Proportionality and relevance of expert qualification criteria in public procurement of EU-funded training services under Emergency Ordinance No. 34/2006

Şedinţa publică din data de 22 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea formulată reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, succesor în drepturi şi obligaţii al Ministerului Administraţiei şi Internelor a formulat cerere de chemare în judecată împotriva pârâtului Ministerului Finanţelor Publice, solicitând anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului Convergentă nr. 5012/18.03.2013 şi a Deciziei nr. 10/C/26.08.2013, ca netemeinice şi nelegale.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3112 din 14.11.2014 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a declarat recurs.

4. Hotărârea pronunţată în recurs.

Prin decizia nr. din data de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (fost Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice) împotriva sentinţei civile nr. 3112 din 14 noiembrie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

A casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

În fond, după casare, cauza a fost înregistrată pe rolul Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2014*.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 464 din data de 08.02.2018 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de către reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 464 din data de 08.02.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, în rejudecare, Curtea de Apel Bucureşti a pronunţat o hotărâre nelegală şi netemeinică, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, motiv de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cărora "casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Astfel, instanţa a reţinut în considerentele sentinţei că "argumentele autorităţii contractante exced cadrului vizat de legiuitor în art. 178 invocat de aceasta, fiind evident încălcate dispoziţiile alin. (2) ale acestui text de lege. Autoritatea contractantă nu are dreptul de a solicita îndeplinirea unor cerinţe minime, referitoare la situaţia economică şi financiară, şi/sau la capacitatea tehnică şi profesională care ar conduce la restricţionarea participării la procedura de atribuire. Cerinţele trebuiau să fie precizate, conform principiului transparenţei, în cadrul invitaţiei/anunţului de participare, iar criteriile de calificare şi "Selecţie stabilite de către autoritatea contractantă trebuiau să aibă o legătură evidentă cu obiectul contractului ce urma să fie atribuit."

Anumite cerinţe referitoare la capacitatea profesională nu au fost prevăzute în scopul de a restricţiona participarea unor agenţi economici la procedura de achiziţie, ci numai în scopul de a utiliza eficient fondurile europene, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (2) lit. f) din O.U.G. nr. 34/2006, iar motivele prin care se argumentează necesitatea respectării acestor cerinţe au fost menţionate într-o notă justificativă, conform prevederilor art. 8 din H.G. nr. 925/2006.

În motivarea sentinţei, Curtea de Apel Bucureşti menţionează că "toate cerinţele trebuie abordate corelat, sens în care se reţin condiţii de experienţă profesională generală/specifică şi calificări/abilităţi impuse expertului cheie 1 care exced complexităţii sarcinilor pe care acesta urma să le realizeze în proiect. Limitarea la absolvirea unei unităţi de învăţământ acreditate sau recunoscute de statul român nu reprezenta la acel moment o cerinţă legală, aşa cum clamează petenta, doar ulterior legea învăţământului a adus clarificări pe acest aspect."

Cu privire la aprecierea instanţei referitoare la cerinţa beneficiarului că instituţia de învăţământ superior absolvită de către expert să fie acreditată sau recunoscută de statul român este restrictivă şi nerelevantă, având în vedere atât faptul că expertul nu urmează să fie angajat în personalul propriu al ministerului, restricţionându-se astfel accesul la procedură a experţilor cu experienţă profesională specifică relevantă, însă fără diplomele şi specializările solicitate.

Solicită să se aibă în vedere în vedere că prin H.G. nr. 49/1999 a fost înfiinţat Centrul Naţional de Recunoaştere şi Echivalare a Diplomelor (CNRED), care funcţionează ca direcţie în cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale, având printre atribuţiile principale recunoaşterea şi echivalarea actelor de studii obţinute în străinătate.

Centrul Naţional de Recunoaştere şi Echivalare a Diplomelor este membru al reţelei NARIC a centrelor de informare privind recunoaşterea diplomelor, o iniţiativă a Comisiei Europene, ce permite un schimb permanent de informaţii şi consiliere la nivel naţional şi internaţional cu privire la sistemul de educaţie şi statutul juridic al instituţiilor de învăţământ din străinătate, formare oferită, precum şi condiţiile stabilite de aceste instituţii pentru obţinerea actelor de studii. Centrul român NARIC a fost creat la 1 decembrie 1995, în baza Acordului no. 95-PECO-SOC-0019, încheiat cu Comisia Europeană, ca parte componentă a Agenţiei Naţionale SOCRATES.

