Invalidity of administrative act annulment for insufficient factual reasoning in biomass origin certificate revocation

Şedinţa publică din data de 28 ianuarie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 17.07.2017, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, anularea Deciziei nr. 144051/IM/09.01.2017 şi anularea tuturor actelor administrative care stau la baza emiterii deciziei, inclusiv cele emise de Garda Forestieră Suceava, şi obligarea pârâtului la reemiterea celor două certificate de origine pentru biomasa din silvicultură şi industriile conexe pentru toate cantităţile solicitate.

Ulterior, la data de 26.02.2018, reclamanta a depus cerere modificatoare a acţiunii, prin care a solicitat introducerea în cauză a Gărzii Forestiere Suceava în calitate de pârâtă şi a precizat că obiectul principal al acţiunii este anularea actului administrativ prin care au fost anulate certificatele de origine nr. x/14.07.2014 şi nr. y/14.07.2014, ţinând cont că singurul document comunicat de pârât a fost Decizia nr. 144051/IM/09.01.2017.

A precizat că solicită anularea Deciziei nr. 30221/ES/29.11.2016 şi a Adresei nr. x/29.11.2016 ambele emise de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, precum şi anularea Adresei nr. x/23.11.2016 emise de Garda Forestieră Suceava.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin Sentinţa 3360 din 16 iulie 2018, Curtea a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâtă, şi a respins, ca inadmisibilă, cererea de anulare a Adreselor nr. x/29.11.2016 şi nr. y/09.01.2017.

A respins, ca neîntemeiată, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de pârâta Garda Forestieră Suceava.

A admis în parte cererea de chemare în judecată şi a anulat Adresa nr. x/23.11.2016 emisă de pârâta Garda Forestieră Suceava şi Decizia nr. 30221/29.11.2016 emisă de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor.

A respins, ca rămasă fără obiect, excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă.

2. Cererile de recurs

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., pârâţii Garda Financiară Suceava şi Ministerul Apelor şi Pădurilor au formulat recurs.

2.1. Recurenta-pârâtă Garda Forestieră Suceava a invocat motivul de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, pe fondul cauzei, respingerea acţiunii.

A susţinut recurenta că instanţa în mod greşit a respins excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, pentru că plângerea administrativă a reclamantei nu i-a fost adresată, astfel că nu a formulat un răspuns pe care reclamanta să-l conteste în instanţă, nu a emis Decizia nr. 144051/IM/09.01.2017.

Atât timp cât reclamanta a adresat plângerea prealabilă doar Ministerului la data de 10.02.2017, acţiunea a fost formulată la data de 17.07.2017, iar reclamanta nu a depus dovada îndeplinirii condiţiilor legale, cererea modificatoare formulată pentru termenul din 26.02.2018 este nelegală, netemeinică şi nefondată.

A mai apreciat recurenta că instanţa în mod greşit a respins excepţia de inadmisibilitate a cererii de anulare a Adresei nr. x/23.11.2016, pentru că adresa nu are trăsăturile unui act administrativ, chiar dacă emană de la o instituţie publică, scopul acesteia fiind doar de informare.

De asemenea, instanţa în mod greşit a reţinut faptul că cele consemnate în cuprinsul adresei nu reprezintă o motivare, întrucât această adresă, nefiind un act administrativ, nu trebuia motivată ca şi o decizie. Mai mult de atât, în raport cu cele consemnate în cuprinsul adresei, aceasta este foarte bine motivată, atât în fapt, fiind identificate elemente de neconformitate legate de emiterea avizelor, precum şi în drept, fiind indicat temeiul legal, art. 8 din Ordinul Ministerului Mediului şi Pădurilor nr. 1341/2012.

Astfel, în mod eronat a fost anulată adresa deoarece aceasta reprezintă, în mod evident, o informare, nu este act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi, chiar dacă nu trebuia motivată atât în drept şi în fapt, a fost motivată.

