Validity of financial correction notices and violation of right to defense in EU funding audits
Romania (RO)
Legislator summary
AI generatedThe High Court of Cassation and Justice dismissed the Minister of Justice's appeal as unfounded, thereby upholding the lower court’s judgment which annulled the administrative decision resolving the complaints, the rectification note, and the original finding note regarding financial corrections. The dispute concerned the legality of a 177,218.46 RON financial correction imposed on the National Penitentiary Administration, the project promoter, for irregularities identified during a control audit conducted at the partner institution (a specific penitentiary). The appellate court had found that the administration's right to defense was substantively violated because the controlling authority failed to comply with mandatory procedural safeguards under O.U.G. No. 66/2011, specifically the obligations to notify the verified structure, request relevant documents, and allow for the expression of opinions on the draft verification report before establishing the debt. Consequently, the court held that the administrative acts were illegal because the debt was initially and erroneously assigned to the partner institution rather than the project promoter, who bore exclusive responsibility for project implementation under the financing contract, and the subsequent rectification did not cure the procedural defects.
Legislator headnote
AI generatedart. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ, art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, art. 496 din C. proc. civ; Validity of financial correction notices and violation of right to defense in EU funding audits: The dispute concerned the legality of a 177,218.46 RON financial correction imposed on the National Penitentiary Administration, the project promoter, for irregularities identified during a control audit conducted at the partner institution (a specific penitentiary). The appellate court had found that the administration's right to defense was substantively violated because the controlling authority failed to comply with mandatory procedural safeguards under O.U.G. No. 66/2011, specifically the obligations to notify the verified structure, request relevant documents, and allow for the expression of opinions on the draft verification report before establishing the debt. Consequently, the court held that the administrative acts were illegal because the debt was initially and erroneously assigned to the partner institution rather than the project promoter, who bore exclusive responsibility for project implementation under the financing contract, and the subsequent rectification did not cure the procedural defects.
Keywords
AI generatedCited Legislation
AI generatedRelated Decisions
AI generatedKey legal questions extracted by Legislator
AI generatedProcedural basis cited in the dispositive to reject the appeal as unfounded.
Full text
Şedinţa publică din data de 30 iulie 2020
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin acţiunea înregistrată la data de 08.09.2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Administraţia Naţională a Penitenciarelor a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, anularea deciziei nr. x/13.07.2016 de soluţionare a contestaţiei formulate de Administraţia Naţională a Penitenciarelor împotriva Notei rectificative la Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/26.05.2016, prin care s-a stabilit că Administraţia Naţională a Penitenciarelor este debitor cu suma de 177.218,46 RON, din care: contribuţie din fonduri norvegiene în sumă de 150.635,69 RON şi contribuţie publică naţională de la bugetul de stat în sumă de 26.582,77 RON.
A solicitat desfiinţarea actului administrativ şi exonerarea de la plata sumei de 177.218,46 RON, reprezentând corecţia financiară de 25 % din valoarea plătită, stabilită prin Nota rectificativă nr. x/02.06.2016, prin care s-a modificat Nota de constatare nr. x/26.05.2016 emisă de Ministerul Justiţiei - Direcţia Programe Europene.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 780 din 7 martie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Administraţia Naţională a Penitenciarelor, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei - Direcţia Programe Europene; s-a admis cererea de intervenţie principală formulată intervenientul Penitenciarul Arad şi s-au anulat decizia nr. x/13.07.2016, nota de constatare nr. x/26.05.2016 şi nota de constatare rectificativă nr. x/02.06.2016.
3. Cererea de recurs
Împotriva sentinţei civile nr. 780 din 7 martie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.
În motivarea recursului arată că, deşi prima instanţă a reţinut că procedura de control a structurii verificate presupune în mod obligatoriu dreptul acesteia de a se apăra şi că, întrucât calitatea de debitor a ANP a fost stabilită ulterior finalizării controlului, a fost încălcat substanţial dreptul la apărare al acesteia, impunându-se anularea notei rectificative nr. x/02.06.2016, nu s-a înregistrat nicio pagubă sau prejudiciere a dreptului la apărare sau contestare, întrucât Nota de constatare a ajuns la cunoştinţa Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.