Instanţa de fond a ignorat şi faptul că Centrul Naţional de Recunoaştere şi Echivalare a Diplomelor este coordonator naţional pentru transpunerea Directivei 2005/36/CE privind recunoaşterea calificărilor profesionale, recunoscând actele de studii de nivel universitar prin evaluarea şi stabilirea nivelului, domeniului şi/sau a specializării actului de studii obţinut în străinătate raportat la sistemul românesc de învăţământ.

Curtea de Apel Bucureşti a arătat în cuprinsul sentinţei că "ceea ce este determinant în a se reţine încălcarea O.U.G. nr. 34/2006 este aplicarea corelată a cerinţelor, petenta neexplicând de ce numai studiile în ştiinţe socio-umane ar asigura calificarea necesară pentru realizarea studiului şi analizei stadiului de implementare, aducând apoi suplimentar un criteriu de 7 ani experienţă de la absolvire, deşi experienţa în muncă se poate acumula şi pe parcursul derulării studiilor universitare. Se mai adaugă şi condiţii de experienţă specifică, îndeplinirea rolului de expert responsabil în realizarea de studii/analize în proiecte cu privire la managementul în sectorul public cu valoare egală sau mai mare de 30.000 euro, susţinută de minim două referinţe, cu delimitarea restrictivă a finanţatorilor proiectului, context în care Curtea consideră că în mod corect pârâta a apreciat ca fiind încălcate art. 2, art. 17, art. 178, art. 178, art. 188 din O.U.G. nr. 34/2006. Normele de aplicare ale O.U.G. nr. 34/2006 relevă prin raportare la art. 188 din O.U.G. nr. 34/2006 că impunerea unui număr minim de proiecte în cazul experţilor cheie conduce la restricţionarea participării în procedura de achiziţie publică."

În combaterea acestor susţineri ale primei instanţe, solicită să se ia act că dispoziţiile legale aplicabile achiziţiilor publice în anul 2010 nu au fost încălcate, pentru că documentaţia de atribuire formulată nu a fost de natură să conducă la restricţionarea participării operatorilor economici la procedura de achiziţie publică, că aceasta respectă criteriul proporţionalităţii şi au legătură cu obiectul contractului rezultat ca urmare a achiziţiei, contractul fiind semnat în data de 20 iulie 2010.

Instanţa de fond nu a ţinut seama de faptul că cerinţele menţionate în documentaţia de atribuire au fost introduse pentru că elaborarea unor studii şi manuale care se adresează unor profesionişti ai administraţiei publice implică nu doar cunoştinţe teoretice, ci şi experienţa concretă în activitatea unei unităţi administrativ-teritoriale, având în vedere că art. 1204din Legea nr. 215/2001, modificată şi completată prin Legea nr. 286/2006, are următoarele dispoziţii:

"(3) Administratorul public poate îndeplini, în baza unui contract de management, încheiat în acest sens cu primarul, atribuţii de coordonare a aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes local.

(4) Primarul poate delega către administratorul public, în condiţiile legii, calitatea de ordonator principal de credite."

Potrivit prevederilor art. 179 din O.U.G. nr. 34/2006, "autoritatea contractantă are obligaţia de a respecta principiul proporţionalităţii atunci când stabileşte criteriile de calificare şi selecţie, iar aceste criterii trebuie să aibă o legătură concretă cu obiectul contractului care urmează a fi atribuit. În acest sens, nivelul cerinţelor minime solicitate prin documentaţia de atribuire, precum şi documentele care probează îndeplinirea unor astfel de cerinţe trebuie să se limiteze numai la cele strict necesare pentru a se asigura îndeplinirea în condiţii optime a contractului respectiv, luând în considerare exigenţele specifice impuse de valoarea, natura şi complexitatea acestuia".

