Prescription of administrative compensation claim: commencement of limitation period at knowledge of damage versus final annulment of unlawful act under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 22 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin acţiunea înregistrată la data de 18.02.2019, pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, a solicitat obligarea pârâtului la plata următoarelor sume:

- suma de 3.880.410 RON cu titlu de despăgubiri materiale pentru perioada 23.03.2012 - 12.03.2018, ca urmare a imposibilităţii de desfăşurare a profesiei de executor judecătoresc, suma reprezentând media câştigurilor executorilor judecătoreşti din raza de circumscripţie a Judecătoriei Sibiu ("judecătoria pe lângă care funcţionează" - art. 8 Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătoreşti);

- suma de 1.000.000 (un milion) euro, echivalent RON la data plaţii, cu titlu de daune morale suferite ca urmare a actelor nelegale emise de pârât, respectiv Ordinul nr. 1158/C/2012 şi Ordinul nr. 1492/C/2013, care au produs suferinţe psihice şi fizice deosebit de grave precum şi la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 137 din data de 28 mai 2019, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocate de pârâtul Ministerul Justiţiei şi în consecinţă a respins, ca prescrisă, acţiunea în despăgubiri formulată de reclamantul A., împotriva pârâtului Ministerul Justiţiei.

3. Cererile de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 137 din data de 28 mai 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs principal reclamantul A. şi recurs incident pârâtul Ministerul Justiţiei.

3.1. Motivele din recursul principal formulate de reclamantul A. sunt întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. potrivit cărora casarea unor hotărâri se poate cere în cazul în care hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 19 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Dispoziţiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 referitoare la termenul de prescripţie pentru despăgubiri, menţionează în mod expres că în cazul în care persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Prima instanţă a reţinut existenţa certă atât a prejudiciului material cât şi a prejudiciului moral, însă a apreciat, în mod netemeinic şi nelegal, momentul de la care curge termenul de prescripţie de un an prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea 554/2004.

Deşi prima instanţă, arată că termenul de prescripţie ar trebui să curgă de la data comunicării Ordinelor nr. 1158/2012 şi nr. 1942/2013 de revocare din funcţia de executor, se raportează şi alte potenţiale termene de la care ar curge termenul de prescripţie, respectiv: 15.03.2013 data hotărârii definitive aprimulul Ordin anulat; 22.04.2013 data comunicării celui de-al doilea ordin de revocare din funcţia de executor Ordinului 1492, ceea ce denotă că însăşi instanţa nu găseşte si nu identifică termernul concret de la care începe cursul prescrlpriei şi implicit termenul de împlinire a acestui termen, pentru ca aserţiunea admiterii excepţiei prescripţiei să aibă fundament.

Eroarea în care cade prima instanţă este determinată de perioada îndelungată până la care s-a depus cererea în despăgubire, aproximativ 6 ani de zile, însă potrivit Deciziei Curţii Constituţionale din data de 4 august 2016 "Dispoziţiile art. 19 alin. (2) Legea contenciosului administrativ, care instituie termenul de prescripţie de cel mult un an pentru solicitarea despăgubirilor, dacă acestea nu au fost solicitate odată cu acţiunea în anulare a actului administrativ, sunt constituţionale şi nu intră în contradicţie cu principiul accesului liber la justiţie şi cu dreptul la un proces echitabil, consacrate de art. 21 alin. (1)-(3) din Constituţie. Termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) Legea Contenciosului Administrativ are în vedere tocmai acele situaţii în care, în momentul introducerii cererii în anulare a actului administrativ individual, persoana vătămata nu poate în mod obiectiv cunoaşte existenţa şi întinderea pagubei, astfel că nu poate formula concomitent o acţiune în despăgubire. După soluţionarea acţiunii în anulare, aceasta poate estima şi pretinde paguba cauzată prin actul administrativ anulat, având la dispoziţie un termen de un an pentru formularea unei astfel de acţiuni. În raport cu termenul general de prescripţie prevăzut de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privind prescripţia extinctivă, precum şi faţă de dispoziţiile art. 128 Codul de procedură fiscală în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut că "stabilirea unor condiţionări pentru introducerea acţiunilor în justiţie nu constituie o încălcare a dreptului la liberul acces la justiţie şi la un proces echitabil". Aceasta, deoarece "legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţi de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri în formele şi în modalităţile instituite de lege" (dec. nr. 171 din 27 februarie 2007', în M. Of. nr. 264 din 19 apriiie 2007, dec. nr. 123 din 16 februarie 2006, în M. Of. nr. 257 din 22 martie 2006, dec. nr. 534 din 27 iunie 2006, în M. Of. nr. 666 din august 2006).

