Inadmissibility of presidential order for suspension of administrative expropriation acts under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 18 mai 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova la data de 30.09.2020, reclamanţii A. si B., în temeiul disp. art. 997 si urmatorii C. proc. civ., au chemat în judecată

- Statul Roman, in calitate de expropriator, prin Ministerul Transporturilor Infrastructurii si Telecomunicatiilor, reprezentat prin Compania Naţională de Administrare a infrastructurii Rutiere (CNAIR), solicitând ca, pe calea ordonanţei preşedinţiale:

- Să se dispuna suspendarea provizorie a hotararilor de guvern nr. 537/2019 si 626/2202, pentru modificarea si completarea Anexei nr. 2 la Hotararea Guvenului nr. 217/2019 numai sub aspectul modului de stabilire a contravalorii prejudiciilor materiale, care li se cuvine, urmare a infiintarii Drumului Expres - Craiova -Pitesti si legăturile la drumurile existentei tronsonul 2, aflat pe raza comunei Ganeasa jud. Olt

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 199/2020 pronunţată în data de 02 octombrie 2020, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de ordonanţă preşedinţială formulată de reclamanţii A. si B., în contradictoriu cu pârâtul Statul Român prin MINISTERUL TRANSPORTURILOR, INFRASTRUCTURII ŞI TELECOMUNICAŢIILOR, REPREZENTAT PRIN COMPANIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE S.A. (CNAIR).

Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 199/2020 din data de 02 octombrie 2020 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii A. si B., încadrând în drept criticile formulate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.. Au solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată instanţei de fond.

Au susţinut în esenţă recurenţii -reclamanţi că soluţia pronunţată de instanţa de fond este nelegală, nelegalitatea fiind justificată şi dovedită prin convocarea emisă de unitatea pârâtă şi cererea de acordare a despăgubirilor, din care rezultă că reclamanţii urmează să beneficieze pentru imobilul teren de suma de 1,759.59 RON iar pentru imobilul împrejmuire (gard zidit, gard plasă bordurată pe stâlpi metalici dublă cu gard viu ulm) suma de 32,226.15 RON.

Or, consideră recurenţii că această sumă este lipsită de orice justificare, în condiţiile în care, din expertiza extrajudiciară şi indiciile prevăzute în notele specialiştilor în domeniul dendrologic valoarea plantaţiei se ridică la douăzeci miliarde RON.

Aprecierea instanţei de fond cu privire la adoptarea măsurii provizorii grabnice, în conformitate cu alte dispoziţii legale, nu este de natură să epuizeze procedura legală, privind condiţiile de admisibilitate ale ordonanţei preşedinţiale, deoarece şi această instituţie sub aspectul asigurării aporturilor juridice prezintă claritate şi previzibilitate, precum şi coerenţă, adică unele criterii obligatorii pentru adoparea unor măsuri, în sensul prevenirii unei pagube iminente.

În absenţa luării măsurilor minimale pentru asigurarea condiţiilor care să înlăture eventualele piedici la executare, se impunea admiterea cererii de ordonanţă preşedinţială, ca document provizoriu şi executoriu, în condiţiile stabilite prin normele procedurale.

În concluzie, solicită admiterea recursului, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamanţi, a formulat întâmpinare intimata -pârâtă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., solicitând respingerea recursului, în principal prin admiterea excepţiilor invocate, iar în subsidiar, pe fond, ca neîntemeiat.

A invocat următoarele excepţii: excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, excepţia nulităţii recursului, excepţia lipsei de interes a reclamanţilor cu privire la cererea de suspendare provizorie a Hotărârilor de Guvern nr. 537/2019 şi nr. 626/2020, excepţia inadmisibilităţii cererii de emitere a ordonanţei preşedinţiale ce vizează suspendarea provizorie a hotărârilor de guvern, de modificare şi completare a Anexei nr. 2 la H.G. nr. 217/2019 şi H.G. nr. 537/2019.

În susţinerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, a susţinut în esenţă intimata -pârâtă că, nefiind emitentul actelor administrative atacate, nu are calitate procesuală pasivă în cadrul acţiunii având ca obiect suspendarea provizorie a acestora.