În motivarea sentinţei Curţii de Apel Bucureşti, se arată că "argumentele petentei care aduc în discuţie finalizarea proiectului ce viza formarea profesională a administratorilor publici şi a reţelei acestora sunt lipsite de suport" sau "curtea arată că este total nejustificat a se limita cerinţa la studii în domeniul administraţiei publice numai prin prisma beneficiarilor finali ai formării. Este cert că abilităţile specifice unui administrator, fie el într-o autoritate publică sau o entitate privată, suscită un palier complex de aptitudini necesar a fi dezvoltate în care se găsesc nevoi de formare ... etc."

Rezultă cu claritate faptul că instanţa de fond nu a ţinut cont de diferenţele evidente referitoare la pregătirea şi activitatea unui administrator public, comparativ cu cele ale unui administrator de firmă, confundând funcţia de administrator public, introdusa în anul 2006 în Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu funcţia de administrator reglementată de Legea nr. 31/1990 a societăţilor comerciale.

În ceea ce priveşte aprecierea criteriilor de calificare ca fiind restrictive arată că legislaţia în vigoare la momentul publicării anunţului de participare nu prevedea interdicţia ca autoritatea contractantă să solicite ca operatorii economici să fi participat într-un număr minim de contracte/proiecte similare şi nici nu oferea informaţii suplimentare referitoare la interpretarea criteriilor de calificare şi selecţie, lăsând astfel la latitudinea autorităţii contractante de a stabili criteriile, cu respectarea principiilor nediscriminării, tratamentului egal, recunoaşterii reciproce, transparenţei, proporţionali taţii şi eficienţei utilizării fondurilor.

În ceea ce priveşte nerespectarea principiului proporţionalităţii şi nerestricţionarea participării la procedură precum şi la asigurarea legăturii dintre cerinţele de calificare ale experţilor şi obiectul contractului, arată faptul că, prevederile articolelor art. 2, alin. (2) lit. e), art. 17, art. 178 alin. (2), art. 179 şi art. 188 alin. (2) lit. d) din O.U.G. nr. 34/2006 - presupuse a fi încălcate - trebuie coroborate cu prevederile art. 7 al H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din O.U.G. nr. 34/2006, conform căruia aceste criterii "au ca scop demonstrarea potenţialului tehnic, financiar şi organizatoric al fiecărui operator economic participant la procedură, potenţial care trebuie să reflecte posibilitatea concretă a acestuia de a îndeplini contractul şi de a rezolva eventualele dificultăţi legate de îndeplinirea acestuia, în cazul în care oferta sa va fi declarată câştigătoare."

În acest sens, arată faptul că legislaţia prevede clar dreptul beneficiarului/autorităţii contractante de a se asigura că operatorul economic poate îndeplini activităţile cerute şi realiza rezultatele dorite, prin stabilirea unor criterii/cerinţe de selecţie, calificare, atribuire adecvate şi în acest sens, exemplificăm art. 9 al Normelor de aplicare ale O.U.G. nr. 34/2006, aprobate prin H.G. nr. 925/2006 prevede care sunt situaţiile în care se prezumă că cerinţele minime de calificare sunt disproporţionate în raport cu natura şi complexitatea contractului de achiziţie publică ce urmează să fie atribuit. Reiterează faptul că niciuna dintre aceste cerinţe nu se regăseşte între cele prezentate în documentaţia de atribuire şi în notele justificative aferente ale contractului în cauză.

Consideră că instanţa de fond a apreciat în mod eronat că ar fi fost încălcate prevederile art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006:

"Atunci când impune cerinţe minime de calificare referitoare la situaţia economică şi financiară ori la capacitatea tehnică şi/sau profesională, astfel cum este prevăzut la art. 178 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă, autoritatea contractantă trebuie să fie în măsură să motiveze aceste cerinţe, elaborând în acest sens o notă justificativă."

Curtea de Apel Bucureşti consideră ca neîntemeiată susţinerea potrivit căreia "încălcarea prevederilor art. 188, respectiv ale art. 178 din O.U.G. nr. 34/2006 nu este în niciun fel demonstrată" cu privire la criteriile de calificare solicitate experţilor cheie 1 şi 3, dar conform dispoziţiilor art. 188 alin. (2) lit. (d) din O.U.G. nr. 34/2006, autoritatea contractantă poate solicita operatorilor economici, în scopul verificării capacităţii tehnice şi/sau profesionale a acestora, informaţii cu privire la studiile, pregătirea profesională şi calificarea personalului de conducere, precum şi ale persoanelor responsabile pentru îndeplinirea contractului de servicii.