Prin Decizia nr. 568 din 7 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial nr. 544 din 9 august 2007, Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţlonalitate a dispoziţiilor art. 19 alin. (1) raportate la art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a reţinut că termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 are în vedere tocmai acele situaţii în care, în momentul introducerii cererii în anulare a actului administrativ individual, persoana vătămată nu poate în mod obiectiv cunoaşte existenţa şi întinderea pagubei, astfel că nu poate formula concomitent o acţiune în despăgubire. După soluţionarea acţiunii în anulare, aceasta poate estima şi pretinde paguba cauzată prin actul administrativ anulat, având la dispoziţie un termen de un an pentru formularea unei astfel de acţiuni.

În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională s-a mai pronunţat cu privire la particularitatea şi întinderea termenelor prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, exemplu în acest sens fiind deciziile nr. 171 din 27 februarie 2007, publicată în M. Of. nr. 264 din 19 aprilie 2007, nr. 123 din 16 februarie 2006, publicată în M. Of. nr. 257 din 22 martie 2006, şi nr. 534 din 27 iunie 2006, publicată în M. Of. nr. 666 din 2 august 2006. De principiu, Curtea a reţinut, cu acele prilejuri, că "stabilirea unor condiţionări pentru introducerea acţiunilor în justiţie nu constituie o încălcare a dreptului la liberul acces la justiţie şi ta un proces echitabil". Aceasta deoarece "legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţi de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri în formele şi în modalităţile instituite de lege"- considerente care îşi păstrează valabilitatea.

Din cuprinsul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicată, care prevede că atunci când persoana vătămata a cerut anularea unui act administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuie să cunoască întinderea pagubei, rezultă că admisibilitatea acţiunii în daune este condiţionată de soluţionarea unei acţiuni anterioare de către instanţa de contencios, în anularea unui act administrativ.

O altă cerinţă ce se deduce din interpretarea aceleiaşi norme este că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere, inter alia, dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse şi emiterea actelor administrative, anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, republicată (ÎCCJ, s. cont. adm. fisc, dec. nr. 1668 din 1 aprilie 2014).

Cererea formulată pe cale separată pentru despăgubiri, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ.

Din interpretarea sistematică a prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2), art. 8, art. 11 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, care transpun în plan normativ prevederea cu rang de principiu cuprinsă în art. 52 din Constituţia României, se conturează regula acţiunii în contencios subiectiv de plină jurisdicţie, conţinând şi capătul de cerere privind plata de despăgubiri pentru repararea pagubei şi înlăturarea consecinţelor vătămătoare ale actului administrativ - tipic sau asimilat - nelegal. De aceea, calea procesuală reglementată prin art. 19 este una de excepţie, la care ar trebui să se recurgă numai atunci când speţa oferă elemente apte să conducă la concluzia că reclamantul nu avea, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei încă de la data formulării acţiunii în anulare, în cadrul termenelor prevăzute în art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Pentru stabilirea certe a unei pagube, determinată sau determinabilă trebuie să existe cel puţin două repere certe şi anume:

1. reperul 1 - momentul de pornire al prejudiciului/pagubei;

2. reperul 2 - momentul de sfârşit al prejudiciului/pagubei.

Dacă reperul 1, momentul de pornire de producere al prejudiciului, este uşor de determinat şi anume datele comunicării celor două ordine atacate şi anulate, reperul 2 reprezintă data de sfârşit al prejudiciului, în speţa pendinte, nu poate fi apreciat a fi decât data depunerii jurământului, data de la care a putut să-şi exercite funcţia de executor judecătoresc.

