Incompatibility of local mayor's simultaneous service on school board under pre-2014 education law; temporal application of anti-corruption integrity rules versus subsequent legislative amendments

Şedinţa publică din data de 9 septembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 20 martie 2017, pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/01.03.2017, întocmit de pârâtă şi obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 179 din 24 octombrie 2017, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a anulat Raportul de evaluare nr. x/01.03.2017 şi a obligat pârâta la plata sumei de 50 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 179 din 24 octombrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii.

În motivarea recursului, pârâta a susţinut că hotărârea atacată încalcă principiul retroactivităţii şi principiul ultraactivităţii legii civile, prevăzute de art. 6 C. civ., instanţa de fond făcând aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 49/2014, care a intrat în vigoare la data de 30.06.2014, iar starea de incompatibilitate a fost constatată pentru perioada 17.10.2012-30.06.2014.

În perioada efectuării activităţii de evaluare erau în vigoare dispoziţiile art. 96 din Legea nr. 1/2011, în forma anterioară modificării prin O.U.G. nr. 49/2014, care prevedeau obligaţia primarului de a desemna un reprezentant al său în consiliile de administraţie ale instituţiilor de învăţământ, iar potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de membru în consiliul de administraţie la instituţiile publice. În opinia recurentei-pârâte, starea de incompatibilitate în care se găseşte intimatul-reclamant trebuie privită prin prisma acestor texte de lege, în forma anterioară modificării.

Contrar susţinerilor instanţei de fond, calitatea reclamantului de membru în consiliul de administraţie al Liceului Teoretic Măciuca rezultă din Adresa nr. x/11.05.2016, comunicată de această instituţie de învăţământ.

Nefondate sunt şi susţinerile primei instanţe potrivit cărora participarea intimatului la şedinţele consiliilor de administraţie ar fi reprezentat doar o simplă exercitare a prerogativelor conferite de art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, acestea fiind contrazise de procesele-verbale încheiate cu ocazia acestor şedinţe, pe care reclamantul le-a semnat în calitate de membru şi din al căror cuprins rezultă că acesta a participat activ la şedinţe, luând cuvântul şi participând la dezbateri.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul-reclamant a susţinut a fi corecte argumentele primei instanţe referitoare la faptul că, din probele administrate, nu rezultă că a fost afectată independenţa primarului, nu a fost împiedicat în exercitarea mandatului şi nu au fost lezate interesele comunităţii locale, nefiind alterată obiectivitatea cu care reclamantul a acţionat în calitate de primar şi membru în consiliul de administraţie.

A mai arătat intimatul că nu a primit nicio retribuţie, în calitate de membru în consiliul de administraţie şi a solicitat a fi avută în vedere decizia nr. 163/2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în cuprinsul căreia s-a reţinut că nu este suficientă simpla deţinere concomitentă a calităţii de primar şi a aceleia de membru în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ, ci este necesar ca obiectivitatea în adoptarea deciziilor să fi fost afectată.

În opinia intimatului-reclamant, în examinarea conflictului de interese trebuie analizată definiţia prevăzută de art. 70 din Legea nr. 161/2003, iar în raport de acest text de lege, în cauză nu a fost relevat interesul de natură patrimonială care ar fi putut influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor ce-i revin.

A mai susţinut intimatul-reclamant că actul administrativ contestat nu este motivat şi nu permite verificarea legalităţii acestuia. În raprotul de evaluare sunt enumerate deciziile privind componenţa consiliilor de administraţie şi procesele-verbale semnate de prezenţă de către reclamant, fără a se indica în ce măsură a existat un conflict de interese, sub forma unui interes patrimonial, care ar fi putut interfera cu îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât, în perioada 17.10.2012 - 30.06.2014 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014), a deţinut, simultan, funcţia de primar al comunei Măciuca şi calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Liceului Teoretic Măciuca.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice.

Criticile de nelegalitate formulate de pârâtă prin recurs privesc, în esenţă, greşita aplicare şi interpretare a efectelor modificărilor legislative operate conform O.U.G. nr. 49/2014 asupra situaţiei de incompatibilitate reţinută prin raportul de evaluare întocmit în cauză, din perspectiva principiului neretroactivităţii legii civile.

Înalta Curte reţine că, până la data de 26.06.2014, dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 stipulau că:

"(2) În cazul instituţiilor de învăţământ de stat, consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar.

b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă."

Prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative (intrată în vigoare la 30 iunie 2014), prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au fost completate în sensul că, din consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ va face parte "primarul sau un reprezentant al primarului".

Înalta Curte, reţine că, prin raportul de evaluare întocmit de pârâtă, a fost constatată starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant în perioada 17.10.2012 - 30.06.2014, perioadă în care, potrivit dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, anterior citate, primarului îi revenea obligaţia legală de a desemna un reprezentant în consiliile de administraţie ale instituţiilor de învăţământ. În perioada de referinţă, intenţia legiuitorului a fost clară, funcţia de primar fiind considerată incompatibilă cu aceea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice precum Liceul Teoretic Măciuca, astfel încât, în consiliul de administraţie al şcolii, avea calitatea de membru un reprezentant al primarului şi nu primarul însuşi.

Reglementarea incompatibilităţilor, din punct de vedere al existenţei şi efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcţiilor incompatibile, fără a avea relevanţă modificările legislative intervenite ulterior, în cursul sau după finalizarea activităţii de evaluare, astfel cum a susţinut recurentul-reclamant.

