Mayor’s dual office and commercial activity incompatibility upheld; appeal dismissed.

Şedinţa publică din data de 22 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 09.03.2018, pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018 şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa nr. 5233 din data de 07.09.2018, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, privind pe reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de integritate, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 12.10.2018.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 2067 din data de 24.06.2019 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de sesizare a Curţii Constituţionale şi a dispus sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 şi a prevederilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010. A respins cererea de suspendare a judecăţii cauzei, întemeiată pe dispoziţiile art. 413 alin. (1) pct. 1) C. proc. civ., ca nefondată. A respins cererea de sesizare a CJUE cu întrebare preliminară, potrivit art. 267 TFUE. A respins, ca inadmisibile, excepţia de nelegalitate a Protocolului de colaborare încheiat de ANI cu Oficiul Naţional al Registrului Comerţului şi excepţia de nelegalitate a Protocolului de colaborare încheiat de ANI cu Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în contradictoriu cu terţii intervenienţi forţaţi introduşi în proces Oficiul Naţional al Registrului Comerţului şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - ANAF. A respins acţiunea în anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018 formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 2067 din data de 24.06.2019 şi încheierii de şedinţă din data de 18.03.2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Prin primul motiv de recurs se arată că sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea dreptului intern, a CEDO şi a CDFUE, în ceea ce priveşte dreptul la un proces echitabil, în componenţa sa referitoare la dreptul la o hotărâre motivată.

Hotărârea este nemotivată, fapt ce echivalează cu o lipsă de judecată şi implicit cu încălcarea dreptului la un proces echitabil.

Motivarea hotărârilor reprezintă un element primordial de transparenţă a justiţiei, iar dreptul de a beneficia de o hotărâre motivată este una dintre garanţiile asigurate de art. 6 paragraful 1 al CEDO.

Potrivit jurisprudenţei CEDO judecătorii trebuie să indice cu suficientă claritate motivele pe care îşi întemeiază soluţiile pronunţate (cu titlu de exemplu: cauzele Hiro Bălani c. Spaniei, Vandehurk c. Olandei, Ruiz Torija c. Spaniei, Highins c. Franţei, Helle c. Finlandei sau Boldea c. României).

Pentru asigurarea dreptului la un proces echitabil se impune ca judecătorul să analizeze şi să dispună motivat asupra tuturor aspectelor invocate. Doar în acest fel părţile pot să aibă siguranţa că au fost ascultate şi că judecătorul a examinat în concret problemele deduse judecăţii (cauza Tatishvili c. Rusiei).

În acest sens, motivarea unei hotărâri judecătoreşti este strâns legată de preocupările privitoare la asigurarea desfăşurării unui proces echitabil, aceasta permiţând respectarea dreptului la apărare. Motivarea este indispensabilă însăşi actului de justiţie şi constituie o pavăză împotriva arbitrariului (cauza Txquet c. Belgiei).

Examinarea în concret a problemelor deduse judecăţii înseamnă analiza efectuată personal de către completul de judecată legal învestit, care trebuie să analizeze singur toate aspectele deduse judecăţii pe baza argumentelor şi probele administrate în fiecare cauză în parte.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs se arată că, sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor de drept material cuprinse în O.U.G. nr. 44/2008, din care rezultă cu claritate faptul că nu toate PFA au calitatea de comerciant.

Din prevederile art. 2 lit. i) al O.U.G. nr. 44/2008, persoana fizică autorizată este definită ca fiind "persoana fizică autorizată să desfăşoare orice formă de activitate economică permisă de lege, folosind în principal forţa sa de muncă".

De asemenea, la lit. a) a aceluiaşi articol, este definită activitatea economică:

"activitatea economică este activitatea agricolă, industrială, comercială, desfăşurată pentru obţinerea unor bunuri sau servicii a căror valoare poate fi exprimată în bani şi care sunt destinate vânzării ori schimbului pe pieţele organizate sau unor beneficiari determinaţi ori determinabili, în scopul obţinerii unui profit."

