Eligibility of EU-funded construction costs despite post-deadline invoicing and unauthorized site supervision certification

Şedinţa publică din data de 22 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul acestei instanţe la data de 18.04.2017, sub nr. x/2017, reclamantul Unitatea Administrativ Teritorială - Judeţul Gorj, a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Direcţia Constatare şi Stabilire Nereguli, Serviciul de Constatare şi Stabilire Nereguli - POR anularea Deciziei nr. 385/26.10.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulate de către UAT - Judeţul Gorj, înregistrată la sediul MDRAP sub nr. x/04.10.2016 şi sub nr. x/06.10.2016, comunicată UAT - Judeţul Gorj în data de 04.11.2016, având ca obiect anularea titlului de creanţă - Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/02.08.2016, privind proiectul "Reabilitarea, modernizarea şi echiparea Ambulatoriului Spitalului Judeţean de Urgenţă Târgu-Jiu", Cod SMIS: 12082, beneficiar Unitatea Administrativ-Teritorială Judeţul Gorj, emis de către Direcţia Constatare şi Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli - POR, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice; anularea, pe cale de consecinţă, a titlului de creanţă - Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/02.08.2016, privind proiectul "Reabilitarea, modernizarea şi echiparea Ambulatoriului Spitalului Judeţean de Urgenţă Târgu-Jiu", Cod SMIS: 12082, beneficiar Unitatea Administrativ - Teritorială Judeţul Gorj, emis de către Direcţia Constatare şi Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli - POR, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice; exonerarea UAT - Judeţul Gorj de la plata sumelor aferente valorii creanţei bugetare rezultate, respectiv, 738.209,41 RON cu TVA, ale cărei elemente sunt detaliate în titlul de creanţă - Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/02.08.2016 şi obligarea pârâtei - MDRAP la restituirea sumei aferente valorii creanţei bugetare rezultate, respectiv, 738.209,41 RON cu TVA, la bugetul local al UAT- Judeţul Gorj, având în vedere caracterul executoriu al titlului de creanţă în cauză.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 5482 din 19 decembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Gorj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice;

- a dispus anularea Deciziei nr. 385/26.10.2016 privind soluţionarea contestaţiei şi procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/02.08.2016 şi a constatat că reclamanta este exonerată de plata sumelor aferente creanţei bugetare;

- a respins în rest cererea ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 5482 din 19 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a de contencios administrativ şi fiscal au formulat recurs pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei şi reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Gorj .

3.1 Recursul reclamantei UAT Judeţul Gorj

Cererea de recurs a reclamantei are ca obiect respingerea capătului de cerere privind obligarea pârâtei la restituirea sumei aferente valorii creanţei bugetare rezultate din executarea de către pârâtă a titlului de creanţa în sumă de 738.209,41 RON cu TVA, în condiţiile în care prin aceeaşi hotărâre instanţa a anulat integral titlul de creanţă, în sensul O.U.G. nr. 66/2011.

Se apreciază că prima instanţa, în soluţionarea cauzei a procedat la o greşită aplicare a normelor de drept material incidente în dezlegarea chestiunilor litigioase, respectiv dispoziţiile art. 38. lit. a), art. 42, alin. (1) şi art. 50, alin. (7) şi (8) din O.U.G. nr. 66/201l.

În concret, formularea capătului de cerere privind obligarea pârâtei la restituirea sumei aferente creanţei bugetare stabilite prin titlul de creanţa decurgea din însuşi caracterul executoriu al acestuia intervenit la împlinirea termenului de 30 de zile de la data comunicării, pe fondul nesuspendării executării acestuia, reprezentând o condiţie de finalitate a acţiunii judiciare în contencios administrativ formulate.

Astfel, prin raportare la data comunicării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/02.08.2016, respectiv 05.092016, - ce constituie titlu de creanţă în sensul O.U.G. nr. 66/201l, executoriu înăuntrul termenului de 30 de zile de la comunicare, sub sancţiunea perceperii dobânzilor reglementate de alin. (2) al art. 42, Unitatea Administrativ Teritorială - Judeţul Gorj a procedat la plata, respectiv încasarea de către emitentul titlului de creanţă a sumelor aferente cuantumului creanţei bugetare rezultate din neregulile constatate - 738.209.41 RON.

Plata creanţei bugetare a fost realizată prin Ordinele de plată nr. x/21.09.2016 (suma de 514,326,23 RON), nr. 19/21.09.2016 (suma de 78.661,66 RON), nr. 20/21.09.2016 (suma de 145.221,52 RON), nr. 21/21.09.2016 (suma de 2476,51 RON), nr. 22/21.09.2016 (suma de 378,76 RON) şi nr. 23/2L09.2016 (suma de 699,25 RON).

