Suspension of ANRE order on 2% turnover contribution: lack of justified case and imminent harm despite claimed incompetence and transparency violations.

Şedinţa publică din data de 28 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 6 mai 2019, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, suspendarea executării actului administrativ cu caracter normativ Ordinul Preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 18/2019 pentru aprobarea Metodologiei privind calculul şi stabilirea contribuţiei băneşti anuale prevăzute la art. 2 alin. (31) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 160/2012, astfel cum a fost introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018, şi modificarea Ordinului preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 224/2018 privind aprobarea tarifelor şi contribuţiilor băneşti percepute de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei în anul 2019, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea aceluiaşi act administrativ, ce face obiectul dosarului nr. x/2019 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 244 din 7 iunie 2019, Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării, aşa cum a fost formulată.

Subsumat cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut că sentinţa recurată cuprinde motive străine de natura cauzei. Astfel, afirmaţiile instanţei de fond, în sensul că ordinul atacat nu cuprinde norme cu privire la încasarea/colectarea contribuţiei de 2 % din cifra de afaceri, ci doar cu privire la calculul cifrei de afaceri, că respectiva contribuţie de 2 % din cifra de afaceri nu poate fi echivalată unei "creanţe bugetare" în înţelesul Legii finanţelor publice sau că în cererea de suspendare a fost doar afirmat că există un pericol de insolvenţă, nu pot constitui veritabile motive ale sentinţei atacate.

Totodată, sentinţa recurată nu este motivată. Argumentele instanţei de fond sunt preluate din hotărârile judecătoreşti, pronunţate de către alte complete cu privire la cereri de suspendare a aceluiaşi act administrativ (respectiv sentinţele civile nr. 188/28.05.2018, nr. 197/29.05.2019 şi nr. 202/27.05.2019, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti în dosarele nr. x/2019, nr. y/2019 şi nr. 2610/2/2019), ceea ce echivalează cu neîndeplinirea obligaţiei instanţei de fond de a motiva hotărârea prin expunerea raţiunilor care au condus la emiterea soluţiei.

Prin urmare, prin nemotivare, motivarea superficială sau incompletă, prima instanţă a încălcat în mod grav dreptul părţii la un proces echitabil, exigenţă impusă de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Referitor la cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut că sentinţa a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 500/2002, întrucât intimata-pârâtă nu avea competenţa legală de a emite norme privind procedura de încasare a unei contribuţii ce constituie venit bugetar, această competenţă revenind Ministerului Finanţelor Publice.

Contribuţia de 2% din cifra de afaceri reprezintă venit bugetar conform prevederilor art. 2 alin. (1) pct. 42 din Legea nr. 500/2002 şi, deşi pârâta are competenţa de a colecta această taxă, aceasta nu deţine şi atribuţia reglementării procedurii de colectare a venitului respectiv.

A mai susţinut recurenta că hotărârea primei instanţe este dată cu încălcarea prevederilor art. 7 alin. (2) din Legea privind transparenţa decizională, pentru că în procedura de elaborare şi emitere a ordinului atacat nu a fost respectat termenul de 30 de zile prevăzut de acest text de lege, termen care ar fi trebuit să curgă între data primei publicări a proiectului ordinului şi data supunerii acestuia spre avizare.

Dispoziţiile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 reţinute de prima instanţă, care fac referire la posibilitatea aplicării unei proceduri de urgenţă, nu stabilesc şi termenele aplicabile într-o astfel de situaţie, ci fac trimitere în acest sens la "reglementările în vigoare".

Astfel, făcând aplicarea prevederilor unui act normativ nepublicat, recurenta a susţinut că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În fine, recurenta a apreciat că sentinţa atacată a fost dată şi cu încălcarea art. 15 din Legea nr. 554/2004, întrucât, contrar celor reţinute de prima instanţă, în sensul că nu a fost făcută dovada pagubei iminente, ci doar s-a afirmat pericolul de insolvenţă, au fost descrise aspectele principale ale situaţiei financiare a societăţii de la finalul anului 2017, potrivit căreia au fost înregistrate pierderi.

Or, noile obligaţii financiare, constând în contribuţia de 2 % din cifra de afaceri, pun în pericol capacitatea societăţii de a plăti datoriile scadente, ceea ce va conduce la deschiderea procedurii insolvenţei şi, cel mai probabil, la falimentul societăţii.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursurilor

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 18 octombrie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 8 aprilie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat, pentru următoarele considerente.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte apreciază a fi nefondată critica de nelegalitate, întemeiată pe motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., constatând că prima instanţă a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentinţa recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele expuse de părţi şi elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut că cererea cu soluţionarea căreia a fost învestit este neîntemeiată.