Prin cel de-al treilea motiv de recurs se arată că sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea principiului priorităţii dispoziţiilor din legislaţia Uniunii Europene privind principiul proporţionalităţii sancţiunilor reglementat de dispoziţiile din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

Art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 încalcă mai multe dispoziţii din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, având în vedere că potrivit acestor dispoziţii:

"Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1) sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului."

Această prevedere legală are drept consecinţă, în privinţa recurentului-reclamant, faptul că se expune unor sancţiuni grave şi anume încetarea funcţiei publice şi interdicţia de a mai ocupa orice funcţie publică aleasă, timp de 3 ani, în cazul în care contestaţia sa împotriva Raportului de evaluare ANI este respinsă.

Prin cea de-a patra critică, recurentul-reclamantă arată că sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea principiului priorităţii dispoziţiilor din dreptul Uniunii Europene faţă de normele cuprinse în legislaţia naţională, referitoare la lipsa de efecte juridice, după 1 decembrie 2009, a Deciziei Comisiei Europene 2006/928/CE, precum şi a legislaţiei naţionale de implementare a Deciziei sus-amintite, în speţă Legea 176/2010.

Faţă de aceste considerente solicită să se constate că Decizia Comisiei Europene 2006/928/CE de stabilire a unui mecanism de cooperare şi de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referinţă specifice în domeniul reformei sistemului judiciar şi al luptei împotriva corupţiei este caducă, lipsită de efecte juridice, începând cu 1 decembrie 2009, data intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, dat fiind că sus-amintita Decizie nu se poate încadra, nu se mai regăseşte în competenţele Uniunii Europene post-Lisabona.

Având în vedere că Decizia MCV este invalidă, caducă, lipsită de efecte juridice şi legislaţia naţională de implementare a Deciziei MCV, în speţă Legea 176/2010, este, la rândul ei, caducă, lipsită de efecte juridice şi trebuie înlăturată de la aplicare.

Prin înlăturarea de la aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 176/2010, procedura de evaluare desfăşurată în privinţa recurentului-reclamant, inclusiv Raportul contestat, rămâne fără temei legal, drept pentru care Raportul contestat trebuie anulat, ca fiind nelegal (nu are temei legal).

Caducitatea Deciziei 2006/928/CE şi a legislaţiei naţionale de implementare, Legea 176/2010

La 13 decembrie 2006 Comisia Europeană a adoptat Decizia 2006/928/CE de stabilire a unui mecanism de cooperare şt de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referinţă specifice în domeniul reformei sistemului judiciar şi al luptei împotriva corupţiei (denumită în continuare şi "Decizia MCV"), după data aderării la Uniunea Europeană (denumită în continuare şi "UE" sau "Uniunea").

Obiectivele de referinţă pe care România trebuie să le atingă, incluse în Anexa la Decizia MCV, prevăd, la punctul 2:

"înfiinţarea, conform celor prevăzute, a unei agenţii pentru integritate cu responsabilităţi în domeniul verificării patrimoniului, al incompatibilităţilor şi al conflictelor de interese potenţiale, precum şi cu capacitatea de a adopta decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancţiuni disuasive."

Punctul 2 din Decizia 2006/928/CE a fost transpus în legislaţia română prin Legea nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate. Această lege a fost declarată neconstituţională în mare parte prin Decizia CCR 415/2010. În scopul punerii în acord a legii cu Constituţia, a fost adoptată ulterior Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative.

Aşadar, Legea nr. 176/2010 este legislaţie naţională de implementare a Deciziei MCV şi se pune problema în ce măsură Decizia MCV se mai încadrează în limitele competenţelor Uniunii, după reaşezarea acestora prin Tratatul de la Lisabona, intrat în vigoare la 1.12.2009.

Dacă Decizia MCV este caducă după 1.12.2009, atunci legislaţia naţională de implementare a Deciziei, în speţă Legea nr. 176/2010, este la rândul ei caducă, fiind lipsită de efecte juridice, şi atunci şi procedura de evaluare a intimatei-reclamante B., desfăşurată în baza acestei legi, este lovită de nulitate.

