Legal interest in challenging initial administrative act despite subsequent bankruptcy and revocation of operating license

Şedinţa publică din data de 11 mai 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 21.02.2014 sub nr. x/2014 s-a înregistrat cererea reclamanţilor A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M. S.A. şi N. S.R.L. prin care au chemat în judecată pe pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea deciziei ASF nr. 42/18.02.2014, anularea tuturor actelor care au stat la baza acesteia, repunerea părţilor în situaţia anterioară emiterii deciziei contestate şi înlăturarea tuturor efectelor deciziei, precum desfiinţarea procedurii de redresare financiară prin administrare specială, a tuturor măsurilor dispuse de administratorul special numit de ASF, ridicarea suspendării atribuţiilor legale ale acţionarilor semnificativi şi ale persoanelor semnificative, cu consecinţa reinstaurării depline a acestora în exerciţiul drepturilor lor, precum şi ridicarea suspendării instituite în temeiul art. 18 din lege asupra drepturilor de vot ale acţionarilor în privinţa numirii şi revocării membrilor Consiliului de supraveghere al societăţii, ridicarea suspendării instituite în temeiul art. 18 din lege asupra dreptului acţionarilor la dividende, ridicarea suspendării instituite în temeiul art. 18 din lege asupra activităţii şi dreptului de remuneraţie ale membrilor consiliului de supraveghere.

Prin încheierea din 9.09.2015 s-a luat act de renunţarea la judecată formulată de reclamanţii persoane fizice C., D., E., F., G., H., I., J., K., L. în temeiul art. 406 C. proc. civ.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1444 din 27 aprilie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia lipsei de interes a reclamanţilor.

A fost respinsă acţiunea formulată de reclamanţii O. S.A., prin lichidator judiciar P. SPRL, A., B., M. S.A., N. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca lipsită de interes.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 au formulat recurs reclamanţii A. -decedat- prin moştenitori B. şi Q., B. în nume propriu, M. S.A. şi N. S.R.L.

În susţinerea motivelor de recurs întemeiate pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., s-a criticat soluţia primei instanţe în ceea ce priveşte modalitatea de soluţionare a excepţiei lipsei de interes, pentru următoarele considerente:

- reclamanţii au învestit instanţa de judecată cu o cerere în anularea deciziei ASF nr. 42/18.02.2014 prin care s-a dispus deschiderea procedurii de redresare financiară prin administrare specială, desemnarea unui administrator special, suspendarea atribuţiilor legale ale persoanelor şi acţionarilor semnificativi şi suspendarea drepturilor de vot în anumite Ipoteze, ulterior, prin decizia nr. 2034/27.08.2015 ASF a dispus, închiderea procedurii de redresare financiară;

- în mod eronat instanţa legal investita cu soluţionarea fondului a admis excepţia lipsei de interes invocate de către parata raportat la susţinerile acesteia privind situaţia în care, prin Decizia nr. 2034/27.08.2015 parata ASF a închis procedura redresării financiare, a retras autorizaţia de funcţionare a O., realizându-se o confuzie între constatarea nulităţii, respectiv a caracterului nelegal al unui act administrativ si repunerea părţilor în situaţia anterioară ceruta printr-un capăt de cerere;

- în situaţia invocării excesului de putere, interesul era si rămâne unul actual într-un stat de drept, instanţa fiind cea care trebuia sa analizeze actul administrativ criticat si sa dispună asupra fondului cauzei având în vedere poziţia dominată pe care o ocupă ASF;

- instanţa nu a analizat în conformitate cu prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. o prezentare a motivelor pentru care s-au respins apărările reclamanţilor (caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.), existând doar o analiza globala;

- curtea de apel s-a rezumat la analiza unui interes material si la necesitatea existentei unui interes actual raportat la data soluţionării excepţiei, neexistând o motivare fata de toate capetele de cerere, nefiind analizate toate aspectele invocate de către reclamanţi privind îndeplinirea prevederilor cuprinse în art. 32 din C. proc. civ. coroborat cu art. 33 din C. proc. civ.

- pârâta a pornit de la o premisă greşită - preluata si de către instanţa de fond - arătând că în măsura în care a existat un alt act administrativ emis ulterior deciziei atacate, reclamanţii au pierdu interesul în susţinerea acţiunii; însă împrejurarea că există o situaţie obiectivă care nu ar mai permite repunerea părţilor în situaţia anterioară, nu este de natura a înlătura însă calitatea de persoană vătămată/interesată în verificarea legalităţii actului contestat.

- admiterea excepţiei (in limitele motivelor expuse cu prilejul invocării acesteia) si păstrarea soluţiei raportat la motivarea instanţei reprezintă o încălcare a art. 6 CEDO care prevede dreptul oricărei persoane sau uniuni de persoane la un proces echitabil de către o instanţa independenta si imparţială;

- totodată, soluţia instanţei de fond este criticabila si din prisma prevederilor ari. 6, art. 7 si art. 22 din C. proc. civ., judecătorii fiind chemaţi sa hotărască asupra obiectului cererii deduse judecaţii stăruind în aflarea adevărului în cauza pe baza stabilirii faptelor si prin aplicarea corecta a legii în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice si legale prin care sa rezolve fondul cauzei.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii, respingerea excepţiei lipsei de interes şi, în consecinţa, trimiterea cauzei spre legala si competenta soluţionare Curţii de Apel Bucureşti.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă, intimata - pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei primei instanţe ca fiind legală şi temeinică.