Or, atât în actul de control, cât şi în sentinţa atacată, doar se menţionează încălcarea de către instituţia reclamantă a prevederilor art. 188, respectiv ale art. 178 din O.U.G. nr. 34/2006, făcându-se numai simple constatări, fără a se identifica cu claritate pretinsa neregulă săvârşită.

Mai mult decât atât, calificările şi abilităţile celor 3 experţi-cheie, au fost pe deplin corelate cu sarcinile şi responsabilităţile lor, aşa cum sunt acestea prezentate în caietul de sarcini şi în fişa de date a achiziţiei, cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare la momentul achiziţiei.

Pornind de la faptul că responsabilităţile expertului - cheie 1, vizau realizarea de studii şi analize privind exclusiv sectorul public, a fost necesar şi firesc ca unele dintre cerinţele de calificare din fişa de date să se refere şi la acest aspect, fiind astfel relevante şi în legătură cu obiectul contractului.

În ceea ce priveşte expertul-cheie 3, arată că cerinţele au fost stabilite pentru a se asigura faptul că respectivul expert are o specializare teoretică în domeniul administraţiei publice, înlăturându-se astfel posibilitatea ca acesta doar să fi absolvit studii universitare cu specializarea în alt domeniu decât cel al administraţiei publice.

Potrivit prevederilor cererii de finanţare a proiectului şi a caietului de sarcini, expertul cheie 3 era responsabil de realizarea a patru activităţi ale contractului, având totodată misiunea de a asigura coordonarea acestora (fiind ajutat de o echipă de experţi) şi de a asigura legătura cu beneficiarul, iar autoritatea contractantă a formulat corect cerinţa privitoare la demonstrarea experienţei în organizarea şi furnizarea de sesiuni de formarea profesională pentru expertul - cheie 3.

În opinia instanţei, "cerinţele ca expertul să dovedească experienţa atât în organizarea de activităţi la nivel internaţional în domeniul administraţiei publice locale, cât şi organizarea de sesiuni de formare profesională în domeniul administraţiei publice, nu sunt relevante sau justificate prin Nota justificative privind stabilirea cerinţelor minime de calificare nr. x/07.04.2010", cu atât mai mult cu cât, în Fişa de date, punctul 5.4.1., ca informaţii privind experienţa din ultimii 3 ani, se solicită operatorului economic şi să dovedească ca a finalizat cu succes în ultimii 3 ani "minim un contract de prestare de servicii de organizare şi oferire servicii de formare profesionala în domeniul administraţiei publice".

Sub acest aspect arată că sesiunile de formare profesională şi scurte stagii practice pentru administratorii publici în state membre ale Uniunii Europene sunt două activităţi distincte, ceea ce reclamă, din partea expertului responsabil, cerinţe distincte şi complementare ce privesc pregătirea profesională, calificările şi experienţa acestuia.

Astfel, expertul cheie - 3 este responsabil de organizarea programului de cursuri, volumul şi dificultatea informaţiilor dar şi de organizarea unor stagii în statele membre, fiind vorba de o activitate cu caracter preponderent internaţional ce vizează cooperarea şi dialogul cu reprezentanţi ai administraţiilor publice locale din state europene (reprezentanţi doar ai sectorului public).

Prin urmare, în sarcina acestui expert nu au fost nicidecum aspecte ce ţin de transport, cazare, diurnă sau alte activităţi de suport care în mod uzual cad în sarcina operatorului economic, aşa cum eronat a înţeles Curtea de Apel Bucureşti.

În ceea ce priveşte motivarea instanţei de fond, referitoare la susţinerea conform căreia "documentaţia de atribuire a fost validată de către ANRMAP şi acceptată pentru validarea în SEAP, iar, cerinţele impuse erau în conformitate cu prevederile legale în domeniu", se reţine că acestea sunt infirmate chiar de prevederile O.U.G. nr. 34/2006 cu modificările şi completările ulterioare, respectiv art. 49 alin. (2^3) "Nedetectarea erorilor prevăzute la alin. (2^2) în procesul de verificare nu afectează dreptul Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice de a sancţiona, pe parcursul activităţii de supraveghere, faptele prevăzute la art. 293".

