Scope of public function incompatibility: requirement of concurrent effective exercise versus simultaneous formal retention under suspended service status

Şedinţa publică din data de 19 mai 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin contestaţia înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal la data de 11.10.2017, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/20.09.2017 emis de pârâtă, precum şi obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea contestaţiei reclamanta a arătat, în esenţă, că începând din anul 2014 a deţinut cu delegaţie funcţia publică de Preşedinte - Director General al CAS Prahova, iar în data de 25.10.2016 a obţinut prin concurs funcţia publică de Şef Serviciu Control în cadrul aceleiaşi autorităţi. De la aceeaşi dată a fost suspendat raportul său de serviciu pentru ultima funcţie şi a fost desemnată o altă persoană să exercite temporar acea funcţie.

Prin sentinţa civilă nr. 521 din 31.01.2018 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2017, s-a admis excepţia necompetenţei materiale şi s-a dispus declinarea cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei instanţe la data de 20.03.2018.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 4043 din 10 octombrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate; a anulat raportul de evaluare nr. x/20.09.2017 şi a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 1.050 RON cheltuieli de judecată reduse, conform art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate. A invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii de fond şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa respingerii în totalitate a acţiunii formulate de intimata-reclamantă, ca fiind neîntemeiată.

3.1. Argumentând motivul de casare invocat, potrivit căruia instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, recurenta-pârâtă a susţinut încălcarea şi aplicarea greşită a art. 94 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 în ceea ce priveşte incompatibilitatea în care s-a găsit intimata-reclamantă prin deţinerea simultană a funcţiei de Preşedinte - Director al Casei de Asigurări de Sănătate Prahova şi a funcţiei de Şef Serviciu Control în cadrul aceleiaşi instituţii, începând cu data de 25.02.2016.

Consideră recurenta-pârâtă că în mod greşit a reţinut prima instanţă că nu a avut în vedere în raportul de evaluare, alături de dispoziţiile art. 94 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 161/2003, şi prevederile art. 97 din acelaşi act normativ, apreciind în mod eronat că, deşi art. 97 are în vedere o altă ipoteză decât cea din speţa de faţă, acesta relevă voinţa legiuitorului pentru ca o situaţie de incompatibilitate să nu poată fi reţinută atunci când raporturile funcţionarului public sunt suspendate şi când acesta nu exercită în mod efectiv una dintre funcţiile publice.

Raţionamentul primei instanţe a fost bazat pe o altă interpretare eronată a prevederilor legale, reţinând în acest sens modificările aduse dispoziţiilor art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, prin Legea nr. 128/2017, apreciind astfel în mod greşit că prin modificarea operată legiuitorul a dorit să clarifice starea de incompatibilitate, statuând că aceasta poate fi reţinută doar în cazul exercitării concomitente a două funcţii publice, nu doar în ipoteza deţinerii lor.

În opinia recurentei, deţinerea simultană de către reclamantă, a funcţiei de Preşedinte - Director General al Casei de Asigurări de Sănătate Prahova, simultan cu funcţia de Şef Serviciu Control, în cadrul aceleiaşi instituţii (raport de serviciu suspendat) încalcă dispoziţiile art. 94 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, text ce consacră regula conform căreia funcţionarul public, indiferent dacă exercită în concret sau nu funcţia publică, este incompatibil în cazul în care deţine alte funcţii sau desfăşoară activităţi remunerate sau neremunerate în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice.

Susţine că din analiza tuturor documentelor ce au stat la baza emiterii actului administrativ rezultă că reclamanta a deţinut în cadrul Casei de Asigurări de Sănătate Prahova: funcţia publică de execuţie de auditor grad profesional superior, din care a fost suspendată de drept pentru a exercita funcţia de Preşedinte - Director General al aceleiaşi instituţii; funcţia de Preşedinte - Director General al Casei de Asigurări de Sănătate Prahova; iar din data de 25.02.2016 funcţia de conducere de Şef Serviciu Control în cadrul aceleiaşi unităţi, obţinută în urma concursului organizat în aceeaşi perioadă în care deţinea funcţia publică de execuţie de auditor grad profesional superior, din această funcţie fiind suspendată de drept pentru a exercita cu delegare funcţia de Preşedinte - Director General al CAS Prahova.

