Judicial Council’s discretion in appointing judges without competition: abuse of power vs. valid assessment of vacancy necessity and activity volume

Şedinţa publică din data de 21 ianuarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 11.10.2019, sub nr. 637/42/5017, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru Judecători, anularea Hotărârii nr. 653/15.05.2019 adoptată de pârât şi obligarea secţiei pentru Judecători la admiterea cererii înregistrate sub nr. x/22.03.2019 şi la înaintarea către Preşedintele României a propunerii de numire în funcţia de judecător la Judecătoria Ploieşti, conform prevederilor art. 331 din Legea nr. 303/2004 republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 13 din 11 februarie 2020, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru Judecători.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 13 din 11 februarie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei, în sensul admiterii acţiunii, astfel cum a fost formulată.

În dezvoltarea motivelor de casare mai sus menţionate, recurenta-reclamantă a formulat, în esenţă, următoarele critici de nelegalitate:

Motivarea hotărârii recurate este contradictorie, întrucât instanţa de fond a analizat numai anumite aspecte invocate în cuprinsul acţiunii, la care s-a referit în mod repetat şi diferit, hotărârea fiind dată şi cu aplicarea greşită a normelor de drept material incidente în cauză.

Deşi în motivarea sentinţei atacate se realizează o caracterizare a controlului exercitat asupra actului administrativ dedus judecăţii, redându-se conţinutul normelor legale invocate ca fiind încălcate de către intimatul-pârât, hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 1, art. 2, art. 7, art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, precum şi a prevederilor art. 40 alin. (1) lit. c) şi art. 48 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a CSM, texte de lege care nu au fost analizate în cuprinsul hotărârii.

Analizând oportunitatea admiterii cererii adresate secţiei pentru Judecători sub aspectul celor două criterii invocate de intimatul-pârât şi anume, volumul de activitate la Judecătoria Ploieşti şi posibilităţile reale de ocupare a posturilor vacante la aceasta judecătorie, instanţa de fond nu a efectuat o analiză a motivelor invocate în acţiune şi a înscrisurilor depuse la dosar, reiterând doar afirmaţiile intimatului-pârât din cuprinsul răspunsului la plângerea prealabilă şi al întâmpinării.

Prima instanţă a analizat volumul de activitate înregistrat la Judecătoria Ploieşti numai prin raportarea numărului total de dosare din anul 2018, la numărul de dosare pe schemă, deşi prin acţiune s-a susţinut că volumul de activitate este determinat de raportarea numărului total de dosare la numărul posturilor ocupate efectiv.

Astfel, nu s-a răspuns susţinerilor motivate cu înscrisuri, potrivit cărora în cazul celorlalte hotărâri adoptate de intimat în această procedură, prin care au fost admise cererile de numire în funcţia de judecător, s-a analizat volumul de activitate prin raportarea numărului total de dosare din anul 2018, la numărul posturilor ocupate efectiv, ceea ce demonstrează că aprecierea asupra volumului de activitate înregistrat la Judecătoria Ploieşti, a fost greşită în mod intenţionat.

Deşi în răspunsul la întâmpinarea depusă de intimatul-pârât, s-a subliniat că nu au fost formulate susţineri privind pretinsa discriminare a reclamantei în raport cu alte persoane cărora le-au fost admise cererile de numire în funcţia de judecător în cadrul aceleiaşi proceduri, instanţa de fond a analizat această pretinsă discriminare, ceea ce dovedeşte că nu s-a dorit examinarea situaţiilor de fapt şi de drept invocate de reclamantă, ci doar a susţinerilor intimatului-pârât.

Pentru a justifica aprecierea intimatului-pârât asupra oportunităţii numirii judecătorilor la Judecătoria Ploieşti, prima instanţă a prezentat un raţionament nelegal, reţinând că există criterii diferite de apreciere în privinţa cererilor de transfer ale judecătorilor şi a cererilor formulate de procurori pentru numirea în funcţia de judecător cu privire la oportunitatea admiterii cererii, în funcţie de volumul de activitate la instanţa solicitată, faţă de analiza aceluiaşi aspect în procedura prevăzută de art. 331 din Legea nr. 303/2004.