Prin urmare, executarea titlului de creanţă era o condiţie intrinsecă a promovării acţiunii judiciare, capătul de cerere privind restituirea la bugetul autorităţii administrative reclamante decurgând, în mod necesar din normele de drept substanţial a căror greşită aplicare de către instanţa de fond a determinat declararea recursului.

3.2 Recursul pârâtului MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE şi ADMINISTRAŢIEI PUBLICE (MDRAP)

După o amplă prezentare a situaţie de fapt ce a generat prezentul litigiu, recurenta arată că instanţa de fond a făcut greşită aplicare a prevederilor Legii nr. 10/1995, ale Legii nr. 50/1990, ale O.U.G. nr. 64/2009, ale H.G. nr. 759/2007 şi ale contractului de finanţare nr. x/23.02.2011.

În opinia recurentului, UAT Judeţul Gorj avea obligaţia să respecte prevederile art-5 alin. (1) din contractul de finanţare nr. x/23.02.2011 (eligibilitatea cheltuielilor) şi dispoziţiile art. 2 lit. c) şi d) din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale.

În speţă, creanţa bugetara a fost individualizată prin valorificarea raportului de expertiză întocmit de prestatorul A., Sucursala Bucureşti care a individualizat cheltuieli aferente lucrărilor neexecutate, dar solicitate la rambursare.

Totodată, prin raportul de expertiză s-a arătat că o parte din lucrările solicitate la rambursare nu au fost inspectate conform prevederilor Legii nr. 10/1995 şi Legii nr. 50/1990, în sensul că diriginţii de şantier care au certificat realitatea acestor lucrări nu deţineau autorizaţii pentru domeniile care făceau obiectul lucrărilor certificate (pct. 6 motive de fapt, pag. 14-15 din procesul-verbal).

De asemenea, s-a arătat că pentru situaţiile de lucrări aferente unei perioade, au fost prezentate documente emise ulterior (pct. 6 motive de fapt, pag. 1-32 din procesul-verbal), fapt ce în opinia expertului a demonstrat fără echivoc că respectivele lucrări nu aveau cum să fie realizate în perioada menţionată în situaţiile de lucrări sau care, în lipsa recepţionarii acestora în perioada de referinţă, nu îndeplineau cerinţele pentru a fi incluse în situaţiile de lucrări.

Astfel, susţine că dispoziţiile art. 175 alin. (1) din O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţă, stipulează ca: "în termen de maximum 3 zile lucrătoare de la primirea facturilor pentru livrarea bunurilor/prestarea serviciilor/execuţia lucrărilor recepţionate, acceptate la plată, a facturilor de avans în conformitate cu clauzele prevăzute în contractele de achiziţii aferente proiectelor implementate, acceptate la plata, precum şi de la întocmirea/primirea statelor privind plata salariilor, statelor/centralizatoarelor pentru acordarea burselor, subvenţiilor şi premiilor acceptate la plată, beneficiarul depune la organismul intermediar/Autoritatea de management cererea de plată si documentele justificative aferente acesteia, în cazul beneficiarilor, alţii decât cei prevăzuţi la art. 5 şi 6, la cererea de plată va fi anexată şi dovada plăţii contribuţiei proprii potrivit prevederilor art. 17 alin. (3)".

Mai mult decât atât, pentru implementarea mecanismului decontării cererilor de plată, Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional a emis Instrucţiunea nr. 105 din data de 19.04.2013 prin care precizează în mod clar procedura decontării şi enumeră la pct. 2 documentele justificative care trebuie să însoţească cererile de plată.

Totodată, susţine că în procesul-verbal de constatare nr. x/02.08.2016 s-a precizat faptul că s-a constatat neeligibilitatea sumelor raportat la momentul solicitării la rambursare.

Or, la pronunţarea soluţiei în primă instanţă, Curtea de Apel Bucureşti, în mod eronat, a luat în considerare documente care atestă conformitatea şi realitatea lucrărilor prin documente întocmite la un moment ulterior solicitării la rambursare, respectiv a considerat că s-a procedat corect prin solicitarea la rambursare a unor lucrări/dotări deşi, în fapt, acestea au fost executate/livrate ulterior acestei solicitări.

Totodată, precizează că verificările au fost efectuate în scopul stabilirii eligibilităţii cheltuielilor în raport de regulile impuse de Comisia Europeana, reguli ce derivă din legislaţia europeană şi/sau naţională a căror interpretare a fost dată prin rapoartele Comisiei Europene şi/sau rapoartele Autorităţii de Audit din cadrul Curţii de Conturi a României potrivit competenţelor.

