Eligibility of EU-funded project costs for public servants: incompatibility of full-time municipal employment with required on-site work hours under Labor Code

Şedinţa publică din data de 26 ianuarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acţiunea înregistrată la data de 4 mai 2017 la Curtea de Apel Târgu-Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Judeţul Harghita prin Consiliul Judeţean Harghita a chemat în judecată pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, solicitând admiterea acţiunii şi, în consecinţă, anularea Deciziei nr. 88.419/02.11.2016 de soluţionare a contestaţiei împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. x/12.09.2016 emise de MFE-AM POS Mediu, cu consecinţa înlăturării creanţei bugetare de 323.250,15 RON; anularea titlului de creanţă reprezentat de Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. x/12.09.2016 emis de MFE-AM POS Mediu, cu consecinţa admiterii la rambursare a sumei de 323.250,15 RON, ca şi cheltuială eligibilă; obligarea pârâtului la restituirea sumei de 323.250,15 RON.

Prin sentinţa civilă nr. 134 din 17 noiembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul UAT Judeţul Harghita, prin Consiliul Judeţean Harghita, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (succesor al Ministerului Fondurilor Europene) şi, în consecinţă:

S-a dispus anularea Deciziei nr. 88419/02.11.2016 precum şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. x/12.09.2016, ambele emise de pârât.

S-a dispus obligarea pârâtului la restituirea către reclamant a sumei de 323.250,15 RON, sumă achitată de reclamant cu titlu de creanţă bugetară stabilită prin procesul-verbal anulat.

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene criticând-o pentru motive de nelegalitate şi netemeinicie

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 7 ianuarie 2019, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 26 ianuarie 2021, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este întemeiat, pentru următoarele considerente:

Motivele de recurs invocate au fost încadrate de recurenta-pârâtă în dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 6 şi pct. 9 C. proc. civ. criticându-se ca nelegală soluţia de admitere a acţiunii şi de anulare a actelor contestate pronunţate de instanţa de fond.

În raport de dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 6 C. proc. civ. recurenta-pârâtă arată faptul că hotărârea de fond prin care a fost admisă acţiunea nu este motivată în raport de dispoziţiileart. 425 alin. 1 lit. b) C. proc. civ.

Se susţine că hotărârea prin care au fost apreciate ca nelegale actele emise de autoritate a preluat în totalitate argumentele din acţiune de către reclamanta-intimată, iar în hotărâre prima instanţă nu a motivat respingerea apărărilor formulate prin întâmpinare, fiind încălcate dispoziţiile art. 6 din CEDO.

În raport de acest motiv de recurs se solicită casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Al doilea motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. priveşte interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor legale, bazată pe interpretarea eronată a situaţiei de fapt privind posibilitatea angajării în cadrul contractului individual de autoritatea contractantă a unor experţi care au şi calitatea de funcţionari publici/personal contractual în cadrul administraţiei publice din România.

Se arată că prima instanţă a interpretat greşit informaţiile din caietele de sarcini şi nu s-a ţinut cont de dispoziţiile art. 35 alin. 1 din Codul muncii care stabileşte că "orice salariat are dreptul de a munci la angajatori diferiţi sau la acelaşi angajator, în baza unor contracte individuale de muncă beneficiind de salariul corespunzător pentru fiecare dintre aceştia".

Se arată că din documentele de calificare aflate în documentaţia achiziţiei publice rezultă participarea experţilor la mai mule proiecte cu finanţare din fonduri europene, în calitatea lor de angajaţi permanenţi în cadrul administraţiei publice locale.

Iar cei trei experţi angajaţi cu contracte de muncă pe perioadă nedeterminată în cadrul unei instituţii publice respectiv Primarul Municipiului Bacău avea obligaţia să justifice ca timp de muncă 8 ore/zi lucrătoare în cadrul acestuia, cu respectarea dispoziţiilor art. 112 alin. 1 din Codul muncii.

Se solicită în raport de acest motiv de recurs admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea în sensul respingerii acţiunii formulate de reclamanta-intimată ca neîntemeiată.