In ceea ce priveşte motivul de recurs circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., s-a arătat că admiterea unei excepţii de procedură face de prisos judecarea fondului, iar instanţa procedat în mod corect şi legal soluţionând cu prioritate excepţia lipsei de interes ridicată de ASF şi respingând astfel acţiunea fără a cerceta aspectele de fond invocate de părţi.

Referitor la motivul de casare privind aplicarea greşită a normelor de drept material (prevăzut de art. 488 punctul 8 din C. proc. civ.), s-a susţinut că interesul procesual este întotdeauna concret şi definit practic, ca un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului astfel cum a fost noţiunea dezvoltată în decizia de speţă nr. 6523 din 4 octombrie 2013 a ÎCCJ. De asemenea s-a arătat că actualitatea interesului nu poate fi justificată prin simpla exercitare a dreptului de acces la justiţie.

Totodată, s-a invocat şi decizia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 2623 din 23 septembrie 2011 prin care s-a arătată că cerinţa ca interesul să fie actual trebuie îndeplinită pe tot parcursul procesului, iar nu numai la momentul introducerii acţiunii.

Or, interesul recurenţilor în susţinerea acţiunii a încetat odată ca intrarea O. în faliment, iar folosul practic urmărit de recurenţii A. şi B. la momentul introducerii cererii în anularea Deciziei atacate viza ridicarea suspendării drepturilor lor administrare, suspendare dispusă prin Decizia atacată, însă acest drept le-a fost ridicat definitiv în urma intrării O. în faliment (moment de la care reprezentarea societăţii a fost încredinţată, potrivit legii, unui lichidator judiciar - P. SRL). Astfel, o potenţială anulare a Deciziei atacate în prezentul dosar nu ar mai putea duce la redobândirea calităţii de membru în organele de conducere şi/sau a drepturilor de administrare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin încheierea din data de 8 octombrie 2019, în temeiul art. 412 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ. s-a dispus suspendarea judecării recursului pentru neîndeplinirea obligaţiei recurenţilor de a depune certificatul de moştenitor al recurentului A., cauza fiind repusă pe rol la termenul din data de 20 aprilie 2021.

6. Soluţia instanţei de recurs

Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamanţii au sesizat instanţa de contencios administrativ cu cererea prin care au solicitat anularea deciziei ASF nr. 42/18.02.2014, anularea tuturor actelor care au stat la baza acesteia, repunerea părţilor în situaţia anterioară emiterii deciziei contestate şi înlăturarea tuturor efectelor deciziei, precum desfiinţarea procedurii de redresare financiară prin administrare specială, a tuturor măsurilor dispuse de administratorul special numit de ASF, ridicarea suspendării atribuţiilor legale ale acţionarilor semnificativi şi ale persoanelor semnificative, cu consecinţa reinstaurării depline a acestora în exerciţiul drepturilor lor, precum şi ridicarea suspendării instituite în temeiul art. 18 din lege asupra drepturilor de vot ale acţionarilor în privinţa numirii şi revocării membrilor Consiliului de supraveghere al societăţii, ridicarea suspendării instituite în temeiul art. 18 din lege asupra dreptului acţionarilor la dividende, ridicarea suspendării instituite în temeiul art. 18 din lege asupra activităţii şi dreptului de remuneraţie ale membrilor consiliului de supraveghere.

Prin decizia contestată autoritatea a dispus faţă de societate, în temeiul art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 503/2004 coroborat cu art. 7 lit. a) din acelaşi act normativ deschiderea procedurii de redresare financiară prin administrare specială, desemnarea R. S.R.L. ca administrator special, suspendarea atribuţiilor legale ale acţionarilor semnificativi şi ale persoanelor semnificative ale societăţii de asigurare (dreptul de vot, dreptul la dividende, dreptul la remuneraţie a membrilor consiliului) şi transferarea acestor drepturi către administrator.

Prin decizia nr. 2034/2015 privind închiderea procedurii de redresare financiară prin administrare specială, revocarea administratorului special, stabilirea stării de insolvenţă, declanşarea procedurii de faliment şi retragerea autorizaţiei de funcţionare a O. - S.A. publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 657 din 31 august 2015 a fost închisă procedura redresării financiare, s-a retras autorizaţia de funcţionare a O., s-a constatat starea de insolvenţă a acesteia şi s-a decis solicitarea declanşării procedurii falimentului.