Contrar susţinerilor recurentei, prima instanţă a explicitat aspectele analizate prin raportare la prevederile O.U.G. nr. 33/2007, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 114/2018, şi ale Legii nr. 52/2003, îndeplinindu-şi, prin considerentele sale punctuale şi concise, rolul bivalent de informare a reclamantei cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate şi de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlului judiciar ulterior.

De altfel, pretinsele motive străine de natura cauzei invocate reprezintă de fapt considerentele în argumentarea soluţiei pronunţate, aşa încât nu se poate susţine nemotivarea hotărârii recurate.

Prin urmare, judecătorul fondului a demonstrat analiza criticilor invocate de reclamantă, nemotivarea nefiind o problemă de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme.

Faptul că recurenta nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu poate conduce la incidenţa în cauză a motivului de casare invocat.

De asemenea, nu se poate susţine că preluarea unor considerente din cauze similare echivalează cu lipsa motivării şi nici nu este de natură să afecteze legalitatea sentinţei recurate, astfel încât să determine incidenţa motivului de nelegalitate invocat. Unor critici identice se răspunde cu argumente similare, indiferent de dosarul în care se invocă aceste apărări, spre realizarea unei justiţii predictibile.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge critica recurentei-reclamante privitoare la lipsa motivării sentinţei atacate, ca neîntemeiată.

Criticile formulate de recurenta-reclamantă circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. sunt neîntemeiate, de asemenea, sentinţa pronunţată reflectând aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Recurenta-reclamantă a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Ordinului nr. 18/2019, emis de Preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare a acestui act administrativ.

Susţinerile recurentei potrivit cărora, în cauză, sunt întrunite cerinţele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, nu pot fi reţinute.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

Analizând prima facie motivele invocate de reclamantă (referitoare la depăşirea de către pârâtă a competenţelor legale şi la nerespectarea transparenţei decizionale), în mod corect prima instanţă a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Motivele detaliate prezentate în cererea introductivă şi în cererea de recurs nu se pretează analizei sumare care are loc în procedura referitoare la suspendarea actului administrativ, făcând exclusiv obiectul analizei de legalitate şi temeinicie pe fond, specifică acţiunii în anularea actului administrativ.

În privinţa competenţei Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei de a adopta norme privind stabilirea unor contribuţii financiare, Înalta Curte reţine că sunt relevante prevederile art. 2 din O.G. nr. 33/2007 - Finanţarea ANRE, potrivit cărora:

"(1) Finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale ANRE se asigură integral din venituri proprii.

(2) Veniturile proprii ale ANRE provin din tarife percepute pentru acordarea de licenţe, autorizaţii şi atestări, contribuţii anuale percepute operatorilor economici reglementaţi din sectorul energiei electrice şi termice şi al gazelor naturale, precum şi din fonduri acordate de organisme internaţionale.

3) Nivelul tarifelor şi contribuţiilor prevăzute la alin. (2) se stabileşte anual prin ordin al preşedintelui ANRE, cu excepţia contribuţiei băneşti percepute de la titularii de licenţe în domeniul energiei electrice, al energiei electrice şi termice în cogenerare, al gazelor naturale, şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

31) Contribuţia bănească percepută de la titularii de licenţe în domeniul energiei electrice, al energiei electrice şi termice în cogenerare pentru componenta energia electrică, al gazelor naturale este egală cu 2% din cifra de afaceri realizată de aceştia din activităţile ce fac obiectul licenţelor acordate de ANRE, cifră de afaceri calculată conform reglementărilor ANRE aprobate prin ordin al preşedintelui ANRE cu avizul Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză."

Contrar susţinerilor recurentei şi în acord cu judecătorul fondului, din conţinutul acestor prevederi nu rezultă la nivel de aparenţă că autoritatea intimată nu are competenţa de a calcula cifra de afaceri a titularilor de licenţe în domeniul energiei, pe baza căreia se stabileşte contribuţia acestora în cuantum de 2%, iar din cuprinsul Metodologiei se reţine că acest act se limitează la stabilirea modului în care se calculează cifra de afaceri a titularilor de licenţe menţionaţi.