Subliniază că, în speţă, corespondenţa referitoare la constatările făcute în urma derulării misiunii de control a fost iniţiată de Ministerul Justiţiei şi transmisă atât ANP, cât şi Penitenciarului Arad, în calitate de partener de proiect, iar prin adresa nr. x/29.03.2016, Ministerul Justiţiei a înaintat spre punct de vedere proiectul notei de constatare, adresa fiind înregistrată la Administraţia Naţională a Penitenciarelor sub nr. x/29.03.2016. Nota de constatare a fost transmisă de către Ministerul Justiţiei prin adresa nr. x/30.05.2016, iar nota rectificativă la nota de constatare a fost înaintată prin adresa nr. x/02.06.2016.
Recurentul-pârât consideră că Administraţia Naţională a Penitenciarelor a cunoscut pe tot parcursul derulării procedurii administrative de analiză a neregulilor şi stabilire a corecţiei, toate argumentele de fapt şi de drept ale comisiei, având totodată deschisă atât calea contestaţiei administrative cât şi judiciare.
Susţine că procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare este act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, şi constituie titlu de creanţă, împotriva acestuia putându-se formula contestaţie administrativă, potrivit art. 46 şi 47 din O.U.G. nr. 66/2011.
Precizează că intimata-reclamantă a formulat atât contestaţie administrativă, cât şi acţiune în instanţă, astfel încât a avut posibilitatea de a-şi formula apărări.
Arată că trebuie reţinută şi calitatea reclamantei-intimate Administraţia Naţională a Penitenciarelor în cadrul proiectului R023 - "Consolidarea capacităţii sistemului penitenciar de dezvoltare a resurselor umane cu privire la personalul din penitenciare", şi anume aceea de Promotor de Proiect, calitate în care nu putea să nu aibă cunoştinţă de prevederile 7 B. (6) din contractul de finanţare, potrivit cărora "în cazul subcontractării unor activităţi ale proiectului sau a implementării acestuia în parteneriat, responsabilitatea faţă de OP pentru realizarea proiectului îi revine în exclusivitate PP". De asemenea, acordul de Parteneriat încheiat între ANP şi Academia pentru personalul serviciilor corecţionale norvegiene (KRUS), respectiv Centrul de Formare şi Specializare pentru Ofiţerii ANP - Arad, în calitate de parteneri, prevede la art. 4, pct. 1 faptul că Promotorul de Proiect este singurul responsabil pentru întregul proiect faţă de OP.
Consideră că pe parcursul desfăşurării procedurii de control, intimata-reclamantă cunoştea foarte bine responsabilităţile sale în cadrul proiectului şi că este răspunzătoare pentru neregulile constatate, astfel că instanţa de fond în mod greşit a anulat nota de constatare nr. x/26.05.2016, cu motivarea că Penitenciarul Arad nu putea avea calitatea de debitor. Aceasta întrucât, prin Decizia nr. x/13.07.2016 a fost admisă în parte contestaţia formulată de Penitenciarul Arad împotriva notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/26.05.2016, aşa cum a fost rectificată prin nota rectificativă nr. x/02.06.2016, punctul 13 al notei de constatare fiind modificat în sensul că s-a menţionat drept debitor "Administraţia Naţională a Penitenciarelor, în calitate de Promotor de proiect, pentru neregulile constatate la Penitenciarul Arad, în calitate de partener de proiect."
Recurentul-pârât consideră că soluţia instanţei de fond, în condiţiile în care a constatat că reclamantei i s-a încălcat dreptul la apărare, trebuia să fie de anulare a notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/26.05.2016, rectificată prin nota rectificativă nr. x/02.06.2016 şi modificată prin Decizia nr. x/13.07.2016, în condiţiile în care Nota rectificativă a schimbat doar calitatea de debitor, menţinând constatările din cuprinsul Notei nr. x/26.05.2016.