În ceea ce priveşte funcţia de conducere de Şef Serviciu Control subliniază faptul că nu a fost exercitată de către reclamantă, întrucât aceasta era suspendată din toate funcţiile deţinute, în baza Ordinului Preşedintelui CNAS nr. 932/2015, astfel că în niciun moment reclamanta nu a încetat să deţină simultan trei funcţii în cadrul CAS Prahova: două funcţii publice şi o funcţie exercitată cu delegare, în baza unui contract de management, aceea de Preşedinte - Director General al CAS Prahova.

Evocă dispoziţiile art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, apreciind că pe durata suspendării raportului de serviciu reclamanta nu şi-a pierdut calitatea de funcţionar public.

Opinează în sensul că, deşi suspendarea raportului de serviciu nu are ca efect recunoaşterea vechimii în funcţia publică pe parcursul acestei perioade, suspendarea nu conduce la pierderea calităţii de funcţionar public, calitate pe care reclamanta şi-a păstrat-o, devenind astfel obligatorie concluzia că regimul incompatibilităţilor se aplică funcţionarului public şi pe durata suspendării sale din funcţia publică, acesta deţinând în continuare calitatea de funcţionar public.

Face trimitere la prevederile art. 97 din Legea nr. 161/2003 cu privire la cazurile de suspendare a raportului de serviciu al funcţionarului public, considerând că în mod greşit instanţa de fond a reţinut că în mecanismul de interpretare a prevederilor art. 94 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 161/2003 trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 97 din acelaşi act normativ, întrucât aceste prevederi sunt aplicabile doar funcţionarului public care candidează pentru o funcţie eligibilă sau care obţine o funcţie de demnitate publică în administraţia de stat pentru a cărei bună exercitare va interveni suspendarea de drept a raportului de serviciu deja deţinut.

Apreciază că sunt neîntemeiate susţinerile instanţei de fond în sensul că reclamanta nu a îndeplinit atribuţiile specifice acestei funcţii întrucât era suspendată şi astfel nu se afla în stare de incompatibilitate, opinând în sensul că o persoană nu îşi pierde calitatea de funcţionar public odată cu suspendarea raportului de serviciu, indiferent de natura suspendării - de drept sau la cerere.

Mai mult, pe durata suspendării raportului de serviciu, funcţionarul public îşi păstrează drepturile şi obligaţiile ce îi incumbă şi va fi obligat să respecte regimul juridic al incompatibilităţilor şi al conflictelor de interese, deţinerea simultană a calităţii de funcţionar public şi a altei funcţii sau calităţi prevăzute de lege ca fiind incompatibilă atrăgând aplicabilitatea normelor legale privind incompatibilitatea.

În speţă, în perioada deţinerii funcţiei publice de auditor în cadrul CAS Prahova, reclamanta a fost delegată să exercite funcţia de Preşedinte - Director General al aceleiaşi instituţii, în aceeaşi perioadă fiind numită şi în a doua funcţie publică în cadrul CAS Prahova, aceea de Şef Serviciu Control, funcţie pe care însă nu a exercitat-o întrucât era suspendată din toate funcţiile deţinute în cadrul CAS Prahova, în vederea exercitării cu delegare a funcţiei de Preşedinte - Director General, conform Ordinului Preşedintelui CNAS nr. 932/30.09.2015.

În opinia recurentei-pârâte, interpretarea potrivit căreia respectarea regimului incompatibilităţilor specifice funcţiei din care a intervenit suspendarea este o obligaţie activă şi este aplicabilă funcţionarului public pe perioada suspendării din funcţia publică pe care o deţine în continuare, coincide voinţei legiuitorului de la momentul edictării normelor ce reglementează instituţiile incompatibilităţii şi a conflictelor de lege, fiind reliefată şi de jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, conform deciziilor nr. 1073/12.03.2018 şi nr. 268/2015.

3.2. Recurenta-pârâtă critică sentinţa instanţei de fond şi sub aspectul interpretării modificărilor aduse Legii nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/31.05.2017, apreciind că modificarea adusă art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu înlătură situaţia de incompatibilitate reţinută de inspectorul de integritate faţă de reclamantă.

În opinia acesteia, situaţia de incompatibilitate nu a fost reţinută în baza art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 ci, în baza art. 94 alin. (1) coroborat cu art. 94 alin. (2) lit. a) din acelaşi act normativ, acest din urmă text nefiind modificat prin Legea nr. 128/2017.