Cu privire la excepţia nulităţii recursului, a susţinut intimata că, deşi recurenţii au indicat în mod expeditiv prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., aceştia nu au indicat şi nici motivat în concret motivele de nelegalitate ale hotărârii de fond, ci s-au limitat la reiterarea motivelor invocate în faţa instanţei de fond, prin care au contestat cuantumul despăgubirilor, iar nemulţumirea acestora faţă de cele dispuse în mod legal de către judecătorul fondului nu se încadrează în motivele de casare limitativ prevăzute de prevederile procesual civile şi tind la evocarea fondului cauzei, motiv pentru care recursul declarat este nul, conform art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

În susţinerea excepţiei lipsei de interes a reclamanţilor cu privire la suspendarea provizorie a Hotărârii de Guvern nr. 537/2019 şi H.G. nr. 626/2020, arată intimata -pârâtă că, având în vedere că, la data prezentei Comisia de verificare a dreptului de proprietate pentru imobilul proprietatea reclamanţilor a emis Procesul-verbal nr. x/14.10.2020 şi Hotărârea de stabilire a despăgubirilor nr. 1/14.10.2020, demersul judiciar al acestora este lipsit de interes, deoarece nu ar putea obţine nici un beneficiu şi niciun folos practic în urma suspendării hotărârilor de guvern.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de emitere a ordonanţei preşedinţiale ce vizează suspendarea provizorie a Hotărârii de Guvern nr. 537/2019 şi a Hotărârii de Guvern nr. 626/2020 de modificare şi completare a Anexei nr. 2 la Hotărârea nr. 217/2019 şi H.G. nr. 527/2019, invocă dispoziţiile art. 997 alin. (1) C. proc. civ., dar şi dispoziţiile art. 9 alin. (2) teza finală coroborat cu art. 13 alin. (2) şi art. 22 lineat 1 din Legea nr. 255/2010, conform cărora nici proprietarii care sunt expropriaţi şi nici alte persoane care invocă drepturi asupra imobilelor supuse exproprierii nu pot solicita suspendarea procedurii de expropriere şi atâta timp cât la data prezentei Comisia de verificare a dreptului de proprietate sau a altui drept real pentru imobilul proprietatea reclamanţilor a emis procesul-verbal şi hotărârea de stabilire a despăgubirilor, un astfel de demers judiciar este inadmisibil şi lipsit de obiect.

Pe fondul cauzei, invocând jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, susţine că judecătorul fondului a reţinut în mod legal că demersul judiciar al recurenţilor - reclamanţi nu este admisibil, deopotrivă nefiind îndeplinite niciuna din cele două condiţii cumulative prevăzute de art. 15 alin. (1) coroborat cu art, 14 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) şi ş) din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea actului administrativ, respectiv a existenţei cazului bine justificat şi a pagubei iminente.

Răspunsul la întâmpinare

Recurenţii - reclamanţi A. şi B. au formulat Răspuns la întâmpinarea intimatei - pârâte Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., susţinând că invocarea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a acesteia este greşită, întrucât acţiunea are ca obiect ordonanţa preşedinţială, iar nu suspendarea hotărârilor de guvern indicate.

Si excepţia nulităţii recursului este neîntemeiată, întrucât a invocat dispoziţiile legale care reprezintă temeiul juridic, în condiţiile în care nu li s-a comunicat hotărârea de fond.

Mai susţin recurenţii că şi excepţia lipsei de interes este neîntemeiată, motivat de faptul că interesul este reprezentat de identificarea şi evaluarea plantaţiei care se află pe terenul supus exproprierii, în condiţiile în care utilajele intimatei se află în pragul locuinţei recurenţilor şi sunt gata să defrişeze plantaţia înainte de evaluarea acesteia de către un expert neutru, separat de comisia de experţi care va fi numită de către Curtea de Apel Craiova în dosarul de fond, pentru a reprezenta un indiciu ştiinţific, de natură să constituie temeiul pentru efectuarea expertizei de către comisia de experţi numită în baza legii expropierii.

Consideră că motivul invocat pentru respingerea pe fond a recursului este neîntemeiat, în condiţiile în care ordonanţa preşedinţială nu vizează judecarea fondului, ci doar obţinerea unei probe de natură să justifice formarea unor concluzii de către comisia specială numită de către instanţa de fond, iar în situaţia în care nu s-ar admite expertiza ar însemna că experţii să îşi formele opinia după fotografiile părţii, ceea ce este insuficient pentru rezolvarea corespunzătoare a litigiului.

Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin Rezoluţia din data de 16.12.2020 s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 18 mai 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

În şedinţa publică de la acest termen de judecată, instanţa, analizând mai întâi, în conformitate cu dispoziţiile art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţia netimbrării recursului, invocată în şedinţă publică de către apărătorul intimatei şi excepţia nulităţii recursului, invocată în cadrul întâmpinării, a respins ambele excepţii, ca nefondate, considerentele reţinute fiind menţionate în practicaua prezentei hotărâri.

În ceea ce priveşte celelalte excepţii invocate de intimată în cadrul aceleiaşi întâmpinări, respectiv excepţia inadmisibilităţii cererii de ordonanţă preşedinţială, lipsei de interes a recurenţilor -reclamanţi cu privire la suspendarea celor 2 hotărâri de guvern şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a intimatei -pârâte de a sta în proces - a apreciat instanţa la acelaşi moment procesual că nu sunt excepţii de procedură, ci apărări pe fondul recursului, ce vizează fondul dreptului dedus judecăţii, urmând a fi examinate la momentul analizării recursului.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările din cuprinsul întâmpinării şi de dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţii A. şi B. este nefondat, în considerarea următoarelor argumente:

În prealabil, Înalta Curte constată că, deşi prin cererea de recurs recurenţii -reclamanţi au invocat şi motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în expunerea de motive nu au adus nici o critică de natură să demonstreze că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, ori că aceasta ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Instanţa de control judiciar, analizând cererea de recurs, constată că, în cauză, criticile expuse de recurenţi pot fi circumscrise doar dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

Prin urmare, Înalta Curte, reţinând că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. a fost invocat pur formal, hotărârea recurată nu va fi analizată şi prin raportare la aceste dispoziţii.

Analizând hotărârea recurată din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., constată Înalta Curte că, prin cererea de chemare în judecată, recurenţii - reclamanţi A. şi B., au solicitat instanţei, pe calea ordonanţei preşedinţiale, suspendarea provizorie a Hotararilor de guvern nr. 537/2019 si 626/2002, pentru modificarea si completarea Anexei nr. 2 la Hotararea Guvenului nr. 217/2019, numai sub aspectul modului de stabilire a contravalorii prejudiciilor materiale care li se cuvine, urmare a infiintarii Drumului Expres - Craiova -Pitesti si legăturile la drumurile existentei tronsonul 2, aflat pe raza comunei Ganeasa jud. Olt, până la soluţionarea pe fond a dosarului nr. x/2020, declinat de către Curtea de Apel Bucureşti in favoarea Curtii de Apel Craiova, iar executarea să se facă, de îndată, fără somaţie şi fară trecerea vreunui termen.

Soluţionând cauza, prima instanţă a respins acţiunea promovată de reclamanţi, reţinând în esenţă că Legea nr. 554/2004 cuprinde dispoziţii exprese referitoare la suspendarea actelor administrative, respectiv art. 14 şi art. 15, aceasta reprezentând singura modalitate juridică prin care pot fi suspendate actele administrative de natura celor invocate de reclamanţi, motiv pentru care a apreciat că o ordonanţă preşedinţială cu acest obiect nu este admisibilă în acest cadrul procesual, având în vedere şi dispoziţiile art. 28 din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de control judiciar verificând legalitatea hotărârii atacate, reţine că, ordonanţa preşedinţială este o instituţie juridică de origine franceză, cu importanţă deosebită în dreptul procesual civil, fiind consacrată în legislaţia românească încă din anul 1900, cu ocazia revizuirii C. proc. civ. (prin reglementarea art. 66 bis - de la acea dată).

Prin reglementarea acestei proceduri, s-a avut in vedere necesitatea soluţionării în regim de urgenţă a unor litigii care, dacă ar urma calea procedurii de drept comun (datorita formalismului exagerat), ar putea asigura rămânerea fără obiect a cauzei sau ar conduce la diminuarea semnificativă a importanţei acestuia.

Cât priveşte domeniul de aplicare, în literatura juridică s-a opinat că procedura ordonanţei preşedinţiale îşi găseşte - de principiu - aplicare în orice materie, câtă vreme legea nu a stabilit pentru respectiva materie o procedură specială, exclusivă.

Înalta Curte a statuat, prin hotărârile pronunţate în această materie, că, în materia contenciosului administrativ, pe aspectul normei de drept aplicabile în materia suspendării executării actelor administrative, ordonanţa preşedinţială nu-şi găseşte aplicarea.