Această interpretare a fost confirmată şi de soluţia de unificare a practicii judiciare adoptată de judecătorii secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în şedinţa din 21 iunie 2018, în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, pentru situaţii ivite anterior modificării textului de lege şi a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014."

În cauza de faţă, O.U.G. nr. 49/2014 a intrat în vigoare la data de 30.06.2014, iar starea de incompatibilitate a fost reţinut pentru perioada anterioară acestei date, astfel încât dispoziţiile acestui act normativ nu pot fi avute în vedere ca prevederi legislative exoneratoare.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţie, "legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile". Aşadar, principiul este incident doar în cazul legii penale sau contravenţionale mai favorabile. Or, dispoziţiile O.U.G. nr. 49/2004, prin care se modifică prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învăţământului nr. 1/2011 referitoare la componenţa consiliului de administraţie, sunt norme de drept administrativ, motiv pentru care nu se aplică situaţiilor juridice născute anterior datei modificării.

Prin urmare, Înalta Curte constată că starea de incompatibilitate reţinută în sarcina intimatului-reclamant a fost constatată pentru perioada 17.10.2012 - 30.06.2014, când, potrivit dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, în forma în vigoare la acea dată, primarul avea obligaţia să îşi desemneze un reprezentant în consiliile de administraţie ale instituţiilor de învăţământ, neîndeplinirea acestei obligaţii atrăgând incidenţa prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare în intervalul temporal pentru care s-a constatat incidentul de integritate.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte constată caracterul fondat al criticilor din recurs privitoare la greşita aplicare de către instanţa de fond a dispoziţiilor O.U.G. nr. 49/2014.

Cât priveşte apărările intimatului-reclamant, expuse prin întâmpinările depuse în fond şi în recurs, Înalta Curte le consideră a fi neîntemeiate.

Apărările reclamantului referitoare la conflictul de interese sunt străine de obiectul pricinii, prin raportul de evaluare fiind reţinută în sarcina acestuia o stare de incompatibilitate, iar nu un conflict de interese. Deşi ambele situaţii reprezintă incidente de integritate, reglementarea lor este diferită, fiind evaluate după criterii distincte, criteriile aplicabile conflictului de interese neavând relevanţă asupra stării de incompatibilitate.

Astfel, argumentele intimatului-reclamant referitoare la nemotivarea actului administrativ, sub aspectul neindicării interesului patrimonial, ori cele privitoare la neafectarea procesului decizional prin deţinerea funcţiilor incompatibile, precum şi cele referitoare la neremunerarea pentru activitatea astfel desfăşurată, sunt specifice conflictului de interese şi nu sunt relevante în analiza stării de incompatibilitate, atât timp cât legea interzice simplul cumul de funcţii, iar nu producerea consecinţelor indicate de reclamant sau obţinerea de către acesta a unor beneficii din cumulul de funcţii.

Scopul reglementării cazurilor de incompatibilitate îl reprezintă asigurarea îndeplinirii funcţiei publice în mod transparent, imparţial şi independent, motiv pentru care, în perioada de referinţă, legiuitorul a optat pentru o reglementare legislativă strictă, care interzicea simpla deţinere simultană a anumitor funcţii sau calităţi, astfel încât împrejurările invocate de reclamant nu au caracter exonerator în ceea ce priveşte obligaţia respectării regimului incompatibilităţilor.

Neîntemeiat este şi argumentul intimatului, dedus din dispoziţiile deciziei nr. 163/2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, întrucât această decizie priveşte o situaţie de incompatibilitate diferită legislativ (şi jurisprudenţial) de cea din speţă, iar instanţa de recurs nu poate face aprecieri referitoare la situaţia specifică pricinii în care s-a pronunţat această decizie.

Înalta Curte constată că sunt nelegale şi considerentele primei instanţe, referitoare la incidenţa prevederilor art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, potrivit cărora "Primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum şi în justiţie.", acestea fiind norme cu caracter general faţă de dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 şi art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, care se aplică cu prioritate în cadrul incidentului de integritate.

Nu poate fi reţinut nici considerentul primei instanţe, referitor la inexistenţa unui act emis de reclamant, în calitate de primar, cu privire la desemnarea sa ca membru în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ, atât timp cât dispoziţiile legale incidente nu dispun în vreun fel cu privire la forma sau emitentul actului prin care reclamantul a căpătat calitatea de membru în consiliul de administraţie al liceului. Această calitate a fost incontenstabil deţinută de reclamant, conform deciziilor pentru constituirea consiliului de administraţie nr. 49/17.10.2012 şi nr. 61/23.09.2013, reclamantul participând efectiv la şedinţele consiliului de administraţie, astfel cum rezultă din procesele-verbale expuse în cuprinsul raportului de evaluare contestat şi anexate în dosarul instanţei de fond .

Prin urmare, Înalta Curte constată că pârâta Agenţia Naţională de Integritate a reţinut în mod corect starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul A., în perioada 17.10.2012 - 30.06.2014, în care a deţinut simultan funcţia de primar al comunei Măciuca şi calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Liceului Teoretic Măciuca, contrar prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 şi art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, raportul de evaluare fiind legal întocmit, astfel încât se impune reformarea hotărârii pronunţate de instanţa de fond.

Pentru considerentele expuse, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 179 din 24 octombrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 septembrie 2020.