formulate de părţi în faza procesuală a fondului cu respectarea condiţiilor şi termenelor prevăzute de C. proc. civ.. Atât timp cât reclamantul nu a îndeplinit rigorile procedurale ale învestirii instanţei de judecată cu o pretenţie distinctă de verificat în calea acţiunii judiciare, referitoare la legalitatea actelor administrative din perspectiva întocmirii raportului de evaluare la peste 3 ani de la data încetării raportului de muncă al fiicei sale, aceste critici de nelegalitate nu pot face nici obiectul cercetării în recurs.

Aceste considerente se aplică mutatis mutandis şi susţinerilor făcute de avocatul recurentului-reclamant cu ocazia concluziilor orale formulate în faţa instanţei de recurs. În faţa Înaltei Curţi s-a invocat, pentru prima dată, un motiv de nelegalitate referitor la greşita aplicare a dispoziţiilor art. 66 din Legea nr. 215/2001, în raport de cele ale art. 76 din Legea nr. 161/2003, recurentul-reclamant susţinând că Legea nr. 215/2001, apreciată a avea caracter special faţă de Legea nr. 161/2003, nu prevede interdicţia angajării unei rude. Or, acest motiv de nelegalitate al raportului de evaluare nu a fost dedus judecăţii instanţei de fond, astfel încât nu poate face obiectul analizei instanţei de control judiciar.

Referitor la criticile din recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a invocat, în esenţă, greşita aplicare a prevederilor referitoare la conflictul de interese, raportat la contextul factual care a condus la apariţia acestei situaţii. În susţinerea acestui motiv de recurs, reclamantul a înţeles să reia argumentele prezentate în faţa instanţei de fond, fără a prezenta critici care să răspundă considerentelor concrete ale primei instanţe asupra constatării conflictului de interese.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003:

"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.", iar conform art. 76 alin. (1) din acelaşi act normativ:

"Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.."

Analizând dispoziţiile legale anterior citate, în raport de probatoriul administrat în cauză şi de criticile formulate în recurs, Înalta Curte constată că prima instanţă a concluzionat în mod corect că soluţia adoptată de pârâtă prin raportul de evaluare este legală şi temeinică.

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut incidenţa acestor dispoziţii, apreciind că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât, în calitate de Primar al comunei Răstoaca, a semnat Dispoziţia nr. 68/27.06.2012 privind angajarea fiicei sale în funcţia de consilier al primarului.

Faptul semnării dispoziţiei nu este contestat de recurent, dar este justificat, în opinia acestuia, de existenţa unei lipse acute de personal la nivelul primăriei şi de neocuparea postului de consilier timp de 14 luni. Se mai arată că, în exercitarea atribuţiilor postului, B., fiica reclamantului nu a avut puteri decizionale, că şi-a îndeplinit sarcinile cu profesionalism şi că nu s-au produs niciun fel de consecinţe negative asupra intereselor cetăţenilor comunei.

Înalta Curte consideră că aceste argumente nu sunt apte să invalideze confictul de interese reţinut în sarcina recurentului-reclamant. Condiţia legală şi suficientă pentru constatarea conflictului de interese este aceea ca persoana evaluată să aibă un interes patrimonial în emiterea actului administrativ, respectiv posibilitatea prefigurării unui beneficiu sau dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, soţie, rude de gradul I, împrejurări de natură a afecta îndeplinirea cu obiectivitate şi imparţialitate a atribuţiilor ce-i revin potrivit legii. Prin urmare, motivele de fapt care au determinat semnarea de către reclamant a dispoziţiei de angajare a fiicei sale, calificările profesionale ale acesteia sau modul în care aceasta şi-a îndeplinit atribuţiile de serviciu ulterior angajării nu sunt relevante pentru constatarea existenţei unui interes al alesului local la semnarea actului.

Nu poate fi primit argumentul inexistenţei unui folos material pentru sine, soţul său ori rudele sale de gradul I, atât timp cât, urmare a dispoziţiei emise de reclamant, fiica sa, B., a ocupat un post în statul de funcţii al primăriei şi, în temeiul contractului individual de muncă, a încasat salariul aferent funcţiei de consilier al primarului.

Prin urmare, emiterea de către recurentul-reclamant a Dispoziţiei nr. 68/27.06.2012 nu beneficiază de garanţiile de imparţialitate şi obiectivitate din partea semnatarului, întrucât, prin acest act, fiica sa a obţinut un avantaj patrimonial. În acest context, nu se poate stabili cu certitudine dacă fiica reclamantului ar fi fost persoana cu cea mai bună pregătire profesională, aptă să ocupe postul de consilier al primarului, astfel încât interesul public să fie satisfăcut corespunzător.

Cât priveşte argumentele referitoare la controlul de legalitate al actului, realizat de secretarul primăriei şi de prefect, Înalta Curte reţine că modul de îndeplinire a atribuţiilor legale de către aceste persoane nu poate conduce la înlăturarea situaţiei de conflict de interese reţinută în sarcina reclamantului, care este analizată de intimată şi de instanţa de contencios administrativ prin raportare la dispoziţiile legale incidente (art. 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003) şi la documentaţia avută în vedere la emiterea raportului de evaluare, iar nu în raport de conduita altor autorităţi, fără atribuţii în materia evaluării şi constatării incidentelor de integritate. Mai exact, răspunderea reclamantului pentru conflictul de interese în care s-a situat este una personală, neputând fi transferată altor persoane/autorităţi.

În egală măsură, nici lipsa cunoştinţelor de specialitate juridică nu poate fi invocată de reclamant, acesta având obligaţia, în calitate de ales local, să cunoască actele normative în temeiul cărora trebuie să îşi desfăşoare activitatea şi să evite situaţiile care ar putea afecta integritatea funcţiei.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 151 din 23 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 septembrie 2020.