Totodată, se reţine că de la momentul înfiinţării, Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a perceput şi a încasat contribuţii anuale de la operatorii economici reglementaţi, acestea fiind adoptate prin ordine anuale emise de preşedintele ANRE. Singurele modificări pe care le-a adus O.U.G. nr. 114/2018 au fost cele privind cuantumul acestei contribuţii, respectiv de 2 % la cifra de afaceri şi modul de calcul a cifrei de afaceri care a fost lăsat în sarcina ANRE.

Astfel, se poate concluziona că legiuitorul a dorit să confere pârâtei o independenţă, autonomie financiară în privinţa modului în care aceasta înţelege să-şi gestioneze veniturile şi cheltuielile, contribuţiile fiind percepute şi încasate de Autoritate iar nu de organele de specialitate, constituite la nivelul Ministerului Finanţelor Publice, aşadar, aceasta este îndreptăţită să stabilească reguli cu privire la modul de percepere a acestei contribuţii.

În acest sens, sunt şi prevederile Directivelor nr. 72/2009/CE şi nr. 73/2009/CE care statuează existenţa unei autonomii financiare a Autorităţii de Reglementare tocmai pentru a asigura o independenţă organizatorică şi decizională.

Aşa fiind, se constată că susţinerile părţii privind depăşirea competenţei autorităţii pe motiv că ar fi stabilit modul de colectare a unei creanţe bugetare nu au suport, actul contestat limitându-se la cadrul stabilit prin art. 2 al O.U.G. nr. 114/2018, în baza căruia a fost emis, cum corect a sesizat judecătorul fondului.

De asemenea, în mod corect prima instanţă a reţinut că, în cauză, nu există o aparenţă de nelegalitate a procedurii de emitere a Ordinului nr. 18/2019 contestat.

Astfel, se reţine că procesul de consultare publică a avut loc, în acest sens autoritatea pârâtă a publicat pe site, la data de 15.01.2009, proiectul privind Ordinul de aprobare a metodologiei, la data de 01.02.2019, proiectul de Ordin, iar la data de 12.02.2019, anunţul privind organizarea unei întâlniri cu operatorii economici implicaţi în piaţa energiei, care a avut loc în data de 18.02.2019, pentru discutarea propunerilor şi observaţiilor primite cu privire la proiectul de Ordin privind metodologia de calcul şi stabilire a contribuţiei băneşti anuale prevăzute de art. 2 alin. (31) din O.U.G. nr. 33/2007, aşa cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 114/2018.

Prin urmare, cel puţin la nivel de aparenţă, reiese că autoritatea intimată a respectat obligaţia de transparenţă decizională, supunând proiectul consultării publice. În egală măsură, nici faptul că nu s-a respectat termenul de 30 de zile nu poate conduce la aparenţa de nelegalitate a actului, având în vedere incidenţa în cauză a prevederilor art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, în conformitate cu care se poate deroga de la termenul de 30 de zile în cazul unor situaţii de urgenţă.

Caracterul provizoriu al măsurii de temporizare a efectelor unui act administrativ presupune existenţa unor indicii suficient de clare care să permită o astfel de protecţie în folosul persoanei vătămate prin actul administrativ pe care îl contestă, fără a fi necesar, pentru aceasta, să se examineze viciile de nelegalitate invocate în cererea în anulare a actului contestat.

În cauză, analiza pretinsă de recurentă cu privire la motivele de nelegalitate invocate necesită o examinare aprofundată a dispoziţiilor legale ce reglementează activitatea intimatei-pârâte ANRE, dar şi a cronologiei procedurilor de elaborare şi adoptare a ordinului contestat, cu luarea în considerare a efectelor produse de pretinsa nerespectare a procedurii de consultare publică. Or, această examinare excede în mod evident cadrului sumar al cererii de suspendare, intrând în atributul instanţei de fond, cu atât mai mult cu cât motivele de nelegalitate invocate prin cererea de anulare sunt identice cu cele din cererea de suspendare.

În raport de aceste considerente, observă Înalta Curte că nu sunt reliefate în cererea recurentei-reclamante acele împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, conform definiţiei din cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin. (1), lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, prevăzută de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, deşi nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuind să fie îndeplinite cumulativ, se reţine că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

Într-adevăr, punerea în executare a ordinului contestat în cauză va avea drept consecinţă diminuarea patrimoniului recurentei-reclamante, însă, câtă vreme acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor textului de lege sus-menţionat.

Prin urmare, prima instanţă a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ şi a reţinut fondat că nu sunt îndeplinite condiţiile cerute de art. 15 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea efectelor actului administrativ emis de autoritatea pârâtă, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare a acestui act administrativ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 244 din 7 iunie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 iulie 2020.