În continuare, recurentul-reclamant arată că hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea eronată a dispoziţiilor legale, deoarece cererea completatoare a contestaţiei iniţiale a fost respinsă ca tardiv formulată la termenul de judecată din data de 18.03.2019 (fără a fi analizată), iar acest aspect se circumscrie motivelor de casare conţinute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, prin încheierile de şedinţă pronunţate la 18.03.2019 "Curtea a admis în parte excepţia de tardivitate a completării acţiunii exclusiv în ceea ce priveşte punctele 3 şi 4 din cererea completatoare. Cu privire la punctele 1 şi 2 ale cererii, a apreciat că este o precizare a criticilor de nelegalitate invocate iniţial (...)".

Această soluţie a instanţei de fond este nelegală şi echivalează cu o veritabilă denegare de dreptate, mai ales având în vedre faptul că punctele 3 şi 4 din completarea contestaţiei vizează aplicarea cu prioritate a dreptului UE.

Recurentul-reclamant apreciază că această soluţie este una greşită, având în vedere că art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 nu conţine nicio referire la motivele contestaţiei, care ar trebui depuse într-un termen de decădere de 15 zile sau la imposibilitatea completării motivelor contestaţiei. De asemenea, nici Legea nr. 554/2004 nu conţine vreo normă derogatorie în această privinţă.

Referitor la starea de incompatibilitate derivată din presupusa calitate de comerciant persoană fizică a PFA A., sentinţa recurată este nelegală, având în vedere că instanţa de fond a apreciat în mod greşit că raportul contestat are temei legal, deşi acesta se întemeiază pe o serie de dispoziţii echivoce, neclare şi greu de înţeles, imprevizibilitatea acestora pentru recurentul-reclamant reprezentând o cauză care înlătură o eventuală răspundere juridică întemeiată pe acestea (acest aspect se circumscrie dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.).

Aşa cum s-a arătat şi în faţa instanţei de fond, în cuprinsul raportului de evaluare contestat, pârâta ANI face trimitere la o serie de acte normative şi dispoziţii legale, pentru a-şi întemeia afirmaţiile privind presupusa stare de incompatibilitate.

Însă, se poate constata că din aceste dispoziţii legale nu reiese faptul că PFA are calitatea de comerciant, cum nu reiese nici în ce constă această activitate şi nici ce fapte anume intră în sfera unui comerciant.

Raportul ANI se întemeiază pe o dispoziţie legală (art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003) care nu stabileşte în mod clar o incompatibilitate, ci face trimitere către alte norme de drept prin care trebuie determinată calitatea de comerciant la care se referă.

Conform textului de lege menţionat anterior, este în stare de incompatibilitate persoana care deţine simultan funcţia de primar şi "calitatea de comerciant persoană fizică".

Această dispoziţie legală a devenit caducă, desuetă, lipsită de efecte juridice, abrogată implicit odată cu intrarea în vigoarea a Noului C. civ., deoarece acesta a abrogat Codul comercial, care definea actele de comerţ şi, legat de acestea, comerciantul.

În prezent noţiunea de comerciant nu este definită în mod expres de niciun text de lege şi în acest mod, norma juridică pe care ANI întemeiază starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant nu este accesibilă destinatarului şi a devenit imprevizibilă pentru acesta.

Recurentul-reclamant arată că sentinţa recurată este pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, întrucât instanţa a apreciat în mod eronat, prin aplicare greşită a legii, că actele efectuate de pârâta Agenţia Naţională de Integritate în lucrarea nr. 7328/S/11/23.02.2016, inclusiv Raportul de evaluare nr. x/15.02.2018, cu care a fost finalizată această lucrare, sunt întocmite în mod legal, deşi acestea sunt lovite de nulitate absolută, în temeiul art. 13, alin. (2) din Legea 176/2010 (acest aspect se circumscrie dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

În cuprinsul Sentinţei recurate, instanţa reţine că "sancţiunea nulităţii actelor întocmite de inspectorul de integritate nu priveşte utilizarea oricăror alte informaţii fie ele şi cu caracter nepublic ci întocmirea Raportului de evaluare în baza acestor informaţii, fără respectarea dreptului la apărare a persoanei evaluate, prin oferirea posibilităţii acesteia de a prezenta un punct de vedere cu privire la concluziile finale (...)".