La dosar intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Analizând recursul declarat, în raport de motivele de recurs invocate, Curtea apreciază fondat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente referitor la eligibilitatea cheltuielilor în raport de dispoziţiile art. 2 alin. 1 din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 6 C. proc. civ., este nefondat, în cauză fiind respectate de prima instanţă dispoziţiile art. 425 alin. 1 lit. b) C. proc. civ. în ceea ce priveşte motivarea hotărârii.

Hotărârea de fond prin care a fost admisă acţiunea este motivată în opinia Curţii în fapt şi în drept arătându-se în esenţă în concret motivele pentru care prima instanţă a aprecia ca eligibile sumele apreciate ca neeligibile în actele contestate arătându-se că în opinia instanţei autoritatea nu a probat că cei trei experţi faţă de care suma a fost apreciată ca fiind o cheltuială neeligibilă nu şi-au desfăşurat activitatea, după program la locaţia proiectului din jud. Harghita.

În raport de considerentele instanţei de fond Curtea apreciază că este posibilă exercitarea controlului de legalitate de către instanţa de recurs.

Motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. este fondat, în cauză fiind îndeplinite condiţiile intepretării şi aplicării greşite a legii în ceea ce priveşte aprecierea ca neeligibile a cheltuielilor privind cheltuielile de salarizare a celor trei experţi, în calitatea lor de angajaţi permanenţi în cadrul Primăriei municipiului Bacău.

În opinia Curţii, prima instanţă a stabilit greşit situaţia de fapt şi a apreciat nelegal asupra sarcinii probei în ceea ce priveşte timpul de lucru efectiv lucrat în cadrul instituţiei publice raportat la documentele de calificare care se află în documentaţia achiziţiei publice depuse la dosarul cauzei.

Curtea apreciază următoarele cu privire la suma declarată neeligibilă.

Cu privire la activitatea desfăşurată de cei trei experţi, AM POS Mediu a mai reţinut că, prin Caietul de sarcini intimata-reclamantă a solicitat un număr minim de zile lucrătoare alocat experţilor cheie, timpul efectiv de lucru fiind de 8 ore/zi lucrătoare. Astfel, prin oferta depusă, a fost alocat un număr minim de zile lucrătoare în primii doi ani de implementare a contractului, respectiv:

- pentru Liderul de echipă 17 zile lucrătoare/lună;

- pentru Expertul de mediu 6 zile lucrătoare/lună;

- pentru Expertul financiar 7 zile lucrătoare/lună.

Având în vedere timpul minim necesar care trebuia alocat pentru asistenţa tehnică în timpul programului de lucru al UIP, AM POS Mediu a constatat că această condiţie din Caietul de sarcini nu a fost respectată, deoarece aceşti experţi erau implicaţi în implementarea altor proiecte cu finanţare din fonduri europene, în calitatea lor de angajaţi permanenţi în cadrul administraţiei publice locale.

Mai mult, cei trei experţi fiind angajaţi cu contracte de muncă pe perioadă nedeterminată în cadrul unei instituţii publice aveau obligaţia să presteze ca timp de muncă 8 ore/zi lucrătoare în cadrul acesteia.

În consecinţă, având în vedere că prin Caietul de sarcini intimata-reclamantă a solicitat un număr minim de zile lucrătoare alocat experţilor cheie, timpul efectiv de lucru fiind de 8 ore/zi lucrătoare iar în cadrul unei instituţii publice timpul de lucru este de 8 ore/zi lucrătoare, apreciem că şi din acest punct de vedere au fost încălcate prevederile Codului muncii, respectiv art. 112 alin. (1) potrivit căruia "pentru salariaţii angajaţi cu normă întreagă durata normală a timpului de muncă este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână.

Totodată art. 113 al aceluiaşi act normativ stabileşte că "repartizarea timpului de muncă în cadrul săptămânii este, de regulă, uniformă, de 8 ore pe zi timp de 5 zile, cu două zile de repaus. (2) în funcţie de specificul unităţii sau al muncii prestate, se poate opta şi pentru o repartizare inegală a timpului de muncă, cu respectarea duratei normale a timpului de muncă de 40 de ore pe săptămână."

Potrivit dispoziţiilor art. 114 - Codul muncii:

(1) Durata maximă legală a timpului de muncă nu poate depăşi 48 de ore pe săptămână, inclusiv orele suplimentare.