Şi aceasta nu pentru că materia contenciosului administrativ ar fi incompatibilă prin definiţie cu ordonanţa preşedinţială, ci pentru că Legea nr. 554/2004 instituie o procedura specială pentru soluţionarea grabnică a unor situaţii de urgenţă, reglementând, prin dispoziţiile art. 14 şi art. 15, cazurile de suspendare a executării actului administrativ, condiţiile de admisibilitate ale cererii de suspendare formulate, precum şi procedura de soluţionare şi calea de atac exercitată.

Astfel, în mod judicios a reţinut judecătorul fondului incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile C. civ. şi a C. proc. civ., însă numai în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte şi, persoanele vătămate în drepturile lor legitime, pe de altă parte, iar în prezenta cauză tocmai un astfel de exces de putere se invocă de către reclamanţi, respectiv faptul că, prin mai multe hotărâri de guvern, acte emise de o autoritate publică (Guvernul României) li s-au creat reclamanţilor prejudicii de natură patrimonială, solicitând, pe calea ordonanţei preşedinţiale, să fie împiedicată efectuarea lucrărilor de expropiere stabilite prin aceste acte administrative până la stabilirea valorii reale a acestor despăgubiri, potrivit situaţiei din teren.

Prin urmare, cum legiuitorul prin Legea nr. 554/2004, ce are caracter special, derogatoriu de la dreptul comun reprezentat de C. proc. civ., a instituit o procedură specială pentru soluţionarea grabnică a unor situaţii de urgenţă, reglementând, prin dispoziţiile art. 14 şi art. 15, cazurile de suspendare a executării unor acte administrative, în mod legal instanţa de fond a respins cererea de ordonanţă preşedinţială formulată de reclamanţi, reţinând-o ca fiind inadmisibilă în acest cadru procesual.

Prin soluţia adoptată în şedinţa judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, din 28 octombrie 2013 (publicată pe site-ul ÎCCJ, în secţiunea secţia de contencios administrativ şi fiscal - Soluţii de principiu şi de unificare a practicii judiciare), s-a statuat că este inadmisibilă cererea de ordonanţă preşedinţială care vizează suspendarea executării actului administrativ, justificat de existenţa unei reglementări cu caracter derogatoriu în această materie reprezentată de dispoziţiile art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.

În ipoteza altor litigii decât cele care vizează suspendarea executării actului administrativ, compatibilitatea cererii de ordonanţă preşedinţială cu specificul raporturilor de contencios administrativ se apreciază de către instanţă în virtutea dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 554/2004.

În acest sens, practica constantă a Înaltei Curţi a arătat că, în materia contenciosului administrativ, este inadmisibilă cererea de ordonanţă preşedinţială ce vizează cererile de suspendare a executării actului administrativ, justificat de existenţa unei reglementări cu caracter derogatoriu în această materie (dispoziţiile art. 14 şi art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004) ceea ce obligă la urmarea procedurii reglementate prin act normativ şi nu a celei de drept comun, prevăzută în C. proc. civ.

Aşadar, cererea de ordonanţă preşedinţială formulată de recurenţii - reclamanţi este inadmisibilă, pentru că măsura provizorie de suspendare a executării unui act administrativ nu poate fi soluţionată într-o altă procedură judiciară, decât cea reglementată în Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, ca lege aplicabilă pentru fondul pricinii.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte urmează a respinge recursul recurenţilor-reclamanţi, ca nefondat, consecinţa fiind menţinerea hotărârii pronunţate de instanţa de fond, ca legală.

Având în vedere menţinerea soluţiei pronunţate de instanţa de fond, cu privire la inadmisibilitatea cererii de ordonanţă preşedinţială, reţine Înalta Curte că excepţiile invocate de intimata -pârâtă prin întâmpinarea depusă în această etapă procesuală, respectiv excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, excepţia lipsei de interes a reclamanţilor cu privire la suspendarea provizorie a celor două hotărâri de guvern şi excepţia inadmisibilităţii, raportat la dispoziţiile art. 9 alin. (2) teza finală, coroborat cu art. 13 alin. (2) şi art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 - nu vor mai fi analizate, acestea având legătură cu fondul litigiului, ce nu a fost cercetat, lipsind premisa demersului judiciar al reclamanţilor.

Temeiul legal şi soluţia instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamanţii A. şi B., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanţii A. şi B. împotriva sentinţei nr. 199/2020 din 2 octombrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 18 mai 2021.