Critică sentinţa pentru că niciodată nu a susţinut faptul că "acceptarea de către ANRMAP a publicării documentaţiei de atribuire în SEAP" ar limita dreptul altor instituţii implicate în managementul şi controlul fondurilor europene, de a analiza procedurile de achiziţie publică şi de a stabili măsurile adecvate în cazul identificării unor abateri/nereguli de la prevederile legale în materia achiziţiilor publice, aşa cum în mod eronat a reţinut Curtea.

O altă critică a sentinţei se referă la faptul că instanţa de fond a considerat că reclamanta ar fi interpretat "eronat şi izolat art. 8 şi 9 din H.G. nr. 925/2006, care de altfel, nu mai este necesar să fie anvizajate în speţă faţă de toate aspectele de nelegalitate constatate în cele mai sus menţionate cu privire la modul în care petenta a fixat cadrul cerinţelor de selecţie. În raport de cele expuse mai sus, Curtea consideră că actele administrative contestate au fost emise în mod legal, neregulile şi corecţiile constatate/aplicate fiind în mod justificat reţinute de autoritatea de control".

Astfel, prin neanalizarea tuturor argumentelor menţionate de instituţia reclamantă în cererea formulată, Curtea de Apel Bucureşti a încălcat dispoziţiile obligatorii stabilite de Decizia nr. 2740/29.09.2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care a indicat această hotărâre de casare că "la rejudecare, instanţa de fond va analiza fiecare dintre motivele de nelegalitate invocate de reclamant şi va prezenta argumentele sale în sprijinul soluţiei ce va fi adoptată."

Totodată, Curtea de Apel Bucureşti a încălcat şi dispoziţiile art. 501 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora "în caz de casare, hotărârile instanţei de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanţa care judecă fondul."

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 04 decembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 06 mai 2020.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat şi va fi respins.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa de control judiciar constatată că, prin cererea dedusă judecăţii reclamantul a solicitat anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului Convergentă nr. 5012/18.03.2013 şi a Deciziei nr. 10/C/26.08.2013.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii reţinând că cerinţele impuse expertului cheie 1 exced complexităţii sarcinilor pe care acesta urma să le realizeze în proiect, iar limitarea la absolvirea unei unităţi de învăţământ acreditate sau recunoscute de statul român nu reprezenta la acel moment o cerinţă legală, ci legea învăţământului a adus ulterior clarificări pe acest aspect. Cu privire la expertul cheie 3 s-au cerut studii superioare de lungă durată în domeniul administraţie publică, ştiinţe socio-umane sau juridic, economic şi/sau tehnic, dar şi studii post-universitare în domeniul administraţiei publice, experienţă profesională de minim 3 ani în organizarea şi oferirea de sesiuni de formare profesională în domeniul administraţiei publice şi experienţă profesională în organizarea de activităţi la nivel internaţional în domeniul administraţiei publice locale, iar aceste cerinţe corelate configurează un cadru restrictiv, în care se limitează competiţia în mod nejustificat.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs de faţă, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Cu privire la prima critică întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că potrivit dispoziţiilor art. 179 din O.U.G. nr. 34/2006 cu modificările şi completările ulterioare:

"Autoritatea contractantă are obligaţia de a respecta principiul proporţionalităţii atunci când stabileşte criteriile de calificare şi selecţie, iar aceste criterii trebuie să aibă o legătură concretă cu obiectul contractului care urmează a fi atribuit. în acest sens, nivelul cerinţelor minime solicitate prin documentaţia de atribuire, precum şi documentele care probează îndeplinirea unor astfel de cerinţe trebuie să se limiteze numai ia cele strict necesare pentru a se asigura îndeplinirea în condiţii optime a contractului respectiv, luând în considerare exigenţele specifice impuse de valoarea, natura şi complexitatea acestuia".