Sub acest aspect al modificărilor intervenite, în sensul schimbării condiţiei deţinerii simultane a funcţiilor cu necesitatea exercitării celei de-a doua funcţii deţinute, susţine că starea de incompatibilitate nu poate fi înlăturată întrucât există o perioadă de timp care cade sub incidenţa formei anterioare a legii, când simpla deţinere a ambelor funcţii era suficientă pentru reţinerea unei stări de incompatibilitate.

Pe de altă parte, apreciază că şi în forma actuală a legii incompatibilitatea este condiţionată de deţinerea calităţii de funcţionar public simultan cu exercitarea unei alte funcţii publice, fiind suficient ca prima funcţie să fie doar deţinută, nu şi exercitată.

Pe cale de consecinţă, consideră că suspendarea raportului de serviciu nu înlătură de la aplicare dispoziţiile legale referitoare la incompatibilitate, întrucât funcţionarul public nu pierde această calitate, în speţă fiind dovedită starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamanta prin deţinerea simultană a funcţiei de Preşedinte - Director General al Casei de Asigurări de Sănătate Prahova şi a funcţiei de Şef Serviciu Control în cadrul aceleiaşi instituţii, începând cu data de 25.02.2016 (raport de serviciu suspendat), susţinând incidenţa prevederilor art. 94 alin. (1) coroborate cu dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

4. Apărările formulate de intimata-reclamantă. Recursul incident

4.1. Reclamanta A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, menţinerea sentinţei de fond ca legală şi obligarea recurentei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de recurs.

4.2. Odată cu întâmpinarea, în condiţiile art. 491 raportat la art. 472 C. proc. civ., reclamanta a formulat şi recurs incident, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinţei recurate şi, în urma rejudecării, admiterea contestaţiei întemeiată pe motivele de nelegalitate ale Raportului de evaluare nr. x/20.09.2017, invocate în faţa instanţei de fond, cu consecinţa constatării încălcării procedurii de evaluare reglementate de art. 20 din Legea nr. 176/2010 sub sancţiunea nulităţii absolute prevăzute de art. 13 din acelaşi act normativ, precum şi a încălcării dreptului la apărare al persoanei evaluate, garantat de art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Totodată, a solicitat casarea sentinţei recurate şi în ceea ce priveşte admiterea în parte a capătului de cerere ce vizează acordarea cheltuielilor de judecată şi în urma rejudecării, să se dispună acordarea acestora în integralitate.

4.2.1. Recurenta-reclamantă a criticat sentinţa de fond, sub un prim aspect, pentru greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material, considerând că prima instanţă în mod eronat a reţinut că nu au fost încălcate dispoziţiile art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010.

Concret, apreciază că instanţa de fond nu a avut în vedere garanţia procedurală instituită de art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, care reglementează procedura de desfăşurare a evaluării ANI în privinţa stării de incompatibilitate.

Astfel, inspectorul de integritate este obligat să informeze şi să invite persoana evaluată să depună un punct de vedere cu privire la faptele ce constituie elementele constitutive ale stării de incompatibilitate care i se reţin şi doar ulterior acestui moment poate solicita informaţii care sunt publice, de la persoane fizice sau juridice, sancţiunea nerespectării acestei obligaţii fiind instituită de art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, în sensul nulităţii absolute a tuturor actelor întocmite cu nerespectarea obligaţiei menţionate.

În speţă, pârâta nu a respectat această obligaţie întrucât a iniţiat o serie de demersuri în vederea obţinerii unor informaţii de la instituţii publice, anterior datei de 31.05.2017, când a fost invitată să depună un punct de vedere.

Pe aspectul evidenţiat recurenta-reclamantă susţine că în cuprinsul sentinţei de fond instanţa a reţinut în mod eronat că toate informaţiile solicitate de pârâtă de la alte instituţii publice, înainte de informarea şi invitarea sa pentru a depune un punct de vedere, ar fi informaţii publice.

În opinia sa, informaţiile solicitate de pârâtă nu se circumscriu dispoziţiilor Legii nr. 554/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, ci, sunt informaţii personale, nepublice, pentru obţinerea cărora era necesară informarea prealabilă a reclamantei.