A mai susţinut recurenta, referitor la Adresa nr. x/29.11.2016 emisă de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că aceasta ar fi o decizie, deoarece în mod evident nu este o decizie în sensul şi spiritul legii pentru a fi obligatoriu să fie motivată în drept şi în fapt. Mai mult, în cuprinsul Adresei nr. x/29.11.2016, se regăseşte motivarea atât în fapt, cât şi în drept.

2.2. Recurentul-pârât Ministerul Apelor şi Pădurilor şi-a întemeiat recursul pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea parţială a hotărârii şi, în rejudecare, respingerea în integralitate a acţiunii reclamantei, ca neîntemeiată.

A apreciat recurentul că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a Ordinului ministrului mediului şi pădurilor nr. 1341/2012 pentru aprobarea Procedurii de emitere a certificatelor de origine pentru biomasa provenită din silvicultură şi industriile conexe.

A arătat că, prin Adresa nr. x/23.11.2016, Garda Forestieră Suceava a comunicat că, din analiza documentaţiilor care au stat la baza emiterii avizelor nr. x/04.07.2014 şi nr. y/04.07.2014, au fost identificate elemente de neconformitate legate de emiterea avizelor respective.

Faţă de împrejurarea că au fost identificate elemente de neconformitate cu realitatea în ce priveşte provenienţa legală a biomasei provenite din silvicultură şi industriile conexe, reprezentate de diferenţele între cantitatea de biomasă pentru care au fost emise avizele nr. x/04.07.2014 şi nr. y/04.07.2014, respectiv certificatele de origine nr. x/14.07.2014 şi nr. y/14.07.2014 şi cantitatea de biomasă conformă, în temeiul art. 8 din Ordinul MMP nr. 1341/2012.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, actul administrativ nr. 30221/ES/29.11.2016 îndeplineşte condiţiile de legalitate necesare pentru emiterea acestuia.

Astfel, în ceea ce priveşte respectarea condiţiilor de validitate care privesc fondul, trebuie observat că actul administrativ menţionat este motivat, fiind evidenţiată situaţia de fapt care justifică emiterea actului administrativ de anulare a certificatelor, respectiv identificarea unor elemente de neconformitate legate de emiterea avizelor ITRSV Suceava nr. 66/04.07.2014 şi nr. 67/04.07.2014, care au stat la baza emiterii Certificatelor de origine nr. x/14.07.2014 şi nr. y/14.07.2014.

În ceea ce priveşte respectarea condiţiilor de validitate care vizează forma actului administrativ, acesta cuprinde elementele reglementate cu caracter obligatoriu, respectiv autoritatea emitentă, precum şi temeiurile juridice pe baza cărora pretinsul act administrativ a fost emis.

3. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor formulate de recurenţii-pârâţi, ca nefondate.

4. Decizia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, neputându-se reţine că prima instanţă ar fi încălcat sau aplicat greşit normele de drept material.

4.1. În ceea ce priveşte recursul pârâtei Garda Forestieră Suceava, nu pot fi reţinute criticile acesteia vizând greşita respingere a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive.

Potrivit art. 36 din C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii.

Altfel spus, calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între persoana celui chemat în judecată şi cel obligat în raportul juridic dedus judecăţii.

Or, unul dintre actele ce fac obiectul acţiunii reclamantei este reprezentat de Adresa nr. x/23.11.2016 emisă de Garda Forestieră Suceava, prin care aceasta a răspuns solicitării Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor şi i-a comunicat că, din analiza documentelor care au stat la baza emiterii avizelor, au rezultat elemente de neconformitate legate de emiterea acestora.

Nu prezintă relevanţă aspectul că Garda Forestieră Suceava nu ar fi soluţionat contestaţia administrativă a reclamantei, de vreme ce aceasta a fost soluţionată de autoritatea ierarhic superioară, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Aceste argumente sunt valabile şi în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a acestei adrese, pentru că, după cum afirmă chiar recurenta, împotriva acesteia reclamanta a formulat procedura prealabilă, adresată Ministerului Mediului la data de 10.02.2017. Astfel, în mod corect prima instanţă a respins excepţia inadmisibilităţii cu privire la adresa în discuţie.