Ceea ce a invocat recurentul-reclamant este încălcarea garanţiei procedurale instituite de art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, unde este reglementată procedura de desfăşurare a evaluării ANI în privinţa stării de incompatibilitate, împărţind-o în două etape: înainte şi respectiv după informarea persoanei evaluate.

Deci nu doar invitarea persoanei evaluate să depună un punct de vedere este reglementată de textul de lege ci şi momentul la care aceasta este invitată, care trebuie să fie anterior solicitării de către ANI de date şi informaţii cu caracter nepublic.

În acest sens, până la informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfăşoară doar proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informaţii publice, iar numai după informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice şi date ori informaţii care nu sunt publice.

Cu privire la sancţiunea ce se aplică nerespectării de către ANI în decursul procedurii de evaluare a condiţiilor instituite de articolele legale evocate anterior, alin. (2) al aceluiaşi articol, 13, prevede şi sancţiunea care intervine în cazul în care inspectorul de integritate întocmeşte acte pe baza datelor sau informaţiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, fără ca persoana evaluată să fie invitată şi informată. Potrivit legii, toate aceste acte sunt lovite de nulitate absolută.

Prin ultima critică, recurentul-reclamant arată că sentinţa recurată este pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea 161/2003 în sensul că recurentul-reclamant nu a exercitat efectiv calitatea de comerciant persoană fizică Art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea 161/2003 (în forma în vigoare la momentul săvârşirii presupuselor fapte) reţinut de ANI ca temei al Raportului de evaluare prevede următoarele:

"Funcţia de primar (...) este incompatibilă cu calitatea de comerciant persoană fizică".

Cu toate acestea, printr-o interpretare teleologică rezultă în mod evident că legiuitorul a urmărit încă de la momentul edictării acestei norme înlăturarea tuturor factorilor care ar putea determina corupţia or acest lucru ar putea fi generat doar de exercitarea concomitentă a două funcţii incompatibile, iar nu de simpla deţinere a acestora.

În acelaşi sens, Înalta Curte de Casaţia şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Decizia nr. 2167/2017 pronunţată în dosarul nr. x/2014 a reţinut următoarele:

"Simpla deţinere, pur formală, a două funcţii incompatibile nu permite stabilirea stării de incompatibilitate. Numai exercitarea simultană a calităţii de ales local, precum şi a celei de comerciant persoană fizică conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, respectiv acela de înlăturare a condiţiilor care pot determina corupţia".

Pentru a elimina orice dubiu cu privire la această interpretate, prin Legea nr. 87/2017, acest articol a fost modificat, în prezent având următorul conţinut:

"Funcţia de primar (...) este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcţii sau calităţi; g) calitatea de comerciant persoană fizică". Practic prin această modificare legiuitorul a eliminat echivocul, forma actuală a textului nu mai prezintă dificultăţi de interpelare.

În acest context, a arătat în fata instanţei de fond că recurentul-reclamant nu se încadrează în accepţiunea termenului "exercitare", condiţie necesară pentru a se putea reţine starea de incompatibilitate, aspect ce rezultă din documentele primite de ANI de la ONRC (menţionate în Raportul de evaluare), prin care se atestă faptul că recurentul-reclamant, referitor la PFA A., a depus doar două cereri: cererea de înmatriculare a PFA la data de 23.05.2014 şi cerere de radiere la data de 26.11.2015, PFA A. nu a avut nicio altă activitate înregistrată la ONRC.

Tot în sprijinul dovedirii faptului că recurentul-reclamant a exercitat calitatea de comerciant persoană fizică, intimata-pârâtă ANI a susţinut, pe baza informaţiilor transmise de către Serviciul Fiscal Orăşenesc Rupea, că în perioada 2014-2015 recurentul a realizat venituri din activităţi agricole. Intimata-pârâtă ANI a omis să precizeze că veniturile realizate din activităţi agricole au fost realizate în nume personal (înregistrate pe CNP), iar nu prin intermediul PFA A..