4.2.2. O altă critică a recurentei-reclamante vizează încălcarea dispoziţiilor art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, sancţionată cu nulitatea absolută a tuturor actelor efectuate de recurenta-pârâtă în lucrarea nr. x/29.03.2016, inclusiv a Raportului de evaluare nr. x/20.09.2017 prin care s-a finalizat procedura de evaluare, deoarece este întocmit cu nerespectarea garanţiei dreptului la apărare al persoanei evaluate, având în vedere ignorarea punctului de vedere exprimat de persoana evaluată.

Astfel, deşi recurenta-reclamantă a depus un punct de vedere cu privire la pretinsa încălcare a regimului juridic al incompatibilităţilor, pârâta l-a ignorat, din cuprinsul raportului de evaluare rezultând că nu a analizat apărările formulate în cadrul capitolului "Identificarea elementelor de conflict de interese", acestea nefiind nici măcar respinse la nivel formal.

4.2.3. În fine, recurenta-reclamantă a criticat sentinţa instanţei de fond sub aspectul reducerii cheltuielilor de judecată, considerând că soluţia a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Deşi nu contestă că instanţa are posibilitatea reducerii onorariului, recurenta-reclamantă consideră că în speţă onorariul solicitat este expresia eforturilor de amploare realizate efectiv în scopul obţinerii unei soluţii favorabile, care justifică pe deplin cuantumul onorariului stabilit, în acord cu dispoziţiile art. 127 din Statutul profesiei de avocat, cu modificările şi actualizările ulterioare.

5. Decizia instanţei de control judiciar

Înalta Curte, examinând sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurenţi, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, constată că recursurile sunt nefondate.

5.1. În referire la recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, instanţa de control judiciar constată că reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o contestaţie vizând anularea Raportului de evaluare nr. x/20.09.2017 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a reţinut în privinţa reclamantei existenţa unor elemente de încălcare a legislaţiei privind regimul juridic al incompatibilităţilor prevăzut de art. 94 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, întrucât "deţine concomitent cu funcţia de Preşedinte - Director General al Casei de Asigurări de Sănătate Prahova şi funcţia de Şef Serviciu Control în cadrul aceleiaşi instituţii, începând cu data de 25.02.2016 (raport de serviciu suspendat).

La întocmirea raportului de evaluare contestat de către reclamantă, pârâta a avut în vedere, în esenţă, că pentru înlăturarea stării de incompatibilitate nu ar fi suficientă suspendarea raportului de serviciu pentru funcţia de Şef Serviciu Control, susţinând în acest sens că suspendarea raportului de serviciu nu ar produce efecte asupra stării de incompatibilitate.

Curtea de Apel Bucureşti a admis acţiunea reclamantei, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anulând raportul de evaluare nr. x/20.09.2017 întocmit de pârâtă şi obligând-o să plătească reclamantei suma de 1.050 RON cu titlu de cheltuieli de judecată reduse, conform art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

În esenţă, judecătorul fondului a apreciat că nu se poate reţine starea de incompatibilitate în privinţa reclamantei, deoarece nu s-a probat deţinerea şi exercitarea efectivă a atribuţiilor specifice funcţiilor publice de Preşedinte - Director General al CAS Prahova şi de Şef Serviciu Control din cadrul aceleiaşi instituţii, iar suspendarea unui raport de serviciu, deşi nu reprezintă o modalitate de încetare a raportului de serviciu, are efect asupra situaţiei de incompatibilitate, în sensul că funcţionarul public nu poate exercita în acelaşi timp atribuţiile specifice funcţiilor respective.

Prin urmare, a apreciat că Raportul de evaluare contestat a fost întocmit cu nerespectarea prevederilor legale incidente în materie, în temeiul dispoziţiilor art. 22 din Legea nr. 176/2010 şi a art. 1,8 şi 18 din Legea nr. 554/2004 admiţând acţiunea reclamantei şi dispunând anularea raportului întocmit de pârâtă.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar.

5.1.1. Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurentei-pârâte Agenţia Naţională de Integritate, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., expuse succint la pct. 3 al prezentei decizii, care vizează interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 94 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 privind incompatibilitatea în care în care s-a găsit recurenta-reclamantă prin deţinerea simultană a funcţiei de Preşedinte - Director al Casei de Asigurări de Sănătate Prahova şi a funcţiei de Şef Serviciu Control în cadrul aceleiaşi instituţii, începând cu data de 25.02.2016.