Această susţinere a instanţei de fond este nelegală, întrucât volumul de activitate la o instanţă şi necesitatea ocupării posturilor vacante în vederea desfăşurării activităţii în mod corespunzător, nu poate fi diferită în funcţie de modalitatea în care se face ocuparea posturilor de judecător.

Aprecierea oportunităţii numirii în funcţia de judecător s-a dovedit a fi discreţionară şi nu a corespuns interesului general, rezultatul fiind menţinerea posturilor vacante la Judecătoria Ploieşti.

Prima instanţă nu a analizat excesul de putere care rezultă din modalitatea diferită în care intimatul-pârât a apreciat asupra cererilor de numire în funcţia de judecător, conform art. 331 din Legea nr. 303/2004, motivând doar că s-a avut în vedere situaţia concretă a fiecărei instanţe la care s-a solicitat numirea, ceea ce dovedeşte că nu s-a realizat un control efectiv asupra actului administrativ dedus judecăţii şi nu s-a verificat modul în care autoritatea publică şi-a exercitat dreptul de apreciere prin exercitarea abuzivă a puterii discreţionare, precum şi motivarea insuficientă şi inadecvată a hotărârii şi disproporţionalitatea măsurilor dispuse.

Motivarea contradictorie a sentinţei recurate este ilustrată şi de ultimele paragrafe din expunerea hotărârii, în care a fost redată apărarea intimatului-pârât potrivit căreia dispoziţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 conferă doar o vocaţie pentru numirea în funcţia de judecător, contrar susţinerii în sensul că dreptul de apreciere al pârâtului a fost exercitat fără exces de putere.

În acest mod, instanţa de fond a încălcat atât dispoziţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004, cât şi dispoziţiile art. 2 lit. p) din Legea nr. 554/2004, care prevăd că interesul invocat de către reclamant într-o astfel de cauză trebuie să fie legitim şi să prefigureze realizarea unui drept subiectiv, viitor şi previzibil.

Prin această motivare a sentinţei recurate, instanţa de fond a aprobat exercitarea abuzivă a puterii discreţionare a intimatului-pârât, prin deturnarea scopului legii şi încălcarea obligaţiei legale de satisfacere a interesului general, care a fost acela de ocupare a posturilor vacante şi îmbunătăţirea activităţii la judecătorii, printre care şi Judecătoria Ploieşti.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând, în esenţă, apărările formulate pe parcursul judecării litigiului în primă instanţă.

Intimatul-pârât a învederat că nu poate fi reţinut motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., întrucât sentinţa recurată este motivată corespunzător, în considerentele acesteia nefiind decelate raţionamente contradictorii.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., intimatul-pârât a susţinut că acesta este nefondat.

Astfel, în mod corect instanţa de fond a apreciat că respingerea cererii reclamantei de numire în funcţia de judecător, fără concurs sau examen, se încadrează în limitele marjei de apreciere pe care o au entităţile publice şi că nu s-a constatat încălcarea procedurii aplicabile.

De asemenea, prima instanţă a constatat în mod corect că pârâtul nu a acţionat discriminatoriu, câtă vreme recurenta-reclamantă (care nu are calitatea de magistrat) nu poate fi într-o situaţie identică cu judecătorii care au formulat cereri de transfer sau cu procurorii care au solicitat numirea în funcţia de judecător la Judecătoria Ploieşti.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prima instanţă a fost învestită cu soluţionarea contestaţiei formulată de reclamantă împotriva Hotărârii nr. 653 din 15 mai 2019 a secţiei pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, prin care a fost respinsă cererea reclamantei de numire în funcţia de judecător, fără concurs/examen, solicitându-se totodată, obligarea secţiei pentru Judecători la admiterii cererii înregistrate sub nr. x/22.03.2019 şi la înaintarea către Preşedintele României a propunerii de numire a reclamantei în funcţia de judecător la Judecătoria Ploieşti, conform dispoziţiilor art. 331 din Legea nr. 303/2004 republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Criticile recurentei-reclamante subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Sentinţa recurată satisface cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în motivarea hotărârii fiind expuse argumentele de fapt şi de drept care au format convingerea primei instanţe cu privire la soluţia pronunţată, fiind examinate efectiv problemele esenţiale ridicate de părţi.