Referitor la acest aspect, instanţa de fond a reţinut, în mod eronat, în cuprinsul sentinţei recurate faptul că "emiterea adeverinţelor pe persoană fizică, în funcţie de CNP, iar nu pe PFA nu reprezintă nicio relevanţă, veniturile persoanei fizice autorizate fiind veniturile reclamantului'.

Din documentele depuse la dosarul cauzei rezultă că recurentul-reclamant A. a obţinut venituri din activităţi agricole şi în anul 2013, adică înainte de înfiinţarea PFA, or acest lucru nu a generat o situaţie de incompatibilitate.

Altfel spus, dacă PFA A. nu ar fi existat, nu ar fi existat incompatibilitate, deşi recurentul-reclamant ar fi obţinut venituri din activităţi agricole în continuare.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţie s-a fixat termen de judecată la data de 06 mai 2020.

6. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat şi va fi respins.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa de control judiciar constatată că, recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x din 15.02.2018 prin care Agenţia Naţională de Integritate a identificat elemente de încălcare a regimului juridic al incompatibilităţilor, prin faptul că în perioada 28.05.2014 - 27.11.2015, reclamantul a exercitat şi deţinut simultan atât funcţia de primar al Comunei Homorod, jud. Braşov, cât şi calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul PFA A. şi ca atare, nu a respectat prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

Instanţa de primă jurisdicţie a respins acţiunea formulată de reclamant, menţinând Raportul de evaluare contestat.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Criticile formulate de recurentul-reclamant subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, sunt nefondate.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Obligaţia legală a instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanţa de control judiciar constată că hotărârea pronunţată de prima instanţă satisface cerinţele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamant în contextul faptic dat.

Reţine Înalta Curte că cerinţa motivării adecvate a unei hotărâri judecătoreşti nu trebuie confundată cu obligaţia de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părţi în vederea susţinerii temeiurilor de fapt şi de drept pe care se întemeiază solicitările părţilor litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziţia procesuală a părţilor.

Prin urmare, se poate concluziona că hotărârea instanţei de fond este clară, precisă şi inteligibilă, conţine referiri la probele administrate în cauză şi este în concordanţă cu acestea, răspunde în fapt şi în drept la toate pretenţiile şi apărările formulate de părţi şi conduce în mod logic şi convingător la soluţia cuprinsă în dispozitiv.

Cu privire la criticile recurentului-reclamant prin care se susţine că sentinţa primei instanţe este pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor de drept material cuprinse în O.U.G. nr. 44/2008, din care rezultă faptul că nu toate PFA au calitatea de comerciant, Înalta Curte reţine că recurentul-reclamant nu combate situaţia de fapt reţinută de instanţa de fond, ci apărarea acestuia se concentrează în jurul interpretării dispoziţiei legale incidente, cu referire expresă la sensul cuvintelor "comerciant" şi "profesionist" aflate în norma juridică în cauză.

Or, Înalta Curte în deplin acord cu instanţa de fond reţine ca fiind corectă interpretarea dată de instanţa de primă jurisdicţie textului legal incident, nefiind vorba de o încălcare a normei materiale în cauză.

Este evident că interpretarea dată de lege cu privire la norma specifică aplicabilă este numai atributul instanţei de judecată, iar în cazul de faţă instanţa de primă jurisdicţie a făcut o aplicare şi interpretare corectă a dispoziţiei legale incidente.

Astfel, situaţia de fapt a cauzei necontestată de părţi este aceea că în perioada în perioada 28.05.2014 - 27.11.2015, reclamantul a exercitat şi deţinut simultan atât funcţia de primar al Comunei Homorod, jud. Braşov, cât şi calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul PFA A..

Ceea ce se contestă de către recurentul-reclamant şi ceea ce instanţa de control judiciar va analiza este faptul încadrării reclamantului în prevederea legală specială indicată în raportul contestat, cu privire la calitatea de comerciant necesară pentru a fi în prezenţa unei stări de incompatibilitate.

Este evident că scopul legii speciale este acela de a sancţiona acele persoane care, prin activitatea desfăşurată, au avut activităţi incompatibile cu funcţia de demnitate publică deţinută, întrucât legiuitorul a urmărit transpunerea în legislaţia internă a principiului transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, respectiv transparenţă în modul de administrare şi utilizare a bunurilor publice, în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, fără a se aduce atingere vreunui drept sau libertăţi fundamentale.