În raport de această situaţie de fapt, raportat la condiţiile exercitării acţiunii civile prevăzute de dispoziţiile art. 32 alin. (1) lit. d) şi art. 33 din C. proc. civ., instanţa fondului a constatat lipsa unui interes actual în susţinerea acţiunii, în condiţiile în care, în raport de deschiderea procedurii falimentului, dizolvarea societăţii şi retragerea autorizaţiei de funcţionare (prin decizia A.S.F. nr. 2034/2015), nu mai este posibilă repunerea părţilor în situaţia anterioară şi nici exercitarea funcţiilor şi nici atribuţiilor pe care le aveau în calitatea de acţionari, ori membri ai Consiliului de Supraveghere ai societăţii O. S.A..

Apreciază Înalta Curte că hotărârea primei instanţe, deşi îndeplineşte cerinţele de motivare prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., este criticabilă sub aspectul greşitei aplicări a normelor de drept material, caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

De principiu, în materia contenciosului administrativ, condiţiile generale de exercitare a acţiunii, capacitatea şi calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv şi justificarea unui interes trebuie analizate în funcţie de trăsăturile specifice ale raportului de drept public dedus judecăţii. Elementul central al regimului juridic al actului administrativ îl reprezintă legalitatea, înţeleasă ca fiind conformarea acestuia cu legile şi actele administrativ cu forţă juridică superioară, astfel că, atâta vreme cât fiinţează actul administrativ, acesta se bucură de această prezumţie relativă, fiind însă supusă controlului principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti.

Din această perspectivă, este recunoscut dreptul persoanei vătămate de a solicita anularea unui act administrativ, care, deşi şi-a atins scopul, în sensul că şi-a epuizat puterea juridică cu care a fost învestit, şi-a produs efectele, dând naştere unor raporturi juridice administrative sau civile.

Înalta Curte nu împărtăşeşte soluţia adoptată de prima instanţă, în sensul că interesul reclamanţilor nu mai este de actualitate în condiţiile adoptării deciziei nr. 2034/2015 privind închiderea procedurii de redresare financiară prin administrare specială, întrucât obiectul principal al cererii de chemare în judecată îl constituie anularea deciziei şi a actelor care au stat la baza emiterii acesteia şi, doar în subsidiar, reinstaurarea recurenţilor în exerciţiul drepturilor pe care le aveau în calitate de acţionari.

Or decizia atacată reţine în preambulul său o serie de abateri de la legalitate a societăţii, respectiv încălcarea prevederilor art. 3 alin. (4) şi (5) din Normele privind metodologia de calcul şi evidenţă a rezervelor tehnice minimale pentru activitatea de asigurări generale; diminuarea coeficientului de lichiditate aferent activităţii de asigurări generale la data de 31 decembrie 2013, sub limita prevăzută la art. 6 din Normele privind activele admise să acopere rezervele tehnice brute pentru asigurătorul care practică activitatea de asigurări generale, dispersia activelor admise să acopere rezervele tehnice brute, precum şi coeficientul de lichiditate; neîndeplinirea măsurilor stabilite în sarcina societăţii prin Decizia C.S.A. nr. 217 din 26 aprilie 2013; influenţarea nivelului marjei de solvabilitate aferente activităţii de asigurări generale, aspecte care pot fi cenzurate pe calea acţiunii în contencios administrativ.

Observă Înalta Curtă că, potrivit dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 503/2004, atât decizia privind deschiderea procedurii de redresare financiară emisă în condiţiile art. 8 din lege, cât şi deciziile emise în condiţiile art. 15 şi 20 din lege privind închiderea procedurii de redresare financiară, pot fi atacate cu contestaţie la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 10 zile de la data comunicării, sub sancţiunea decăderii.

Cele două acte administrative se situează pe acelaşi palier, vizând etape diferite ale procedurii, legiuitorul conferind, pentru fiecare în parte, dreptul de contestaţie în faţa curţii de apel.

Din aceste considerente, rezultă că emiterea deciziei prin care s-a constatat că măsurile aplicate în cadrul procedurii de redresare financiară nu au fost îndeplinite în mod corespunzător, în termenele şi în condiţiile stabilite, sau aplicarea acestora nu a putut conduce, pe perioada în care au fost luate, la atingerea scopului urmărit şi la înlăturarea cauzelor care le-au generat (art. 20 lit. b), nu poate suprima dreptul şi interesul părţii vătămate de a contesta decizia ASF nr. 42/18.02.2014.

Pentru aceste motive, instanţa de recurs constată că hotărârea primei instanţe este nelegală în ceea ce priveşte greşita admitere a excepţiei lipsei de interes a reclamanţilor în susţinerea acţiunii, aspectele referitoare la eventuala lipsă de obiect/interes a capetelor de cerere subsidiare, urmând a fi analizate cu ocazia rejudecării.

În consecinţă, Inalta Curte reţine că sunt incidente în cauză dispoziţiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind soluţionarea procesului fără a se intra în cercetarea fondului, motiv pentru care va casa sentinţa instanţei de fond şi se va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de recurenţii - reclamanţi B. în nume propriu şi în calitate de moştenitor al defunctului A., Q. în calitate de moştenitor al defunctului A., M. S.A. şi N. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 1444 din 27 aprilie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 raportat la art. 396 alin. (2) din C. proc. civ., astăzi, 11 mai 2021.