3.2. În cadrul recursului incident, pârâtul Ministerul Justiţiei a arătat că instanţa de fond a respins în mod eronat excepţia inadmisibilitaţii acţiunii deduse judecăţii pentru lipsa procedurii prealabile administrative prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ aspect faţă de care solicită admiterea recursului incident, casarea parţială a hotărârii în sensul admiteri excepţiei inadmisibilităţii şi respingerii acţiunii ca inadmisibilă.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului principal, ca nefondat.

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în principal, constatarea nulităţii recursului incident, iar în subsidiar respingerea acestuia, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 13 septembrie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 06 mai 2020.

4. Examinând cauza şi sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate şi vor fi respinse, pentru următoarele considerente.

Potrivit dispoziţiilor art. 248 alin. (1) şi (2) din C. proc. civ., "(1) Instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei. (2) În cazul în care s-au invocat simultan mai multe excepţii, instanţa va determina ordinea de soluţionare în funcţie de efectele pe care acestea le produc."

Astfel, Înalta Curte constată că prin întâmpinarea formulată, intimatul-reclamant A. a solicitat constatarea nulităţii recursului incident, formulat de pârâtul Ministerul Justiţiei pentru lipsa motivării.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că prin motivele de recurs recurentul-pârât a criticat hotărârea instanţei de fond din perspectiva dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 arătând că reclamantul nu a parcurs procedura prealabilă impusă, iar motivele de casare pot fi încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului incident.

Cu privire la recursul principal formulat de reclamantul A., Înalta Curte constată că printr-o primă critică se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cărora, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care a dat-o prima instanţă dispoziţiilor art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este legală.

Astfel, în mod corect a reţinut prima instanţă că dispoziţiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 constituie reflectarea în planul dreptului administrativ, a dispoziţiilor de principiu înscrise în art. 2528 alin. (1) C. civ. privind începutul curgerii termenului de prescripţie a dreptului la acţiunea în repararea pagubei cauzate printr-o faptă ilicită, termenul de prescripţie începând sa curgă de la data la care păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba cât şi pe cel care răspunde de ea.

În speţă, stabilirea momentului obiectiv de la care începe sa curgă prescripţia va fi analizat prin raportare la elemente de fapt apte să conducă la concluzia că reclamantul ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei prin diligenţe rezonabile, instanţa de fond având în vedere faptul că reclamantului A. i-au fost comunicate două ordine emise de pârât, ordine care l-au pus în imposibilitatea de a exercita profesia de executor judecătoresc şi, implicit, de a obţine venituri din această funcţie.

Astfel, la data de 22.03.2012 reclamantului i s-a comunicat Ordinul 1158/C/21.03.2012 prin care i s-a adus la cunoştinţă că a fost revocat din funcţia de executor judecătoresc, iar la data de 22.04.2013 s-a emis un nou Ordin cu nr. 1492/2013, prin care pârâtul a revocat Ordinul nr. 595/17.02.2012, prin care acesta a fost numit executor.

Prevederile art. 19 alin. (1) raportat la art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 au făcut obiectul Deciziei Curţii Constituţionale nr. 568 din 7 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 9 august 2007 şi Deciziei Curţii Constituţionale nr. 402 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 12 mai 2008.

În considerentele Deciziei nr. 568 din 7 iunie 2007, menţinute prin Decizia nr. 402 din 10 aprilie 2008, Curtea Constituţională a reţinut că "art. 11 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 constituie regula în ceea ce priveşte termenul de prescripţie pentru formularea acţiunii în anulare a unui act administrativ individual, acesta fiind de 6 luni. Ca excepţie, alin. (2) al aceluiaşi articol prevede şi termenul de decădere de un an de la data emiterii actului sau a cererii, termen invocat, însă, pentru motive temeinice şi asupra căruia hotărăşte instanţa de judecată. Termenul de prescripţie pentru acţiunea în daune introdusă ulterior acţiunii în anulare este, potrivit art. 19 alin. (2) din aceeaşi lege, de un an şi curge de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Aşadar, termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 are în vedere tocmai acele situaţii în care, în momentul introducerii cererii în anulare a actului administrativ individual, persoana vătămată nu poate în mod obiectiv cunoaşte existenţa şi întinderea pagubei, astfel că nu poate formula concomitent o acţiune în despăgubire. După soluţionarea acţiunii în anulare, aceasta poate estima şi pretinde paguba cauzată prin actul administrativ anulat, având la dispoziţie un termen de un an pentru formularea unei astfel de acţiuni."