4.2. Înalta Curte constată că nu sunt fondate nici criticile ambilor recurenţi, referitoare la greşita apreciere a instanţei de fond cu privire la faptul că actele administrative atacate nu respectă exigenţele motivării.

Principiul motivării actelor administrative este recunoscut atât de doctrina de drept administrativ, cât şi de jurisprudenţă, motivarea reprezentând o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Actul administrativ este considerat motivat atunci când el enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care emitentul său îl consideră justificat.

Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate a actului administrativ, iar obiectul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului, urmărind o dublă finalitate, funcţia de transparenţă a procedurilor administrative, în profitul destinatarilor care vor putea să verifice astfel dacă actul este sau nu întemeiat, şi, respectiv, de a permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.

De asemenea, o motivare insuficientă poate fi considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării, iar aceasta atrage nulitatea lui.

Recurenta-pârâtă Garda Forestieră Suceava, deşi apreciază că Adresa nr. x/23.11.2016 nu ar trebui motivată, nefiind o decizie, susţine că aceasta este motivată.

Or, în privinţa motivării acestei adrese, după cum rezultă din cuprinsul acesteia, Garda Forestieră Suceava a invocat existenţa unor elemente de neconformitate, fără, însă, a preciza în ce constă neregulile respective şi fără a depune înscrisuri relevante.

Nici în ceea ce priveşte Decizia nr. 30221/29.11.2016, nu pot fi reţinute susţinerile recurentului-pârât Ministerul Apelor şi Pădurilor privind motivarea în fapt şi în drept.

Aşa cum corect a reţinut instanţa de fond, această decizie face referire la Adresa nr. x/23.11.2016 şi la Ordinul nr. 1534/2016 privind aprobarea procedurii de emitere a certificatelor de origine pentru biomasa provenită din silvicultură şi industriile conexe şi utilizată în producerea de energie electrică din surse regenerabile de energiei, fără, însă, a detalia situaţia de fapt pe baza căreia au fost aplicate aceste dispoziţii legale.

Or, lipsa constatărilor şi a motivării în fapt echivalează cu nemotivarea actului administrativ, încălcându-se astfel principiul obligativităţii motivării actelor administrative, consacrat şi în art. 41 alin. (1) lit. c) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, text care în baza art. 11 şi 20 din Constituţia României are aplicabilitate directă în ordinea juridică internă.

Motivarea trebuie să conţină elementele de fapt şi de drept care să permită, pe de o parte, verificarea temeiurilor şi efectelor actului administrativ, precum şi a proporţionalităţii măsurii cu împrejurările în care a fost dispusă şi cu interesul public pe care este chemată să îl ocrotească, iar pe de altă parte să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

Simpla trimitere la prevederile legale, fără nicio referire la existenţa elementelor de fapt, nu acoperă cerinţa motivării actului administrativ pentru că nu permite verificarea limitei de demarcaţie între puterea discreţionară şi arbitrariu.

4.3. În raport cu cele expuse, reţinând culpa procesuală a recurenţilor, Înalta Curte, în temeiul art. 453 C. proc. civ., găseşte întemeiată cererea intimatei-reclamante A. S.R.L. de acordare a cheltuielilor de judecată în parte, însă, în raport cu complexitatea cauzei şi cu activitatea desfăşurată de avocat în recurs, conform art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

4.4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Prin urmare, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă analizarea, interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, astfel că, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursurile ca nefondate, şi va obliga recurenţii la plata sumei de 15.000 RON cheltuieli de judecată către intimata-reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de Ministerul Apelor şi Pădurilor şi de Garda Forestieră Suceava împotriva sentinţei nr. 3360 din 16 iulie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Obligă recurenţii la plata sumei de 15.000 RON către intimata-reclamantă A., reprezentând cheltuieli de judecată admise în parte.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 28 ianuarie 2021.