Potrivit dispoziţiilor legale menţionate, forma în vigoare în perioada de referinţă, "(1) Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică; (2) Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice ."

Înalta Curte constată că este greşită interpretarea pe care recurenta o dă acestor prevederi legale, în sensul că textul legal consacră în materia incompatibilităţilor aplicabilă funcţionarilor publici regula conform căreia funcţionarul public, indiferent dacă exercită în concret sau nu funcţia publică, este incompatibil în cazul în care deţine alte funcţii sau desfăşoară activităţi remunerate sau neremunerate în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice.

Contrar susţinerilor recurentei-pârâte, Înalta Curte apreciază că nu este suficientă simpla deţinere simultană a două calităţi apte din punct de vedere legal să creeze incompatibilitatea, fără a avea relevanţă dacă funcţiile respective s-au exercitat în fapt, această concluzie întemeindu-se pe interpretarea normelor legale evocate prin prisma întregului ansamblu normativ incident în cauză, în acest demers judecătorul fiind ţinut să identifice sensul exact al normei de drept pentru a reflecta cu fidelitate voinţa legiuitorului şi a face o corectă aplicare a actului normativ.

În cauză, normele prevăzute la art. 94 alin. (2) lit. a) sunt reglementate în Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, din titulatura şi din ansamblul normelor conţinute de aceasta rezultând scopul urmărit de legiuitor, şi anume prevenirea apariţiei unor situaţii în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcţii de demnitate publică ar putea influenţa decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competenţelor sale legale.

Cu alte cuvinte, se reţine că numai exercitarea simultană a unei funcţii publice în cadrul CAS Prahova ar fi putut conduce la stabilirea stării de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, acela de înlăturare a cauzelor şi condiţiilor care determină sau favorizează corupţia şi conflictul de interese.

Stabilirea în concret a stării de incompatibilitate trebuie, astfel cum a procedat şi instanţa de fond, să se facă pe baza situaţiei de fapt dovedite în cauză.

Din analiza documentelor ce au stat la baza emiterii raportului de evaluare rezultă că, prin Ordinul nr. 373/30.05.2014 reclamanta a fost numită cu delegaţie în funcţia de Preşedinte - Director General al CAS Prahova, începând cu data de 01.06.2014, în baza contractului de management nr. x/01.06.2014, cu aceeaşi dată reclamanta fiind suspendată de drept din funcţia publică de execuţie de auditor grad profesional superior în cadrul Compartimentului Audit Public Intern-CAS Prahova.

Ulterior, prin Ordinul nr. 902/29.09.2015, având în vedere că a încetat contractual de management nr. x/01.06.2014, a încetat şi suspendarea de drept a reclamantei, aceasta revenind în funcţia publică de auditor grad profesional superior în cadrul Compartimentului Audit Public Intern din CAS Prahova.

Prin Ordinul nr. 932/30.09.2015 reclamanta a fost numită să exercite cu delegare mandatul de Preşedinte - Director General al CAS Prahova, încheindu-se contractul de management nr. x/30.09.2015, începând cu aceeaşi dată aceasta fiind suspendată de drept din funcţia publică deţinută în cadrul CAS Prahova.

De asemenea, urmare a promovării concursului de Şef Serviciu Control, prin Decizia nr. 15/25.02.2016 reclamanta este numită în această funcţie publică de conducere. La aceeaşi dată, prin Decizia nr. 20/25.02.2016, atribuţiile postului de Şef Serviciu Control din cadrul CAS Prahova, pe care fusese numită reclamanta, au fost delegate către o altă persoană, reclamanta fiind suspendată din toate funcţiile deţinute în cadrul CAS, conform Ordinului Preşedintelui CNAS nr. 932/2015.

În acest context factual prezintă relevanţă, din perspectiva voinţei legiuitorului în sensul imposibilităţii reţinerii stării de incompatibilitate atunci când raporturile funcţionarului public sunt suspendate şi acesta nu exercită în mod efectiv una dintre funcţiile publice, prevederile art. 97 din Legea nr. 161/2003, reţinute în mod just şi de către judecătorul fondului.

Potrivit textului legal evocat:

"(1) Funcţionarul public poate candida pentru o funcţie eligibilă sau poate fi numit într-o funcţie de demnitate publică. (2) Raportul de serviciu al funcţionarului public se suspendă: a) pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este ales; b) până la încetarea funcţiei eligibile sau a funcţiei de demnitate publică, în cazul în care funcţionarul public a fost ales sau numit".