În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională s-a mai pronunţat cu privire la particularitatea şi întinderea termenelor prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, exemplu în acest sens fiind deciziile nr. 171/2007, nr. 123/2006 şi nr. 534/2006. De principiu, Curtea a reţinut, cu acele prilejuri, că "stabilirea unor condiţionări pentru introducerea acţiunilor în justiţie nu constituie o încălcare a dreptului la liberul acces la justiţie şi la un proces echitabil". Aceasta, deoarece "legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, în formele şi în modalităţile instituite de lege".

Prin Decizia nr. 61 din 24 septembrie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în Dosarul nr. x/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 26 octombrie 2018, s-a respins ca inadmisibilă sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, având acelaşi obiect, constatându-se că nu este îndeplinită cerinţa de admisibilitate a noutăţii chestiunii de drept, dat fiind că divergenţa de jurisprudenţă datează pe rolul instanţelor de mai bine de 9 ani, fiind remarcată, de altfel, inclusiv la soluţiile pronunţate de instanţa supremă.

Problematica supusă analizei, prin sesizarea cu recurs în interesul legii, se referă la stabilirea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Astfel cum a fost formulată, respectiv "Interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, în sensul de a se stabili care este momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire, respectiv de la momentul comunicării actului administrativ nelegal sau de la data rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestui act", problema de drept vizează două momente, cel al comunicării actului administrativ nelegal sau cel al rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestui act.

În situaţia în care persoana vătămată, din cauza necunoaşterii cuantumului pagubei ori din alte motive, nu a formulat cererea pentru despăgubiri odată cu acţiunea prin care a cerut anularea actului, are posibilitatea de a acţiona în condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Intitulat "Termenul de prescripţie pentru despăgubiri", art. 19 din Legea nr. 554/2004 are, în realitate, un obiect de reglementare mai larg, stabilind reguli privind: 1. condiţiile de admisibilitate a acţiunii în despăgubiri; 2. durata şi data de la care curge termenul de prescripţie; 3. instanţa competentă şi 4. procedura aplicabilă.

Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ.

Din interpretarea sistematică a prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2), art. 8, art. 11 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, care transpun în plan normativ prevederea cu rang de principiu cuprinsă în art. 52 din Constituţia României, se conturează regula acţiunii în contencios subiectiv de plină jurisdicţie, conţinând şi capătul de cerere privind plata de despăgubiri pentru repararea pagubei şi înlăturarea consecinţelor vătămătoare ale actului administrativ - tipic sau asimilat - nelegal. De aceea, calea procesuală reglementată prin art. 19 din lege este una de excepţie, la care ar trebui să se recurgă numai atunci când speţa oferă elemente apte să conducă la concluzia că reclamantul nu avea, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei încă de la data formulării acţiunii în anulare, în cadrul termenelor prevăzute în art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Termenul de prescripţie are durata de un an şi curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, art. 19 preluând, în privinţa începutului prescripţiei extinctive, regulile generale din materia prescripţiei dreptului la acţiune în răspundere pentru paguba cauzată prin fapta ilicită şi în cazurile asimilate. Momentul la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei este o chestiune de fapt care se stabileşte în funcţie de circumstanţele cauzei, luându-se în considerare natura, conţinutul şi efectele conduitei administrative nelegale.

Astfel, în cauza dedusă judecăţii, prin Ordinul nr. 595/C/17.02.2012 al Ministrului Justiţiei a fost numit în funcţia de executor judecătoresc în cadrul Camerei Executorilor Judecătoreşti de pe lângă Curtea de Apel Alba Iulia.

Prin Ordinul nr. 1158/C/21.03.2012 emis de Ministrul Justiţiei s-a dispus revocarea reclamantului din funcţia de executor judecătoresc.

Reclamantul a contestat legalitatea Ordinului nr. 1158/C/21.03.2012, iar prin sentinţa civilă nr. 250/20.06.2012, Curtea de Apel Alba Iulia a anulat acest act administrativ. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a menţinut această soluţie prin Decizia nr. 3416/15.03.2013, prin care a respins, ca nefondat, recursul declarat de Ministerul Justiţiei.