În ceea ce priveşte aprecierea caracterului restrictiv al cerinţelor cu privire la experţi, trebuie avut în vedere faptul că aceste cerinţe sunt şi trebuie să fie cerinţe minime de calificare, cerinţe care nu trebuie să constituie obstacole nejustificate şi care să restricţioneze accesul operatorilor economici la procedură, autoritatea contractantă având obligaţia de a asigura atât o procedură competitivă conform art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006, cu modificările şi completările ulterioare, cât şi de a respecta principiile prevăzute la art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, cu modificările şi completările ulterioare.

Referitor la expertul cheie 1, recurentul-reclamant a arătat că "cerinţa studiilor superioare de lungă durată absolvite cu o diplomă de licenţă sau echivalentă, absolvent al unei instituţii de învăţământ superior acreditată sau recunoscută de statul român, cu specializarea în ştiinţe socio-umane" nu este o cerinţă restrictivă deoarece, cerinţele au fost impuse pentru ca autorităţile administraţiei publice locale să beneficieze de pregătirea unui expert capabil să ofere servicii de formare profesională pentru administratorii publici şi să poată să contribuie prin activităţi specifice la operaţionalizarea reţelei acestora, precum şi faptul că legislaţia în vigoare la momentul publicării anunţului de participare nu prevedea interdicţia ca autoritatea contractantă să solicite ca operatorii economici să fi participat într-un număr minim de contracte/proiecte similare şi nici nu oferea informaţii suplimentare referitoare la interpretarea criteriilor de calificare şi selecţie, lăsând astfel la latitudinea autorităţii contractante de a stabili criteriile, cu respectarea principiilor nediscriminării, tratamentului egal, recunoaşterii reciproce, transparenţei, proporţionalităţii şi eficienţei utilizării fondurilor.

Or, sub acest aspect, în stabilirea cerinţelor minime de calificare, autoritatea contractantă avea obligaţia de a acţiona astfel încât cerinţele impuse experţilor să nu fie exagerate, având în vedere cu precădere aspectele calitative ale experienţei profesionale, iar nu aspecte cantitative.

Concret, în ceea ce priveşte expertul cheie 1, s-a reţinut în mod corect de prima instanţă că reclamantul nu a justificat care este motivul pentru care numai studiile în ştiinţe socio-umane ar asigura calificarea necesară pentru realizarea studiului cu privire la stadiul de implementare a funcţiei de administrator public şi analizei stadiului de implementare. Pe cale de consecinţă, va înlătura critica acestuia referitoare la aspectele sus-menţionate având în vedere că această teză a fost supusă analizei primei instanţe şi reluată în calea de atac a recursului fără a se prezenta în mod convingător modalitatea în care autorităţile administraţiei publice locale ar putea să beneficieze de pregătirea unui expert capabil să ofere servicii de formare profesională pentru administratorii publici şi să poată contribui prin activităţi specifice la operaţionalizarea reţelei acestora, doar în situaţia în care sunt respectate cerinţele impuse.

Pe de altă parte, nu poate fi primită critica recurentului-reclamant în sensul că la stabilirea criteriilor "profilul unui expert cu experienţă în cercetarea sociologică în sectorul public" s-a avut în vedere specificul sectorului public şi interesul autorităţii contractante de a cheltui cu eficienţă banul public, prin cooptarea experţilor adecvaţi, atât timp cât impunerea unei experienţe profesionale relativ mari cumulată cu impunerea unei cerinţe specifice de participare la implementarea a cel puţin 1 proiect (respectiv 2 proiecte) cu finanţare internă sau comunitară reprezintă un obstacol nejustificat în participarea la procedură a operatorilor economici, această cumulare nereflectând în mod necesar nevoia autorităţii contractante de a se asigura îndeplinirea în condiţii optime a contractului şi fiind, prin urmare, restrictivă.

Cu privire la expertul cheie 3, recurentul-reclamant arată că cerinţele au fost stabilite pentru a se asigura că respectivul expert are o specializare teoretică în domeniul administraţiei publice, înlăturându-se posibilitatea ca acesta doar să fi absolvit studii universitare cu specializarea în alt domeniu decât cel al administraţiei publice.

Această critică nu poate fi primită având în vedere că, autoritatea contractantă nu a justificat în mod judicios cerinţele minime impuse, nu a relevat utilitatea lor, argumentele care aduc în discuţie finalitatea proiectului ce viza formarea profesională a administratorilor publici şi operaţionalizarea reţelei acestora, fiind lipsite de suport legal.

Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a justificat care este motivul pentru care s-au solicitat studii superioare de lungă durată în domeniul administraţie publice, ştiinţe socio-umane sau juridice, economice şi/sau tehnice dar şi studii post-universitare în domeniul administraţiei publice, experienţă profesională de minim 3 ani în organizarea şi oferirea de sesiuni de formare profesională în domeniul administraţiei publice şi experienţă profesională în organizarea de activităţi la nivel internaţional în domeniul administraţiei publice.

De asemenea, vor fi respinse criticile recurentului-reclamant referitoare la faptul că activităţile pe care trebuia să le desfăşoare expertul cheie 3 sunt mai numeroase decât cele ale unui formator, fiind necesar ca acesta să poată demonstra că are capacitatea de a organiza şi superviza atât activităţile ce au o componentă de instruire şi/sau consilier, precum şi activităţile ce au o componentă de formare, neavând relevanţă că expertul ar fi responsabil cu organizarea programului de cursuri, volumul şi dificultatea informaţiilor dar şi de organizarea unor stagii în statele membre.

Aşa fiind, în mod corect a reţinut prima instanţă că cerinţele impuse sunt restrictive şi disproporţionate, deoarece autoritatea contractantă avea obligaţia de a stabili numai acele cerinţe minime, raportate la atribuţiile expertului respectiv, fără de care contractul nu ar putea fi îndeplinit în cele mai bune condiţii şi care să nu împiedice accesul tuturor operatorilor potenţial interesaţi, la procedură.

Înalta Curte constată că aceste critici nu sunt de natură a răsturna raţionamentul aplicat actului de judecată de instanţa de fond care a reţinut în mod corect că abilităţile specifice unui administrator, fie el într-o autoritate publică sau o entitate privată, suscită un palier complex de aptitudini necesar a fi dezvoltate, în care se regăsesc nevoi de formare în management, comunicare, resurse umane, gestiune financiară, managementul riscurilor etc. În acest context, se mai impun şi alte condiţii restrictive legate de servicii de organizare prestate cu succes în ultimii 3 ani, deşi responsabilităţile de bază în proiect erau cele de formator, iar operaţionalizarea reţelei administratorilor publici nu impunea activităţi de mare complexitate care să justifice o asemenea condiţie.

Printr-o altă critică referitoare la contestarea caracterului restrictiv al criteriilor de calificare reţinute în sarcina sa, recurentul-reclamant arată că legislaţia în vigoare la momentul publicării anunţului de participare nu prevedea interdicţia ca autoritatea contractată să solicite ca operatorii economice să fi participat într-un număr minim de contracte/proiecte similare şi nici nu oferea informaţii suplimentare referitoare la interpretarea criteriilor de calificare şi selecţie, lăsând la latitudinea autorităţii contractante prerogativa de a stabili criteriile, cu respectarea principiilor prevăzute prin articolul 2 din O.U.G. nr. 34/2006.

Această critică nu este întemeiată şi va fi respinsă având în vedere că neregula rezidă din aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 178, 179 şi 188 prin raportare la articolul 2 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, potrivit cărora criteriile de calificare şi selecţie stabilite de către autoritatea contractantă trebuie să aibă o legătură evidentă cu obiectul contractului ce urmează să fie atribuit, iar autoritatea contractantă are obligaţia de a respecta principiul proporţionalităţii atunci când stabileşte criteriile de calificare şi selecţie, precum şi nivelul cerinţelor minime pe care ofertanţii/candidaţii trebuie să le îndeplinească.

Aşa fiind, în mod corect a reţinut prima instanţă că analizate cumulativ, cerinţele minime impuse experţilor reprezintă mai mult decât nivelul strict necesar autorităţii contractante pentru a se asigura de îndeplinirea contractului, în mod corect s-a constatat încălcarea art. 179 din O.U.G. nr. 34/2006, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susţinerile şi criticile recurentului-reclamant sunt neîntemeiate şi vor fi respinse, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu interpretarea corectă a normelor de drept material.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene împotriva sentinţei nr. 464 din 08 februarie 2018, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 iulie 2020.