În conformitate cu prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu calitatea de comerciant persoană fizică.

Analizând sensul noţiunii de comerciant, Înalta Curte reţine că prin intrarea în vigoare a noului C. civ. au fost eliminate la nivel terminologic noţiunile de comerciant, acte şi fapte de comerţ, acestea fiind înlocuite cu noţiunile de profesionist, activităţi de producţie, comerţ.

Astfel, prin art. 6 din Legea nr. 71/2011, legiuitorul a prevăzut că în cuprinsul actelor normative aplicabile la data intrării în vigoare a C. civ. referirile la comercianţi se consideră a fi făcute la persoanele fizice sau, după caz, la persoanele juridice supuse înregistrării în registrul comerţului, potrivit art. 1 din Legea nr. 26/1990 republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Este adevărat faptul că la nivelul Înaltei Curţi a existat anterior acestui an o practică cu privire la faptul că simpla deţinere a calităţilor prevăzute de lege în norma incriminată este suficientă pentru reţinerea stării de incompatibilitate, însă această practică a fost deja ajustată în raport cu scopul legii şi cu analizarea efectivă a existenţei calităţii de profesionist, exigenţă care impune cercetarea acestei calităţi, nefiind suficientă simpla deţinere, pentru a asigura o aplicare a legii conform spiritului ei.

Înalta Curte apreciază că simpla deţinere, pur formală, a două funcţii incompatibile nu poate determina stabilirea unei stări de incompatibilitate, ci numai exercitarea simultană a calităţii de ales local, cu aceea de profesionist persoană fizică conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, respectiv de înlăturare a condiţiilor care pot determina corupţia.

Ceea ce prezintă importanţă în analizarea exercitării efective a activităţii de profesionist, de comerţ a recurentului-reclamant este dacă persoana fizică autorizată a înregistrat venituri în timpul funcţionării sale pe perioada supusă verificării de către autoritatea intimată.

Văzând actele şi lucrările din dosar, Înalta Curte reţine că, în toată perioada cercetată de pârâtă, recurentul-reclamant a înregistrat venituri din această activitate, relevante fiind informaţiile comunicate de Serviciul Fiscal Orăşenesc Rupea, cu privire la veniturile reclamantului realizate din activităţi agricole şi cele comunicare de APIA, cu privire la acordarea unui sprijin financiar reclamantului pentru campaniile 2014 şi 2015, în cuantum de 3.801.736,15 RON.

Aceste aspecte au fost reţinute şi de prima instanţă care, în mod corect a constatat că, veniturile din activităţi agricole comunicare de Serviciul Orăşenesc Rupea au fost determinate în baza declaraţiilor privind veniturile din activităţi agricole impuse pe norme de venit întocmite chiar de reclamant în perioada de referinţă, cu privire la care recurentul-reclamant nu a contestat realitatea semnăturii.

De asemenea, în mod corect a reţinut prima instanţă că nu prezintă relevanţă faptul că veniturile au fost încasate pe persoană fizică, iar nu pe PFA, atât timp cât situaţia veniturilor a fost analizată de inspectorul de integritate în analiza condiţiei prevăzută de art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 44/2008, a dovedirii scopului activităţii economice derulate de reclamant, acela de a obţine profit, astfel că emiterea adeverinţelor pe persoană fizică, în funcţie de CNP, iar nu pe numele PFA, nu pot induce la altă concluzie decât aceea că veniturile persoanei fizice autorizate sunt de fapt veniturile reclamantului.