Or, situaţia de fapt probată în cauză atestă că recurenta-reclamantă nu a exercitat, în împrejurările expuse, şi nici nu putea să exercite efectiv şi simultan funcţiile invocate.

Astfel, la data numirii cu delegaţie în funcţia de Preşedinte - Director General al CAS Prahova (01.06.2014), recurenta-reclamantă a fost suspendată de drept din funcţia publică de execuţie de auditor grad profesional superior pe care o deţinuse anterior în cadrul aceleiaşi instituţii, iar la încetarea contractului de management nr. x/01.06.2014, respectiv la data de 29.09.2015, i-a încetat şi suspendarea de drept în baza ordinului nr. 902/29.09.2015.

De asemenea, prin ordinul nr. 932/30.09.2015 recurenta-reclamantă a fost numită cu delegare în funcţia de Preşedinte - Director General al CAS Prahova, încheindu-se contractul de management nr. x/30.09.2015, cu aceeaşi dată fiind suspendată de drept din funcţia publică deţinută în cadrul CAS Prahova.

În fine, ulterior promovării concursului de Şef Serviciu Control din cadrul CAS Prahova, de către recurenta-reclamantă, prin Decizia nr. 20/25.02.2016 au fost delegate atribuţiile postului obţinut de reclamantă, către o altă persoană, întrucât prin Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 932/2015 reclamanta era suspendată din toate funcţiile deţinute în cadrul CAS Prahova.

Este de observat astfel faptul că reclamanta nu putea exercita atribuţiile specifice funcţiei de Şef Serviciu Control, această funcţie fiind exercitată de către o altă persoană.

În acord cu instanţa de fond, Înalta Curte constată că nu pot fi reţinute susţinerile pârâtei în sensul că starea de incompatibilitate putea fi înlăturată doar dacă ar fi încetat unul dintre raporturile de serviciu ale reclamantei.

În considerarea acestor argumente, nu se justifică reţinerea stării de incompatibilitate, având în vedere că reclamantul nu a îndeplinit simultan atribuţiile specifice funcţiilor publice menţionate, pentru a se putea reţine incidenţa art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Un argument în plus în acest sens îl reprezintă şi faptul că, în situaţia în care reclamanta ar fi exercitat funcţia publică de execuţie de auditor grad profesional superior în cadrul Compartimentului Audit Public Intern din CAS Prahova şi funcţia de conducere de Şef Serviciu Control în cadrul aceleiaşi instituţii, în aceeaşi perioadă cu exercitarea funcţiei de Preşedinte - Director General al CAS Prahova, nu ar mai fi fost necesară dispunerea măsurii suspendării din toate funcţiile deţinute în cadrul Casei de Asigurări de Sănătate, prin Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 932/30.09.2015.

În atare situaţie, criticile formulate de recurenta-pârâtă în recurs referitoare la greşita interpretare de către prima instanţă a prevederilor legale privind incompatibilităţile nu pot fi reţinute ca întemeiate.

Pe de altă parte, analizând soluţia adoptată de către Agenţia Naţională de Integritate cu privire la reclamantă, din perspectiva jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, care a consacrat principiul proporţionalităţii, se constată că aceasta este disproporţionată faţă de scopul legii, încălcându-se astfel echilibrul care trebuie să existe între situaţia de fapt şi sancţiunile ce se impun a fi aplicate.

5.1.2. Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate şi criticile recurentei-pârâte referitoare la greşita interpretare şi aplicare de către instanţa de fond, a modificărilor aduse art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, prin Legea nr. 128/2017, considerând aceasta fără temei că noile prevederi nu înlătură în niciun fel situaţia de incompatibilitate reţinută de inspectorul de integritate faţă de reclamantă.

Sub acest aspect, instanţa de control judiciar împărtăşeşte raţionamentul judecătorului fondului potrivit căruia, modificarea operată prin Legea nr. 87/2017 reflectă voinţa legiuitorului de a clarifica starea de incompatibilitate, statuând că aceasta poate fi reţinută doar în cazul exercitării concomitente a două funcţii publice, nu doar a deţinerii lor.

Pe cale de consecinţă, faţă de împrejurarea că instanţa de fond a făcut o corectă interpretare şi aplicare a legii la situaţia de fapt rezultată din probatoriul administrat, recursul pârâtei apare ca fiind nefondat.