Ulterior, pârâtul Ministerul Justiţiei a emis Ordinul nr. 1492/C/22.04.2013 prin care s-a dispus revocarea Ordinului nr. 595/C/17.02.2012, prin care reclamantul A. a fost numit executor judecătoresc în circumscripţia Judecătoriei Sibiu, Camera Executorilor Judecătoreşti de pe lângă Curtea de Apel Alba Iulia.

Aşa fiind, în mod corect a reţinut prima instanţă că, de la momentul comunicării celor două ordine, reclamantul a cunoscut în mod obiectiv că nu poate obţine venituri din profesia de executor judecătoresc, urmând a fi lipsit de aceste venituri, ceea ce constituie prejudiciul material suferit de acesta. Sub acest aspect, relevant este faptul că, Ordinul nr. 1158/2012 a fost anulat de instanţă prin sentinţa nr. 250/2012 a Curţii de Apel Alba Iulia, sentinţă care a rămas definitivă prin Decizia nr. 3416/15.03.2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Având în vedere că termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, iar această dată a fost marcată de pronunţarea Deciziei nr. 3416/15.03.2013, de la această dată recurentul-reclamant era îndreptăţit să formuleze cererea de despăgubiri cu respectarea dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, neavând relevanţă faptul că la data de 12.03.2018 a depus jurământul la Ministerul Justiţiei, atât timp cât existenta unei hotărâri judecătoreşti definitive de anulare a actului administrativ nelegal constituie o condiţie necesară pentru formularea unei acţiuni în pretenţii.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susţinerile şi criticile recurentului-reclamant sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

Analizând criticile prezentate în recursul incident, Înalta Curte constată că potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004 "Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există".

În cazul de faţă, au existat două acte administrative, Ordinul nr. 1158/C/2012 şi Ordinul nr. 1492/C/2013, acte împotriva cărora reclamantul a urmat procedura prealabilă, aspect reţinut în mod corect şi de prima instanţă.

Astfel, în mod corect s-a reţinut că acţiunea în despăgubiri întemeiată pe art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 are caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal, întemeiată pe art. 8 din acelaşi act normativ, iar alin. (3) al art. 19 se referă la procedura de judecată propriu-zisă, iar nu la procedura prealabilă administrativă, care constituie o etapă anterioară sesizării instanţei cu acţiunea în anularea actului administrativ nelegal, reglementată de art. 7 din lege ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune, condiţie îndeplinită în speţă în dosarele nr. x/2012 şi nr. y/2013, în care reclamantul a solicitat doar anularea actelor administrative nelegale.

Spre deosebire de regula instituită de art. 8 din Legea nr. 554/2004 conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acţiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea art. 19 din aceeaşi lege constituie excepţia. Acest articol vizează o situaţie distinctă în care persoană vătămată a cerut anularea actului administrativ fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri şi formulează această cerere pe cale separată, în termen de un an de la data la care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Din interpretarea prevederilor art. 8 şi art. 19 din lege rezultă că în cadrul procesului de contencios administrativ, privit în sens larg, acţiunea separată pentru despăgubiri este o etapă ulterioară acţiunii principale îndreptată împotriva actului vătămător, acţiune care, la rândul său, a fost precedată de procedura prealabilă administrativă.

Între cererea de anulare a actului de autoritate şi celelalte solicitări ce derivă din aceasta există o legătură indisolubilă având drept consecinţă faptul că despăgubirile nu pot fi acordate atunci când cererea principală este respinsă ca inadmisibilă - de exemplu, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, ca prematur introdusă, ca prescrisă sau ca neîntemeiată.

Faţă de aceste aspecte, Înalta Curte va respinge recursul incident formulat de pârâtul Ministerul Justiţiei, ca nefondat.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului incident invocată de recurentul-reclamant A., va respinge recursul principal, ca nefondat, precum şi recursul incident, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului incident invocată de recurentul-reclamant A..

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. sentinţei nr. 137 din 28 mai 2019, pronunţate de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident formulat de recurentul-pârât Ministerul Justiţiei împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 iulie 2020.