Prima instanţă a reţinut în mod corect că recurentul-reclamant, persoană fizică autorizată, a deţinut calitatea de comerciant în acelaşi timp cât a deţinut şi calitatea de primar al Comunei Homorod, jud. Braşov, iar deţinerea acestei calităţi este dublată de exercitarea efectivă a activităţii economice şi obţinerea de venituri, prin intermediul formei de organizare prevăzută de dispoziţiile art. 6 din O.U.G. nr. 44/2008 potrivit cărora "orice activitate economică desfăşurată permanent, ocazional sau temporar în România de persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale şi întreprinderile familiale trebuie să fie înregistrate şi autorizate, în condiţiile prezentei ordonanţei de urgenţă", iar recurentul a fost înregistrat la ONRV ca persoană fizică autorizată încă din data de 28.05.2014, radierea dispunându-se la data de 27.11.2015.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine şi faptul că, astfel cum s-a arătat în considerentele deciziei Curţii Constituţionale a României nr. 336/2017 (pct. 27), accesul liber al persoanei la o activitate economică, liberă iniţiativă şi exercitarea acestora sunt garantate sub condiţia respectării cadrului normativ incident.

Dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, prin cazul de incompatibilitate pe care îl reglementează, conţin o condiţie specială, ce nu permite exercitarea simultan, de către aceeaşi persoană, a unei funcţii sau demnităţi publice şi a unei activităţi economice în calitate de comerciant persoană fizică. Opţiunea aparţine în exclusivitate destinatarului normei, care poate exercita ori activitate economică în calitate de comerciant persoană fizică, în condiţiile legislaţiei în materie, ori funcţia sau demnitatea publică, supunându-se regimului juridic reglementat în acest sens.

În ceea ce privesc criticile recurentului-reclamant potrivit cărora dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 176/2010 încalcă mai multe dispoziţii din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, cum ar fi principiul priorităţii dispoziţiilor din legislaţia Uniunii Europene şi principiul proporţionalităţii sancţiunilor reglementată de dispoziţiile din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, precum şi cele referitoare la lipsa de efecte juridice, după data de 1 decembrie 2009, a Deciziei Comisiei Europene 2006/928/CE şi a legislaţiei naţionale de implementare ce a avut ca rezultat Legea nr. 176/2010, Înalta Curte constată că aceste capete de cerere nu au fost analizate pe fond de către prima instanţă, ci au fost respinse ca tardiv formulate.

Referitor la acest aspect recurentul-reclamant consideră că în mod greşit s-a respins, ca tardiv formulată cererea completatoare şi că dispoziţiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 nu conţin nicio referitore la motivele contestaţiei care ar trebui depuse într-un termen de decădere de 15 zile sau la imposibilitatea completării motivelor contestaţiei.

Analizând această critică, Înalta Curte împărtăşeşte concluzia exprimată de prima instanţă, în sensul că respectarea termenului imperativ de 15 zile stabilit de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 impune ca atât momentul sesizării instanţei cât şi indicarea motivelor de nulitate/anulare să se încadreze în acest termen, sub sancţiunea decăderii din dreptul de a invoca noi cauze de nulitate/anulare.

Fiind în prezenţa unui termen procedural special, derogatoriu faţă de cel reglementat de art. 11 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu caracter peremptoriu şi absolut, a cărui nerespectare afectează eficacitatea actului şi atrage decăderea, exigenţele respectării lui determină incompatibilitatea dispoziţiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 cu normele procedurale de drept comun stabilite de art. 204 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., aşa cum în mod corect a apreciat prima instanţă în aplicarea corelată a dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 176/2010 cu dispoziţiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Faţă de acest caracter de ordine publică a termenului stipulat de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, apare ca fiind neconcludentă susţinerea recurentului în sensul că, la soluţionarea excepţiei tardivităţii cu privire la modificarea cererii, prima instanţă trebuia să ţină seama de faptul că dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 176/2010 încalcă principiul priorităţii dispoziţiilor din legislaţia Uniunii Europene, precum şi principiul proporţionalităţii dispoziţiilor Deciziei Comisiei Europene 2006/928/CE.

Prin urmare, Înalta Curte constată că încheierea de şedinţă din data de 18.03.2019, prin care instanţa de fond a respins, în parte, ca tardivă cererea de completare a acţiunii, în ceea ce priveşte punctele 3 şi 4, nu poate fi reformată în calea de atac a recursului, iar motivele invocate sunt nefondate.

Aşa fiind, Înalta Curte apreciază că susţinerile şi criticile recurentului-reclamant sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 2067 din 24 iunie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 iulie 2020.