Totodată, sentinţa recurată nu cuprinde motive contradictorii, considerentele prezentate în cuprinsul hotărârii raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susţinerile părţilor şi la mijloacele de probă administrate în litigiu, iar pe de altă parte, la prevederile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii

În legătură cu această critică, se observă că afirmaţiile recurentei reflectă dezacordul acesteia în privinţa argumentelor care au stat la baza soluţiei de respingere a cererii de chemare în judecată, fără a susţine însă motivul de casare examinat, întrucât în considerentele sentinţei au fost expuse, în mod clar şi logic, argumentele care au stat la baza concluziilor primei instanţe în privinţa chestiunilor de drept în litigiu.

În contextul arătat, împrejurarea că recurenta-reclamantă nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe, nu poate conduce la incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Examinând criticile recurentei-reclamante circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se constată că acesta este nefondat, soluţia primei instanţe reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Procedând la analiza criticilor de nelegalitate care vizează depăşirea limitelor marjei de apreciere de care beneficiază secţia pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii în analiza criteriilor utile soluţionării cererii de numire în funcţia de judecător, fără concurs sau examen, în mod judicios instanţa de fond a pornit de la premisa că raportul juridic de drept administrativ este supus principiului proporţionalităţii între interesul public pe care autoritatea publică are misiunea de a-l aduce la îndeplinire şi măsurile individuale dispuse în scopul satisfacerii interesului public, principiu care impune ca actele administrative să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a atinge scopul urmărit, iar inconvenientele cauzate destinatarului să nu fie excesiv de împovărătoare.

Astfel, analiza unei cereri de numire în funcţia de judecător prin prisma criteriilor prevăzute la art. 331 din Legea nr. 303/2004 şi la art. 3 din Metodologia privind numirea în funcţia de judecător, aprobată prin Hotărârea nr. 49/2019 a secţiei pentru Judecători, nu trebuie să fie formală ci trebuie să asigure luarea unei decizii obiective, în condiţii de legalitate şi oportunitate, în raport de circumstanţele concrete ale fiecărei cereri formulate în această procedură, cu menţinerea unui echilibru între interesul public pe care Consiliul Superior al Magistraturii are obligaţia să-l ocrotească în exercitarea rolului său de garant al independenţei justiţiei şi interesul legitim privat al persoanei care a formulat o cerere de numire în funcţia de judecător, în temeiul prevederilor legale mai sus enunţate.

Pe de altă parte, din interpretarea tuturor dispoziţiilor legale şi regulamentare privitoare la cariera judecătorilor şi procurorilor, rezultă cu evidenţă că gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar, prin ocuparea posturilor vacante, raportat la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar, reprezintă atributul exclusiv al Consiliului Superior al Magistraturii.

Din această perspectivă, analizând conţinutul actului administrativ atacat în speţă, în acord cu judecătorul fondului se reţine că Hotărârea nr. 653 din 15 mai 2019 a secţiei pentru Judecători respectă limitele şi scopul prevederilor legale în executarea căreia a fost adoptată, iar măsura dispusă de pârâtă este amplu şi adecvat motivată, neexistând elemente pe baza cărora să poată fi decelată o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

În concret, examinând motivarea hotărârii contestate, în mod corect prima instanţă a reţinut că analiza oportunităţii admiterii cererii reclamantei a avut în vedere două criterii şi anume, volumul de activitate la instanţa pentru care a optat (la acelaşi nivel cu media naţională) şi posibilităţile reale de ocupare a posturilor vacante la Judecătoria Ploieşti.

