Retroactive adjustment of judicial classification allowances to sectoral reference value and enforceability of inflation-updated salary claims against state budget limits

Şedinţa publică din data de 9 septembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 7 august 2017, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, astfel cum a fost precizată la data de 6 noiembrie 2017, reclamanţii A., B., C. şi D., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, au formulat plângere împotriva răspunsului nr. x/2017 din data de 24.03.2017 al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a respins contestaţia formulată împotriva Ordinelor nr. 2534/21.12.2016 şi nr. 330/27.01.2017, emise de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, solicitând:

- anularea în parte a Ordinului nr. 2534 din 21 decembrie 2016, prin care s-a stabilit, începând cu data de 1 august 2016, recalcularea indemnizaţiei de încadrare brută lunară cuvenită prin raportarea la o valoare de referinţă sectorială de 381,823 RON (corespunzător creşterilor de 18% potrivit O.G. nr. 10/2007), precum şi a Ordinului nr. 330 din 27.01.2017, prin care s-a stabilit, începând cu data de 1 octombrie 2016, recalcularea indemnizaţiei de încadrare brută lunară cuvenită prin raportarea la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON (corespunzător creşterilor de 25% potrivit O.G. nr. 9/2005, nr. 3/2006 şi nr. 10/2007);

- obligarea pârâtului să emită ordine de salarizare cu luarea în considerare a valorii de referinţă sectorială de 405 RON, începând cu data de 9 aprilie 2015, data intrării în vigoare a Legii nr. 71/2015 de modificare a O.U.G. nr. 83/2014 şi până la încetarea raportului de serviciu al fiecărui reclamant cu pârâtul;

- obligarea pârâtului la plata diferenţei dintre venitul calculat potrivit valorii de referinţă de 405 RON şi venitul efectiv plătit;

- obligarea pârâtului la actualizarea diferenţei rezultate cu indicele de inflaţie, obligarea pârâtului la plata dobânzii legale aferente, de la data scadenţei fiecărui venit lunar recalculat până la data plăţii efective;

- în subsidiar, obligarea pârâtului să emită ordine de salarizare cu luarea în considerare, începând cu data de 9 aprilie 2015, a nivelului salarial maxim existent în sistemul judiciar la nivelul ordonatorilor de credite Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Ministerul Justiţiei, Consiliul Superior al Magistraturii şi Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4431 din 20 noiembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a dispus următoarele:

(i) a respins excepţia inadmisibilităţii, ca neîntemeiată;

(ii) a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A., B., C. şi D., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie;

(iii) a anulat în parte Ordinul nr. 2534/21.12.2016 al Procurorului General, în ceea ce priveşte data recalculării indemnizaţiilor de încadrare cu luarea în considerare a unei valori de referinţă sectorială de 405 RON, respectiv a unei valori de referinţă sectorială de 445,50 RON;

(iv) a anulat în parte Ordinul nr. 30/27.01.2017 al Procurorului General, în ceea ce priveşte data recalculării indemnizaţiilor de încadrare cu luarea în considerare a unei valori de referinţă sectorială de 405 RON, respectiv a unei valori de referinţă sectorială de 445,50 RON;

(v) a obligat pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să emită reclamanţilor ordine individuale de stabilire a drepturilor salariale individuale, producătoare de efecte juridice astfel: în perioada 09.04.2015 - 30.11.2015, cu luarea în considerare a unei valori de referinţă sectorială de 405 RON; iar în perioada 01.12.2015 -30.09.2016, cu luarea în considerare a unei valori de referinţă sectorială de 445,5 RON;

(vi) a obligat pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să plătească fiecărui reclamant să plătească diferenţele salariale rezultate aferente perioadei 09.04.2015-30.09.2016, precum şi actualizarea acestora cu indicele de inflaţie şi dobânda legală aferente perioadei de la data scadenţei fiecărui venit salarial lunar şi până la data plăţii efective;

(vii) a respins în rest cererea, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 4431 din 20 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

Recurentul-pârât a criticat soluţia pronunţată de instanţa de fond cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, susţinând că excepţia este întemeiată, întrucât reclamanţii nu au contestat Ordinul nr. 1702/30.07.2017, emis de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin care s-au stabilit, începând cu data de 9 aprilie 2015, indemnizaţiile majorate ale personalului din cadrul acestei unităţi de parchet.