De asemenea, arată că, dată fiind modificarea, prin Decizia nr. x/13.07.2016, a punctului 13 al notei de constatare, instanţa de fond în mod greşit a admis şi cererea de intervenţie voluntară principală formulată de Penitenciarul Arad, motivată de faptul că, în situaţia respingerii acţiunii, reclamanta Administraţia Naţională a Penitenciarelor va imputa Penitenciarului Arad corecţiile financiare. Consideră că această motivare nu justifică interesul în formularea cererii de intervenţie, întrucât raporturile dintre intervenient şi Administraţia Naţională a Penitenciarelor nu au legătură cu prezenta cauză şi nu pot face obiectul acestui litigiu.
Prin urmare, consideră că, în condiţiile în care instanţa de fond nu a analizat neregulile constatate, reţinând strict aspecte procedurale în anularea notelor şi a deciziei nr. x/13.07.2016, scopul O.U.G. nr. 66/2011 de sancţionare a neregulilor apărute şi de recuperare a creanţelor bugetare, nu mai poate fi atins.
4. Apărările intimaţilor
Intimata-reclamantă Administraţia Naţională a Penitenciarelor a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului şi menţinerea hotărârii recurate ca temeinică şi legală.
Intimatul-intervenient Penitenciarul Arad a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului şi menţinerea hotărârii recurate.
II. Soluţia instanţei de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.
Reclamanta Administraţia Naţională a Penitenciarelor a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, anularea deciziei nr. x/13.07.2016 de soluţionare a contestaţiilor formulate de Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi de Penitenciarul Arad împotriva Notei rectificative nr. x/02.06.2016 la Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/26.05.2016, prin care s-a stabilit că Administraţia Naţională a Penitenciarelor este debitor cu suma de 177.218,46 RON, din care: contribuţie din fonduri norvegiene în sumă de 150.635,69 RON şi contribuţie publică naţională de la bugetul de stat în sumă de 26.582,77 RON.
De asemenea, a solicitat desfiinţarea actului administrativ şi exonerarea de la plata sumei de 177.218,46 RON, reprezentând corecţia financiară de 25 % din valoarea plătită, stabilită prin Nota rectificativă nr. x/02.06.2016, prin care s-a modificat Nota de constatare nr. x/26.05.2016 emisă de Ministerul Justiţiei - Direcţia Programe Europene.
O primă critică formulată în recurs vizează modalitatea de soluţionare de către prima instanţă a cererii de intervenţie formulate de către Penitenciarul Arad.
Instanţa de recurs apreciază că prima instanţă a admis în mod corect cererea de intervenţie principală, având în vedere faptul că prin nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/26.05.2016, emisă de Ministerul Justiţiei, s-a stabilit o corecţie financiară în cuantum de 175.988,35 RON în sarcina intervenientului Penitenciarul Arad.
Prin nota de constatare rectificativă nr. x/02.06.2016, emisă ulterior de către Ministerul Justiţiei, s-a reţinut că a fost stabilită eronat creanţa în sarcina debitorului Penitenciarul Arad, apreciind că aceasta incumbă debitorului Administraţia Naţională a Penitenciarelor, în calitate de lider de proiect, prin Penitenciarul Arad, în calitate de partener de proiect.
Mai mult, din decizia nr. x/13.07.2016, emisă de Ministerul Justiţiei, reiese că aceasta a fost dată în soluţionarea contestaţiilor formulate de Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi de Penitenciarul Arad împotriva Notei rectificative nr. x/02.06.2016 la Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/26.05.2016.
Prin urmare, în aceste condiţii, interesul intervenientului Penitenciarul Arad este evident, întrucât corecţia financiară aplicată proiectului viza, finalmente, proiectul al cărui beneficiar este chiar intervenientul.
Pe fondul cauzei, Înalta Curte reţine că prin Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/26.05.2016, încheiată în urma verificării efectuate la Penitenciarul Arad s-a stabilit o corecţie financiară totală în cuantum de 175.988,35 RON în sarcina debitorului Penitenciarul Arad.