În legătură cu aceste criterii, prin hotărârea atacată s-a reţinut că numirea în funcţia de judecător în cadrul respectivei proceduri poate fi justificată la instanţele care se confruntă cu un volum de activitate ridicat şi la care nu există posibilităţi reale de ocupare a posturilor vacante prin alte modalităţi de recrutare, aspect ce a fost avut în vedere la adoptarea Hotărârii nr. 235 din 14 februarie 2019 a secţiei pentru Judecători, prin care s-a aprobat declanşarea procedurii de numire în funcţia de judecător, fără concurs sau examen, potrivit dispoziţiilor art. 331 din Legea nr. 303/2004 republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, instanţa de control judiciar constată că soluţionarea cererii de numire în funcţia de judecător, fără concurs sau examen, s-a realizat prin raportare la criteriile prevăzute la art. 331 din Legea nr. 303/2004 şi la art. 3 din Metodologie, astfel cum au fost evidenţiate în cuprinsul hotărârii contestate, în scopul de asigura un just echilibru între interesul public al bunei funcţionări a justiţiei şi interesul individual al reclamantei.

Prima instanţă a analizat motivele de nelegalitate invocate de reclamantă în cuprinsul acţiunii, precum şi apărările formulate de pârât, şi a înlăturat în mod argumentat susţinerile reclamantei, în raport de înscrisurile existente la dosar şi de prevederile legale incidente în cauză.

Astfel, în cuprinsul hotărârii contestate s-a reţinut că potrivit situaţiei posturilor vacante de la instanţele judecătoreşti, publicată pe pagina de internet a Consiliului Superior al Magistraturii, la Judecătoria Ploieşti, din cele 47 de posturi de judecător prevăzute în schema de personal, erau ocupate 34 de posturi, fiind vacante 13 posturi.

Analizând situaţia existentă la nivelul Judecătoriei Ploieşti, atât din perspectiva posturilor vacante, cât şi a volumului de activitate (în anul 2018, volumul de activitate a fost de 40.702 dosare, încărcătura dosarelor pe schemă fiind de 866 de dosare, la acelaşi nivel cu media naţională de 866 de dosare), şi reţinând că la această instanţă se înregistrează o încărcătură de dosare la nivelul mediei naţionale, secţia pentru Judecători a apreciat că nu este oportună admiterea cererii reclamantei.

În raport de datele mai sus prezentate, rezultă în mod evident că ocuparea posturilor vacante la Judecătoria Ploieşti se face fără dificultate, prin concursul de admitere în magistratură, atât prin INM, cât şi în baza art. 33 din Legea nr. 303/2004, ori prin transfer sau numire din funcţia de procuror.

În acest sens, este de subliniat că procedura prevăzută de art. 331 din Legea nr. 303/2004, republicată, este derulată cu precădere pentru ocuparea posturilor la instanţele cu un istoric de dificultate în atragerea judecătorilor, fiind de notorietate faptul că există instanţe la care gestionarea resurselor umane implică numeroase greutăţi.

Susţinerile recurentei-reclamante în sensul că secţia pentru Judecători nu a respectat propriile motivaţii cuprinse în Hotărârea nr. 235 din 14 februarie 2019, în raport de faptul că prin celelalte hotărâri adoptate la data de 15 mai 2009, au fost admise cererile de numire în funcţia de judecător la alte instanţe, în temeiul art. 331 din Legea nr. 303/2004, sunt neîntemeiate.

În acord cu judecătorul fondului, instanţa de recurs reţine că analizarea efectivă a volumului de activitate la fiecare din instanţele la care se solicită numirea în funcţia de judecător, fără concurs sau examen, precum şi posibilităţile reale de ocupare a posturilor vacante prin alte modalităţi de recrutare la aceste instanţe, se realizează la momentul examinării fiecărei cereri depuse de solicitant, conform procedurii prevăzute de art. 3 - art. 10 din Hotărârea nr. 49/2019 a secţiei pentru Judecători, avându-se în vedere situaţia concretă a fiecărei instanţe la care se solicită numirea în funcţia de judecător.