Referitor la soluţia de anulare a actelor atacate, recurentul-pârât a reiterat contextul legislativ, inclusiv deciziile Curţii Constituţionale, care au condus la emiterea ordinelor de salarizare, astfel cum au fost prezentate prin întâmpinarea depusă la fond, concluzionând că, la data de 9 aprilie 2015, în cadrul familiei ocupaţionale "Justiţie" nu exista în plată nicio indemnizaţie de încadrare brută lunară pentru funcţia de judecător/procuror stabilită cu luarea în considerare a valorii de referinţă sectorială de 405 RON.

A mai susţinut pârâtul că solicitarea reclamanţilor încalcă principiul neretroactivităţii legii, întrucât data de la care se acordă drepturile salariale pretinse prin acţiune nu poate fi data de 9 aprilie 2015, ci trebuie să se raporteze la Decizia Curţii Constituţionale nr. 749/2016, decizie în temeiul căreia procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a emis Ordinul nr. 2536/21.12.2016.

Recurentul-pârât a criticat şi soluţia pronunţată cu privire la capetele de cerere accesorii, susţinând că obligaţia dispusă de instanţa de fond, cu privire la achitarea unor drepturi băneşti actualizate cu indicele de inflaţie, nu este posibilă, având în vedere că fondurile alocate ministerului pentru plata drepturilor de personal sunt aprobate prin legea bugetului de stat, iar acordarea ulterioară a altor sume de bani nu se justifică. În acest sens, pârâtul a invocat dispoziţiile art. 14 alin. (2), art. 29 alin. (3) şi art. 47 din Legea nr. 500/2002, susţinând că nu există o bază legală pentru angajarea cheltuielilor dispuse de instanţa de judecată.

În ceea ce priveşte obligaţia dispusă de instanţa de fond cu privire la plata dobânzii legale, a arătat pârâtul că, potrivit art. 1535 şi următoarele din C. civ. şi O.G. nr. 13/2011, dobânda reprezintă o sancţiune civilă, aplicabilă în cazul nerespectării unei convenţii. Recurentul-pârât a învederat că ambele tipuri de dobânzi reglementate de legislaţia civilă, respectiv remuneratorie sau penalizatoare, au ca factor comun preexistenţa unei convenţii încheiate de părţi, situaţie neîntâlnită în speţă.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimaţii-reclamanţi au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile pârâtului cu privire la soluţia dată de prima instanţă excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, reţinând că obiectul prezentei cauze îl reprezintă cenzurarea refuzului autorităţii pârâte de soluţionare a cererii formulate de reclamanţi la data de 20.02.2017, prin care aceştia au solicitat emiterea unor noi ordine de salarizare, cu luarea în considerare a unei valori de referinţă sectorială de 405 RON începând cu data de 09.04.2015, situaţie în care nu era necesară contestarea în prealabil a Ordinului nr. 1702/30.07.2017, emis de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Astfel, reclamanţii au formulat o cerere prin care au solicitat recalcularea drepturilor salariale, începând cu data de 09.04.2015, în raport de valoarea de referinţă sectorială de 405 RON. Consecutiv emiterii de către procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a răspunsului nr. x/2017 din 24.03.2017, reclamanţii au formula prezenta acţiune, în temeiul art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, contestând refuzul pârâtului de a le recunoaşte drepturile salariale conform legii. Prin urmare, instanţa de contencios administrativ este învestită cu analiza conduitei autorităţii, din perspectiva refuzului nejustificat invocat de reclamanţi, situaţie în care existenţa şi efectele produse de Ordinul nr. 1702/30.07.2017, emis de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, reprezintă criterii în stabilirea caracterului legal sau nelegal al refuzului de emitere a unor noi ordine de salarizare, nefiind necesar ca ordinul să facă obiect al acţiunii în anulare.

De altfel, Înalta Curte constată că, prin recurs, pârâtul s-a rezumat la a relua argumentele expuse în fond în susţinerea excepţiei, fără a formula critici concrete cu privire la considerentele pentru care instanţa de fond a respins excepţia.

Aceeaşi situaţie se regăseşte şi în cazul motivelor de recurs vizând soluţia pronunţată pe fondul cauzei, în cuprinsul cărora recurentul s-a limitat la a reitera apărările expuse în faţa instanţei de fond cu privire la inexistenţa în plată, la data de 09 aprilie 2015, a unei indemnizaţii calculate în funcţie de o valoarea de referinţă sectorială de 405 RON şi la încălcarea principiului neretroactivităţii. Recurentul-pârât nu a formulat critici de nelegalitate concrete, în raport de considerentele primei instanţe, deşi recursul nu reprezintă o cale devolutivă de atac, ci, potrivit art. 483 C. proc. civ., alin. (3) C. proc. civ., este menit să examineze conformitatea hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. Or, în lipsa unor critici efective ale pârâtului cu privire la aspectele invocate anterior, simpla concluzie succintă a nemulţumirii pârâtului nu este suficientă pentru atingerea scopului declarării căii de atac.