Prin Nota rectificativă nr. x/02.06.2016 la Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/26.05.2016, s-au operat modificări cu privire la corecţia financiară aplicată şi debitorul obligat la plata acesteia. Astfel, s-a stabilit că se aplică o corecţie financiară de 25 % din valoarea efectiv plătită aferentă contractului de execuţie lucrări, proiectare şi asistenţă tehnică nr. x din 18.02.2015, valoarea totală a creanţei bugetare rezultate din aplicarea corecţiei financiare fiind în cuantum de 177.218,46 RON, iar debitorul obligat la plata acestei sume s-a stabilit că este Administraţia Naţională a Penitenciarelor, în calitate de lider de proiect, prin Penitenciarul Arad, în calitate de partener de proiect.
Ulterior, prin decizia nr. x/13.07.2016 de soluţionare a contestaţiilor, s-a reţinut că debitor este Administraţia Naţională a Penitenciarelor, în calitate de promotor de proiect, pentru neregulile constatate la Penitenciarul Arad, în calitate de partener de proiect.
Dată fiind această stare de fapt, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut în mod corect că stabilirea corecţiei financiare în sarcina debitorului Administraţia Naţională a Penitenciarelor s-a făcut în mod nelegal, cu încălcarea dreptului acestuia la apărare, în condiţiile în care structura verificată de către emitentul actelor atacate, şi anume Ministerul Justiţiei, a fost Penitenciarul Arad.
Astfel fiind, în speţă s-a stabilit în sarcina Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor o creanţă rezultată din corecţia financiară aplicată pentru neregulile reţinute în urma controlului efectuat la intervenientul Penitenciarul Arad, cu nerespectarea garanţiilor instituite de către legiuitor prin art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, cum ar fi obligaţia de notificare a structurii supuse verificării, de a i se solicita datele şi documentele ce fac obiectul controlului şi de a-şi exprima punctul de vedere cu privire la aspectele verificate şi la modalitatea de verificare, precum şi la proiectul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.
Tot în mod corect a reţinut prima instanţă şi faptul că cererea de intervenţie principală este întemeiată, având în vedere nelegalitatea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/26.05.2016, care a fost emisă cu nerespectarea dispoziţiilor contractului de finanţare nr. x/08.04.2014 încheiat între Ministerul Justiţiei, în calitate de operator de program (OP) şi Autoritatea Naţională a Penitenciarelor, în calitate de promotor de proiect (PP).
Conform contractului de finanţare (art. 1), promotorul de proiect este persoana care semnează contractul de finanţare al proiectului în calitate de beneficiar al finanţării nerambursabile şi îşi asumă pe deplin responsabilitatea legală privind gestionarea cofinanţării publice şi a asistenţei externe nerambursabile primite în cadrul MFN 2009-2014, precum şi pentru iniţierea, pregătirea şi implementarea unui proiect, iar art. 2 alin. (4) din acelaşi contract prevede că promotorul de proiect se angajează să implementeze proiectul pe propria sa răspundere, conform scopului acestuia, cu respectarea cadrului legal de implementare a MFN 2009-2014.
De asemenea, potrivit art. 7 lit. B). alin. (6) din contract:
"în cazul subcontractării unor activităţi ale proiectului sau a implementării acestuia în parteneriat, responsabilitatea faţă de OP pentru realizarea proiectului îi revine în exclusivitate PP".
Prin urmare, întrucât responsabilitatea pentru implementarea proiectului revenea Autorităţii Naţionale a Penitenciarelor, se impunea ca această entitate să fie debitorul corecţiei financiare reţinute ca urmare a constatării neregulilor în implementarea proiectului, şi nu intervenientul Penitenciarul Arad.
În aceste condiţii, reţinând neregulile mai sus expuse, prima instanţă în mod corect a anulat Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/26.05.2016 şi Nota rectificativă nr. x/02.06.2016, precum şi decizia nr. x/13.07.2016 de soluţionare a contestaţiilor.
Înalta Curte constată că aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.
2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 780 din 7 martie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 780 din 7 martie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 iulie 2020.