5.2. În referire la recursul incident, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că nu se poate reţine incidenţa motivelor de recurs invocate de recurenta-reclamantă A..

5.2.1. Analizând cererea de recurs incident, instanţa de control judiciar constată că recurenta-reclamantă a criticat sentinţa de fond, sub un prim aspect, din perspectiva interpretării şi aplicării greşite a normelor de drept material, în sensul reţinerii greşite a neîncălcării de către pârâta Agenţia Naţională de Integritate a prevederilor art. 20 coroborate cu dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 176/2010, care reglementează procedura de desfăşurare a evaluării A.N.I. în privinţa stării de incompatibilitate.

A susţinut recurenta-reclamantă că inspectorul de integritate a desfăşurat procedura de evaluare cu încălcarea condiţiilor instituite de art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, întrucât a efectuat demersuri în vederea obţinerii unor informaţii de la instituţii publice, înainte de a o invita să depună un punct de vedere prin adresa emisă la data de 31.05.2017, sancţiunea firească fiind nulitatea absolută a actelor îndeplinite cu nerespectarea condiţiilor legale.

Totodată, a susţinut că informaţiile solicitate persoanelor fizice sau juridice nu au fost publice, în accepţiunea prevederilor Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 544/2001, prin informaţie de interes public se înţelege orice informaţie care priveşte activităţile sau rezultă din activităţile unei autorităţi publice sau instituţii publice, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informaţiei.

În raport de definiţia legală, Înalta Curte reţine că sunt de interes public informaţiile solicitate de recurenta-pârâtă de la ANAF - D.G.R.F.P. Ploieşti - A.J.F.P. Prahova cu privire la veniturile realizate de reclamantă în perioada 2003-2016, precum şi informaţiile şi documentele solicitate de la Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, respectiv de la Casa de Asigurări de Sănătate Prahova referitoare la concursul organizat pentru ocuparea postului de Şef Serviciu Control din cadrul acestei instituţii, criticile recurentei-reclamante sub acest aspect fiind neîntemeiate.

Din actele şi lucrările dosarului se constată că prin adresa nr. x/08.04.2016, Agenţia Naţională de Integritate a informat-o pe reclamantă cu privire la înregistrarea lucrării sub nr. x/29.03.2016 având ca obiect declanşarea din oficiu a procedurii de evaluare a respectării regimului juridic al incompatibilităţilor de interese pe perioada exercitării funcţiilor/demnităţilor publice, aducându-i la cunoştinţă că are posibilitatea să prezinte un punct de vedere, documente justificative sau orice alte informaţii considerate relevante, precum şi posibilitatea de a se prezenta personal, asistată de avocat sau reprezentant, ori poate transmite documentele solicitate prin scrisoare recomandată.

Totodată, i-au fost aduse la cunoştinţă prevederile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, care permit inspectorului de integritate să solicite informaţii şi documente tuturor instituţiilor şi autorităţilor publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum şi persoanelor fizice, pe tot parcursul desfăşurării procesului de evaluare.

Ulterior, urmare a solicitării de informaţii de către Agenţia Naţională de Integritate, prin adresa nr. x/10.11.2016 ANAF - DGRFP Ploieşti - AJFP Prahova a transmis pârâtei situaţia veniturilor realizate de reclamantă în perioada exercitării funcţiilor publice, iar Casa de Asigurări de Sănătate Prahova a transmis documentele solicitate referitoare la concursul organizat pentru ocuparea postului de Şef Serviciu Control.

În acest context, Înalta Curte nu poate reţine susţinerile recurentei-reclamante privind încălcarea procedurii de evaluare prevăzute de art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, câtă vreme aceasta a fost informată cu privire la declanşarea procedurii de evaluare, a fost invitată să prezinte un punct de vedere şi toate documentele considerate relevante (lucru pe care partea l-a şi făcut) şi i s-au adus la cunoştinţă prevederile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 în temeiul cărora inspectorul de integritate poate solicita orice informaţii şi documente necesare desfăşurării procedurii de evaluare.

5.2.2. Cea de-a doua critică, referitoare la nerespectarea dreptului la apărare al persoanei evaluate în conformitate cu prevederile art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, apare ca fiind nefondată.

