Recourse dismissed: Upholding the non-justiciability of direct challenges to EU fund inspection reports under O.U.G. 66/2011

Şedinţa publică din data de 2 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 06.12.2016, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice a solicitat:

- anularea Deciziei x/20.05.2016 comunicata în data de 08.06.2016, emise de parat în cadrul proiectului ID 60443, cu titlul "Oportunităţi egale în educaţie pentru o societate incluzivă";

- constatarea existenţei raporturilor de munca pentru managerul Proiectului "Oportunităţi egale în educaţie pentru o societate incluzivă", în persoana doamnei B. şi obligarea intimatei la plata acestor cheltuieli eligibile;

- constarea eligibilităţii costurilor prestaţiilor efectuate de doamnele C. şi D., pentru serviciile de realizare grafica şi conţinutul materialelor de informare, elaborate în cadrul Proiectului "Oportunităţi egale în educaţie pentru o societate incluziva", obligarea intimatei la plata acestor cheltuieli eligibile.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1908 din 23 mai 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei Şi Cercetării Ştiinţifice, ca nefondată.

Prin încheierea din 28.03.2017 a fost respinsă cererea de suspendare a judecăţii cauzei formulată de reclamantă în temeiul dispoziţiilor art. 413 alin. (1) din C. proc. civ., până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2016

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond şi împotriva încheierii din 28 martie 2017 a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

În motivarea recursului, a arătat că se poate constata o încălcare adusă dreptului la un proces echitabil în componenta acestuia de a avea dreptul la o cale de atac împotriva unui act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate până la verificarea sa de către o instanţă judecătorească.

A menţionat recurenta că în mod greşit instanţa de fond a respins solicitarea de suspendare a cauzei până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2016 ce are ca obiect verificarea legalităţii procesului-verbal ce a stat la baza deciziei contestate, fără a motiva această soluţie.

A arătat că împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor prin care s-a stabilit o creanţă în mod nelegal, având în vedere caracterul facultativ al procedurii contestării pe cale administrativă, a preferat să se adreseze direct instanţei de judecată, în temeiul Legii nr. 554/2004. Recalificând în mod greşit cererea reclamantei ca fiind o contestaţie administrativă împotriva procesului-verbal, a considerat autoritatea că aceasta nu este făcută în termenul de 30 de zile, fiind deci tardiv formulată. Totodată, validarea acestei abordări de către instanţa de judecată este greşită, aceasta neţinând seama de natura juridică a actului dedus judecăţii ca fiind răspuns la plângerea prealabilă, iar nu decizie în soluţionarea unei contestaţii administrative.

Astfel, reclamanta este în situaţia de a nu putea beneficia de dreptul ca o instanţă de judecată să verifice legalitatea modului în care autoritatea administrativă a stabilit în sarcina sa creanţa.

Deşi a formulat plângere prealabilă împotriva procesului-verbal, autoritatea administrativă a răspuns sub forma unei decizii finale, calificând în mod nelegal cererea ca fiind o contestaţie în temeiul O.U.G. nr. 66/2011.

A mai arătat recurenta că este evident că procesul-verbal poate şi trebuie să fie analizat de o instanţă judecătorească pentru verificarea legalităţii, nemaiexistând posibilitatea unei analize interne din partea autorităţii administrative.

Nu pot fi primite aserţiunile intimatei potrivit cărora interpretarea art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 ar fi în sensul că procesele-verbale încheiate în baza O.U.G. nr. 66/2011 ar fi excluse de la cenzura instanţei, motivat de faptul că pentru desfiinţarea acestora este prevăzută o altă procedură prevăzută de o lege organică, întrucât O.U.G. nr. 66/2011 nu este o lege organică şi chiar textul acestei ordonanţe prevede faptul că actele administrative prevăzute de această ordonanţă sunt atacabile în contencios administrativ.

În fine, a susţinut recurenta că intimatul a ignorat prevederile art. 46 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat anularea Deciziei x/20.05.2016 comunicate în data de 08.06.2016, emise de parat în cadrul proiectului ID 60443, cu titlul "Oportunităţi egale în educaţie pentru o societate incluzivă".

Prin decizia menţionată a fost respinsă contestaţia formulată de reclamantă împotriva titlului de creanţă reprezentat de procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă x/02.11.2015, cu motivarea că nu s-a respectat termenul maxim de 30 de zile de la data comunicării titlului de creanţă în care se putea depune contestaţie de către beneficiar, conform art. 47 alin. (1) şi alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011.

Reclamanta a formulat anterior introducerii cererii de faţă o acţiune pe rolul Curţii de Apel Bucureşti prin care a solicitat anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/02.11.2015, acţiune respinsă ca inadmisibilă prin sentinţa nr. 3762/28.11.2016.