(2) Prin excepţie, durata timpului de muncă, ce include şi orele suplimentare, poate fi prelungită peste 48 de ore pe săptămână, cu condiţia ca media orelor de muncă, calculată pe o perioadă de referinţă de 4 luni calendaristice, să nu depăşească 48 de ore pe săptămână.

Totodată, articolul 116 prevede că:

(1) Modul concret de stabilire a programului de lucru inegal în cadrul săptămânii de lucru de 40 de ore, precum şi în cadrul săptămânii de lucru comprimate va fi negociat prin contractul colectiv de muncă la nivelul angajatorului sau, în absenţa acestuia, va fi prevăzut în regulamentul intern.

(2) Programul de lucru inegal poate funcţiona numai dacă este specificat expres în contractul individual de muncă."

În consecinţă instanţa de fond nu a avut în vedere dispoziţiile legii incidente şi nu a constatat că prin numărul mare de ore de activitate, desfăşurate in cadrul unei instituţii publice (8 ore/zi) şi în cadrul unui proiect (8 ore/zi), sunt încălcate prevederile Codului muncii.

Contrar celor reţinute de prima instanţă Curtea apreciază că prezenţa celor trei experţi - expert lider de echipă, expert de mediu şi expert financiar era necesară la locaţia proiectului unde se desfăşoară lucrările - jud. Harghita,

Având în vedere faptul că locaţia în care se desfăşoară activităţile din cadrul contractului de servicii nr. x/30.12.2013 - "Asistenţă Tehnică şi supervizarea lucrărilor de construcţii - sistem integrat de management al deşeurilor în judeţul Harghita" este diferită de sediul primăriei Bacău, cei trei experţi nu au putut proba modul în care şi-au îndeplinit activităţile prevăzute prin contract.

Din obiectivul general al contractului de servicii anterior menţionat, reiese că aceşti experţi ar fi trebuit să-şi desfăşoare activitatea la locaţia Proiectului şi/sau la locaţia unde se desfăşurau lucrările, în mod special liderul de proiect, care avea responsabilitatea gestionării întregului proiect şi coordonarea întregii echipe de experţi, fiind susţinut de întreaga echipă a prestatorului.

Acest lucru reiese şi din conţinutul cap. I. pct. 1.2.1 din propunerea tehnică, Anexa V la contractul de servicii nr. x/30.12.2013, care stabileşte că "Prin natura lor serviciile care fac obiectul acestui contract implica o cooperare directa între consultant şi personalul desemnat de către UIP să gestioneze proiectul, simultan se va asigura transferul de expertiza necesar."

Totodată, potrivit art. 5.1.2 din caietul de sarcini, referitor la Zona geografică ce trebuie acoperită, se precizează că zona este "întregul judeţ Harghita, atât zonele urbane cât şi cele rurale, cu excepţia municipalităţii Odorheiul Secuiesc."

Analiza fişelor de pontaj conduc la concluzia că realizarea activităţilor specifice au presupus deplasări ale experţilor în diverse locaţii în jud. Harghita.

De asemenea, tot din fişele de pontaj rezultă deplasări pentru şedinţele lunare cu beneficiarul, cât şi alte întruniri şi dezbateri pentru derularea proiectului, desfăşurate numai în zilele lucrătoare (de exemplu 24.03.2014 - întâlnire UIP expert financiar), precum şi pentru cursuri pentru instruirea personalului UIP, ADI şi SIMD Harghita (de ex. 21.11.2014 (vineri), 24.11.2014(luni), 27.11.2014(joi), 28.11.2014(vineri) - team leader; 27.11.2014, 28.11.2014 -expert mediu; 26.01.2015 - 29.01.2015 (joi) - team leader; 29.01.2015 (joi) - 30.01.2015 (vineri) - expert mediu).

Faţă de cele expuse mai sus, Curtea apreciind ca fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ., va admite recursul şi va casa sentinţa atacată.

Rejudecând cauza va respinge acţiunea formulată de reclamantă ca neîntemeiată menţinând ca legale actele emise de autoritatea pârâtă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene împotriva sentinţei civile nr. 134 din 17 noiembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează hotărârea atacată şi rejudecând cauza:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Harghita, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 ianuarie 2021.