Recurenta-reclamantă consideră că nu au fost interpretate şi aplicate corect dispoziţiile art. 21 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 176/2010, deoarece punctul său de vedere, deşi a fost exprimat, a fost ignorat cu desăvârşire şi în totalitate în cuprinsul raportului de evaluare, neexistând o înlăturare motivată a apărărilor sale.

Înalta Curte reţine că, în conformitate cu dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare conţine partea descriptivă a situaţiei de fapt, punctul de vedere al persoanei supuse evaluării, dacă acesta a fost exprimat, evaluarea elementelor de conflict de interese sau de incompatibilitate şi concluzii.

Faţă de acestea, se observă că cele învederate de recurenta-reclamantă nu sunt prevăzute de art. 21 din Legea nr. 176/2010, iar lipsa acestora nu reprezintă un motiv de anulare a actului administrativ contestat.

5.2.3. Cât priveşte critica recurentei-reclamante privind interpretarea şi aplicarea greşită de către instanţa de fond a normelor de drept material în materia cheltuielilor de judecată, relativ la soluţia de reducere a acestora în temeiul prevederilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte reţine incidenţa Deciziei nr. 3/2020 a Înaltei Curţi de casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursurilor în interesul legii, prin care s-a statuat în sensul că:

"În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanţa de fond s-a pronunţat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, solicitate de partea care a câştigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ..".

Potrivit statuărilor instanţei supreme: "Pentru a fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5, respectiv de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nu este suficient ca recurentul să facă trimitere, în mod formal, la sediul materiei unde este reglementată problema de drept ce trebuie soluţionată de instanţa de recurs, ci trebuie, totodată, ca motivul invocat să se refere la un viciu de legalitate a hotărârii recurate, nu la un aspect de temeinicie a acesteia;

Or, stabilirea, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., a cheltuielilor cu onorariul de avocat plătit de partea care a câştigat procesul presupune o analiză a unor aspecte de fapt referitoare la complexitatea cauzei şi la munca efectivă a apărătorului părţii. De asemenea, presupune o raportare la valoarea obiectului pricinii şi o evaluare a ponderii pe care instanţa trebuie să o dea acestui criteriu în cadrul demersului de stabilire a cheltuielilor la care este obligată partea care a pierdut litigiul. În analiza sa, judecătorul trebuie să se raporteze, în permanenţă, la circumstanţele cauzei, instanţa de fond dispunând de o marjă de apreciere în analiza pe care o face;

Este vorba, aşadar, de o evaluare care se sprijină pe analiza unor aspecte de fapt, nu pe o interpretare a normei juridice.

În aceste condiţii, proporţionalitatea cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor cu complexitatea şi valoarea cauzei şi cu activitatea desfăşurată de avocat reprezintă o chestiune de temeinicie, nu o chestiune de legalitate a hotărârii atacate. În consecinţă, ea nu va putea fi analizată pe calea recursului (….)".

Având în vedere cele statuate prin Decizia nr. 3/20.01.2020, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 181 din 05 martie 2020, obligatorie pentru instanţele de judecată în temeiul art. 517 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondată şi critica recurentei-reclamante referitoare la modalitatea în care instanţa de fond s-a pronunţat asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, solicitate de partea care a câştigat procesul, această critică neîncadrându-se în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

5.2.4. Cu privire la cererea recurentei-reclamante, de obligare a recurentei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată efectuate în recurs, în cuantum de 7.140 RON, Înalta Curte reţine că raţiunea acordării acestora, conform prevederilor legale incidente în materie (art. 453 C. proc. civ.), rezidă în aprecierea culpei procesuale a părţilor, la momentul soluţionării definitive a litigiului.

În speţă, cum soluţia definitivă a instanţei de control judiciar este aceea de respingere a recursului principal formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, precum şi a recursului incident formulat de reclamantă, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 453 alin. (1) C. proc. civ. pentru acordarea cheltuielilor de judecată solicitate, motiv pentru care va respinge solicitarea recurentei-reclamante.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 544/2004, va respinge recursul principal formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, precum şi recursul incident formulat de reclamantă, ca nefondate, păstrând ca legală hotarârea atacată. Totodată, va respinge cererea recurentei-reclamante de obligare a recurentei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată în recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 4043 din 10 octombrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, precum şi recursul incident formulat de reclamanta A. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondate.

Respinge cererea recurentei-reclamante de obligare a recurentei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată în recurs.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 19 mai 2021.