Înalta Curte constată că prima instanţă a prezentat detaliat motivele pentru care a apreciat că se impune stabilirea drepturilor salariale ale reclamanţilor în raport de o valoare de referinţă sectorială de 405 RON, astfel cum aceştia au solicitat pârâtului prin cererea adresată la data de 20.02.2017, având în vedere, în esenţă, prevederile Legii nr. 71/2015, astfel cum a fost completată şi modificată, precum şi considerentele Deciziei nr. 23/2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016. Totodată, instanţa de fond a reţinut în mod corect, în raport de hotărârile judecătoreşti indicate în cuprinsul sentinţei recurate, că într-o serie de litigii au fost stabilite, cu caracter definitiv, drepturile salariale cuvenite unor magistraţi, prin raportare la această valoare de referinţă sectorială, cu începere de la data de 09.04.2015, considerent pe care recurentul nu l-a criticat sau invalidat în vreun fel în calea de atac.

Prin urmare, instanţa de fond a concluzionat în mod corect că, începând cu data de 09.04.2015, reclamanţii din prezenta cauză aveau dreptul de a beneficia de indemnizaţii brute de încadrare calculate în raport de valoarea de referinţă sectorială de 405 RON, astfel cum beneficiau şi alţi magistraţi, în urma pronunţării unor hotărâri judecătoreşti definitive, fiind neîntemeiată susţinerea pârâtului, reiterată în recurs, în sensul că această indemnizaţie poate fi avută în vedere doar de la data de 01.10.2016.

Argumentul pârâtului nesocoteşte considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 749/2016, care a stabilit că "nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare (…) trebuie să includă majorările (indexările) stabilite prin hotărâri judecătoreşti şi să fie acelaşi pentru tot personalul salarizat potrivit dispoziţiilor de lege aplicabile în cadrul aceleiaşi categorii profesionale, respectiv familii ocupaţionale prevăzute de Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice."

Potrivit considerentelor 26-32 din această hotărâre, forul constituţional a reţinut că hotărârile judecătoreşti prin care s-a recunoscut majorarea indemnizaţiei de încadrare a magistraţilor reclamanţi în cauzele respective au aplicabilitate generală, întrucât prin acestea nu s-au recunoscut anumite drepturi în baza unor situaţii de fapt particulare, ci s-au interpretat norme de lege cu aplicabilitate generală. În continuare, Curtea Constituţională a stabilit că efectul constatării neconstituţionalităţii art. 31 alin. (1)2 din O.U.G. nr. 57/2015, introdus prin O.U.G. nr. 43/2016, îl reprezintă calcularea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare la care se face egalizarea prin includerea drepturilor stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti (considerentul 32).

Prin urmare, însăşi instanţa de control constituţional a stabilit modalitatea în care se va face aplicarea dispoziţiilor legale, consecutiv constatării caracterului neconstituţional al normelor cu examinarea cărora a fost învestită, în sensul extinderii beneficiilor recunoscute prin hotărâri judecătoreşti individuale întregii categorii profesionale şi familii ocupaţionale, aceasta fiind unica modalitate de înlăturare a inechităţilor constatate în sistemul de salarizare a personalului bugetar.

Ca atare, este nefondat şi argumentul pârâtului, privitor la un pretins caracter retroactiv al solicitării de stabilire a drepturilor salariale de la data de 09.04.2015.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la obligaţia de achitare a drepturilor salariale, actualizate cu indicele de inflaţie, Înalta Curte le va respinge, ca nefondate, reţinând că argumentele privitoare la neincluderea acestor sume în proiecţia bugetară anuală nu pot constitui temeiul refuzului punerii în aplicare a unei hotărâri judecătoreşti şi nu reprezintă o obligaţie imposibil de executat de către pârât.

Înalta Curte reţine că dispoziţiile Legii finanţelor publice nr. 500/2002 permit efectuarea unor rectificări bugetare în cursul anului fiscal-bugetar, respectiv modificarea exerciţiului bugetar iniţial, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 2 alin. (1) pct. 32, art. 5, art. 6 şi art. 17 din acest act normativ. Prin legea de rectificare bugetară pot fi înscrise în bugetul de cheltuieli şi sume care nu au putut fi avute în vedere la elaborarea bugetului iniţial, inclusiv sume la care recurentul-pârât a fost obligat prin hotărâri judecătoreşti definitive.