Faţă de existenţa acestei acţiuni ce face obiectul dosarului nr. x/2016, a solicitat reclamanta suspendarea prezentei cauze în condiţiile art. 413 alin. (1) din C. proc. civ., solicitare respinsă prin încheierea din 28.03.2017.

Prin sentinţa recurată, instanţa de fond a respins acţiunea reclamantei ca nefondată, reţinând în esenţă că decizia contestată este legală şi temeinică, fiind soluţionată în mod corect pe aspectul tardivităţii introducerii contestaţiei administrative.

Soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Un prim motiv de casare invocat de către recurenta-reclamantă, reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., este acela al nemotivării încheierii atacate, arătând aceasta că a fost respinsă cererea sa de suspendare formulată în condiţiile art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., fără ca instanţa să ofere o motivare a soluţiei date.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reţine că încheierea atacată este motivată în conformitate cu prevederile art. 425 din C. proc. civ., respectând garanţiile instituite prin art. 6 din C.E.D.O, referitoare la dreptul la un proces echitabil şi lipsit de arbitrariu, motivarea nefiind o chestiune de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aceasta trebuind să fie clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar.

Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o încheiere motivată şi nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei. Deşi s-ar putea invoca ca argument împrejurarea că motivarea oferită de prima instanţă pentru respingerea cererii de suspendare ar fi succintă, Înalta Curte constată că această motivare are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind respectate cerinţele unui proces echitabil.

În concluzie, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. este nefondat.

Totodată, Înalta Curte reţine că soluţia de respingere a cererii de suspendare a judecăţii formulate în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ. este corectă, instanţa de fond apreciind în mod corect că dezlegarea cauzei nu depinde de soluţia ce se va pronunţa în dosarul cu nr. x/2016

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu este întemeiat şi că instanţa de fond a făcut, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Recurenta-reclamantă a invocat caracterul facultativ al procedurii prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, încălcarea dreptului la un proces echitabil în componenta acestuia de a avea dreptul la o cale de atac împotriva unui act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate până la verificarea acestuia de către o instanţă de judecată, precum şi calificarea greşită a cererii sale de către intimată.

Înalta Curte reţine că O.U.G. nr. 66/2011 reglementează, în procedura de constatare a neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene, o modalitate specifică de întocmire a actelor de control şi de atacare a acestora, anterior sesizării instanţei de judecată.

Potrivit dispoziţiilor art. 46 - 51 din actul normativ menţionat, împotriva titlului de creanţă se poate formula contestaţie administrativă în termen de maximum 30 de zile de la comunicare, urmând ca decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei să fie atacată de către contestator la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004.

Astfel, conform art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011:

"Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Procedura administrativă prealabilă învestirii instanţei de contencios administrativ instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a titlului de creanţă atacat, prin reexaminarea lui de către autoritatea publică emitentă, care, în cazul admiterii contestaţiei, decide anularea acestuia, fapt ce permite contestatorului să-şi ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanţei de judecată.

Dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 instituie o procedură administrativă specială care derogă de la normele de drept comun privind procedura prealabilă, cuprinse în art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, obiectul acţiunii directe în contencios administrativ îl poate constitui numai decizia prin care a fost soluţionată contestaţia formulată împotriva titlului de creanţă, iar nu direct procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare supus contestării conform prevederilor art. 46 alin. (1) coroborat cu art. 47 alin. (1) şi 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare, procesul-verbal nu poate fi supus cenzurii instanţei de contencios decât odată cu decizia emisă de organul emitent al titlului de creanţa, având în vedere prevederile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011.

Nu pot fi primite considerentele recurentei-reclamante în sensul că intimatul ar fi ignorat prevederile art. 46 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit cărora "contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătură dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condiţiile legii". Aceste dispoziţii legale trebuie interpretate în mod sistematic împreună cu celelalte dispoziţii cuprinse în O.U.G. nr. 66/2011. Interpretarea dată de recurentă ar priva de efecte obligatorii dispoziţiile art. 47-51 din O.U.G. nr. 66/2011, motiv pentru care nu poate fi primită. Menţiunea "în condiţiile legii" din finalul articolului 46 alin. (2) trimite, de altfel, în mod expres la procedura stabilită prin art. 47-51 din O.U.G. nr. 66/2011.

În concluzie, în mod corect instanţa de fond a soluţionat acţiunea reclamantei reţinând că, raportat la dispoziţiile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, ceea ce se atacă la instanţa de contencios administrativ competentă este decizia emisă în soluţionarea contestaţiei, aceasta fiind legală şi temeinică, fiind soluţionată în mod corect pe aspectul tardivităţii introducerii acesteia, nefiind cazul a fi analizate apărările de fond privind titlul de creanţă, reprezentat de Procesul-verbal nr. x/02.11.2015 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva încheierii din 28.03.2017 şi sentinţei civile nr. 1908 din 23 mai 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva încheierii din 28.03.2017 şi sentinţei civile nr. 1908 din 23 mai 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 iulie 2020.