Or, în speţă, la verificarea legalităţii hotărârii contestate s-au avut în vedere datele existente la momentul analizării cererii reclamantei de către secţia pentru Judecători, date referitoare la volumul de activitate înregistrat la Judecătoria Ploieşti şi la posibilităţile reale de ocupare a posturilor vacante la această instanţă prin alte modalităţi de recrutare, care aşa cum s-a arătat anterior, au fost examinate în mod riguros.

În contextul evidenţiat, urmează a fi înlăturate şi susţinerile recurentei-reclamante în sensul că prima instanţă nu a analizat excesul de putere rezultat din modalitatea diferită în care secţia pentru Judecători a apreciat asupra cererilor de numire în funcţia de judecător, întrucât situaţia existentă la instanţele unde au fost admise cererile de numire în funcţia de judecător, potrivit art. 331 din Legea nr. 303/2004, este diferită de situaţia înregistrată la nivelul Judecătoriei Ploieşti, sub aspectul celor două criterii mai sus menţionate, care au fost analizate în mod efectiv în cuprinsul Hotărârii nr. 653 din 15 mai 2019.

În raport de argumentele mai sus prezentate, afirmaţiile recurentei potrivit cărora ulterior adoptării acestei hotărâri, prin Hotărârile nr. 1127 din 25 iunie 2019 şi nr. 1128 din 25 iunie 2019, adoptate de secţia pentru Judecători, au fost numiţi în funcţia de judecător la Judecătoria Ploieşti, doi procurori care îşi desfăşurau activitatea la Parchetul de pe lângă Judecătoria Ploieşti, reţinându-se volumul mare de activitate înregistrat la Judecătoria Ploieşti, nu pot fi primite drept critici de natură să afecteze legalitatea hotărârii contestate în speţă.

Mai mult, în cazul hotărârilor indicate, procedura urmată conform dispoziţiilor art. 61 din Legea nr. 303/2004, este prevăzută în Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 193/2006 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii.

Astfel, analizarea cererilor formulate de cei doi procurori s-a realizat prin prisma criteriilor prevăzute de art. 22 alin. (4) şi art. 23 alin. (11) din Regulamentul menţionat, avându-se în vedere situaţia posturilor de judecător vacante la data de 03.06.2019, completată la 05.06.2019, încărcătura cauzelor pe judecător în anul 2018 la instanţele la care s-a solicitat numirea în funcţia de judecător, precum şi situaţia posturilor ocupate la aceste instanţe în sesiunea de transferuri din data de 24.06.2019, situaţia posturilor ocupate la parchetele unde funcţionează solicitanţii, alături de aspecte legate de vechimea în funcţia de procuror a acestora, motivele de ordin personal şi profesional invocate de solicitanţi, avizele comunicate de parchetele şi instanţele implicate în procedura de numire în funcţia de judecător.

Distinct de argumentele expuse, Înalta Curte achiesează la opinia exprimată de instanţa de fond, reţinând că dispoziţiile legale incidente în cauză au un caracter supletiv şi conferă numai o vocaţie pentru numirea în funcţia de judecător, fără concurs sau examen, cererea recurentei-reclamante fiind analizată în raport de situaţia concretă a Judecătoriei Ploieşti, la care s-a solicitat numirea în funcţia de judecător.

În circumstanţele arătate, hotărârea contestată satisface exigenţele vizând motivarea şi nu poate fi apreciată ca fiind discreţionară, secţia pentru Judecători exercitându-şi competenţele şi marja de apreciere fără încălcarea criteriilor legale sau regulamentare ori prin abuz de putere publică, reţinându-se că autoritatea publică şi-a exercitat dreptul de apreciere în limita marjei de apreciere permisă de lege, fără a se constata un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei atacate, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 13 din 11 februarie 2020 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 ianuarie 2021.