De altfel, obligaţia de achitare a sumelor dispuse prin hotărâri judecătoreşti este prevăzută de art. 2 pct. 32 din Legea nr. 500/2002, potrivit căruia prin "angajarea cheltuielilor" se înţelege acea "fază în procesul execuţiei bugetare, prin care instituţia publică îşi asumă obligaţia de a plăti o sumă de bani, rezultată în urma (...) hotărârilor judecătoreşti, în limita creditelor de angajament aprobate prin legea bugetară anuală".

În consecinţă, odată dispusă printr-o hotărâre judecătorească, obligaţia de plată a unor sume de bani trebuie avută în vedere la formarea bugetului anual, în concordanţă cu actele normative care reglementează plata creanţelor salariale stabilite prin hotărâri judecătoreşti.

În ceea ce priveşte obligaţia de plată a dobânzii legale, Înalta Curte reţine că soluţia de anulare parţială a Ordinelor nr. 234/21.12.2016 şi nr. 330/27.01.2017 are drept consecinţă recunoaşterea drepturilor salariale în cuantumul solicitat de către reclamanţi, începând cu data de 09.04.2015, până la data de 30.09.2016, ceea ce se reflectă în obligaţia pârâtului de a achita reclamanţilor diferenţele dintre drepturile salariale cuvenite potrivit legii şi cele stabilite prin cele două ordine, precum şi de a acoperi orice prejudiciul suferit de reclamanţi prin acordarea cu întârziere a drepturilor salariale complete.

În această privinţă, Înalta Curte are în vedere că, prin decizia nr. 2 din 17 februarie 2014, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent sa judece recursul în interesul legii, s-a reţinut că actualizarea unei sume datorate cu indicele de inflaţie acoperă prejudiciul cauzat creditorului, datorat devalorizării monedei naţionale (damnum emergens), iar plata dobânzii legale acoperă beneficiul de care a fost lipsit creditorul (lucrum cessans), dând expresie astfel principiului reparării integrale a prejudiciului suferit de creditor, principiu consacrat de art. 1.531 alin. (1), alin. (2) teza întâi si art. 1.535 alin. (1) din C. civ.

Repararea integrală a prejudiciului suferit de reclamanţi prin lipsirea acestora de drepturile salariale cuvenite cuprinde trei componente: plata diferenţelor salariale; plata prejudiciului cauzat de devalorizarea monedei naţionale, echivalent al ratei inflaţiei; plata beneficiului nerealizat, echivalent al dobânzii legale.

Susţinerile recurentului-pârât referitoare la necesitatea preexistenţei unei convenţii între părţi, în vederea aplicării normelor referitoare la dobânda legală, vor fi respinse, ca nefondate, Înalta Curte reţinând că obligaţiile de plată a drepturilor salariale derivă din raporturile de muncă ale reclamanţilor cu autoritatea ministerială, care se derulează în temeiul ordinelor de numire în funcţie şi a prevederilor Statului judecătorilor şi procurorilor, aprobat prin Legea nr. 303/2004. Acestor dispoziţii li se adaugă prevederile generale în materia reparării prejudiciului suferit de un creditor prin întârzierea plăţii făcute de un debitor, respectiv dispoziţiile art. 1531 şi următoarele din C. civ.

Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 1 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 reglementează dobânda penalizatoare, respectiv dobânda datorată de debitorul obligaţiei băneşti pentru neîndeplinirea obligaţiei respective la scadenţă, situaţie regăsită în speţa de faţă, în care pârâtul nu a respectat obligaţia de achitare a drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor în cuantumul prevăzut de lege, pe perioada 09.04.2015 - 30.09.2016.

Totodată, se va avea în vedere şi că prevederile art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011 stabilesc modul de calcul al dobânzii penalizatoare, iar dispoziţiile art. 10 din acelaşi act normativ dispun că dispoziţiile art. 1535 şi art. 1538 - 1543 din Legea nr. 287/2009, republicată, sunt aplicabile dobânzii penalizatoare.

Prin urmare, instanţa de fond a făcut o corectă aplicare în cauză a dispoziţiilor legale prevăzute de legislaţia civilă, constatând existenţa obligaţiei pârâtului de plată a dobânzii legale aferentă sumelor achitate cu titlu de diferenţe salariale.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie împotriva sentinţei civile nr. 4431 din 20 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 septembrie 2020.