În acest sens, constatările cu privire la existenţa unor nereguli în aplicarea prevederilor contractuale şi/sau ale legislaţiei naţionale şi/sau comunitare, au fost exclusiv rezultatul aplicării acestor recomandări în toate speţele similare, implementate ca şi abordări unitare la nivelul Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Regional, în raport de obligaţiile asumate de protejare a intereselor financiare ale Uniunii Europene în România.

S-a ţinut cont de prevederile Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a unor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, prevederi direct aplicabile, conform art. 288 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, respectiv Regulamentele comunitare sunt acte juridice obligatorii în toate elementele lor şi direct aplicabile în statele membre ale Uniunii Europene.

4. Apărările formulate în cauză:

Atât reclamanta cât şi pârâtul au formulat întâmpinări în cauză, prin care au solicitat respingerea recursului promovat de partea adversă ca nefondat, fără a invoca excepţii procesuale.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Motivele de recurs, invocate de în ambele memorii de declarare a căii extraordinare de atac, se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv atunci când au fost interpretate sau aplicate greşit normele de drept material.

1.1 Recursul pârâtului:

Va fi analizat cu prioritate recursul declarat de pârâtul MDRAP (în prezent Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei), întrucât se referă la aspecte de nelegalitate ale procesului-verbal, iar de soluţionarea acestuia depinde şi analiza măsurii contestate de recurenta reclamantă.

Înalta Curte reaminteşte că prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/02.08.2016 s-a constatat neeligibilitatea cheltuielilor solicitate spre decontare în sumă de 738.209,41 RON cu TVA, aferente cererilor de plată nr. 1- 17.

Motivul neeligibilităţii a constat în faptul că o parte din lucrările solicitate spre decontare au fost recepţionate în afara perioadei solicitate de decontare, prin urmare aceste lucrări, în realitate nu au fost executate. Pentru alte lucrări, s-a reţinut că diriginţii de şantier care au certificat realitatea acestor lucrări nu deţineau autorizaţii pentru domeniile care făceau obiectul lucrărilor certificate.

Pentru a justifica susţinerile din memoriul de recurs, au fost invocate prevederile art. 5 din contractul de finanţare şi art. 2 lit. c) şi d) din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale.

Potrivit acestor dispoziţii legale: "Art. 5 din contractul de finanţare- Eligibilitatea cheltuielilor(1)- Cheltuielile sunt considerate eligibile dacă sunt în conformitate cu Hotărârea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare, şi cu Ordinul comun al ministrului dezvoltării, lucrărilor publice şi locuinţelor nr. 2338/06.12.2007 şi al ministrului economiei şi finanţelor nr. 1118/30.10.2007 pentru aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru domeniul major de intervenţie "Reabilitarea, modernizarea şi echiparea infrastructurii serviciilor de sănătate" în cadrul axei prioritare "Îmbunătăţirea infrastructurii sociale" din cadrul Programului Operaţional Regional 2007- 2013, cu modificările şi completările ulterioare."

Art. 2 lit. c) şi d) din H.G. nr. 759/2007 - "(1) Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 şi art. 5 alin. (2): c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanţare sau ale contractului de finanţare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, pentru aprobarea operaţiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) şi art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006; d) să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare."

Se observă că textele de lege invocate se referă la reguli de principiu în materia eligibilităţii cheltuielilor decontate în cadrul proiectelor cu finanţare europeană, reguli care nu infirmă soluţia pronunţată de prima instanţă.

În concret, recurenta a invocat în apărarea sa o expertiză extrajudiciară care a analizat toate cererile de plată formulate în baza contractului de finanţare şi care justifică întocmirea procesului-verbal menţionat mai sus.

Pe de altă parte, în faţa instanţei de fond a fost efectuată o expertiză judiciară, la întocmirea căreia ambele părţi au putut desemna reprezentanţi legali şi care a fost supusă tuturor garanţiilor procesuale recomandate de art. 6 din CEDO.

În temeiul acestei expertize, prima instanţă a reţinut o altă situaţie de fapt decât cea menţionată de autoritatea de control şi anume s-a stabilit pentru fiecare situaţie de lucrări că cele reţinute în procesul-verbal nu corespund realităţii.

Or, instanţa de control judiciar nu este chemată să verifice situaţia de fapt şi nici temeinicia probelor administrate în cauză, ci doar legalitatea hotărârii pronunţate în raport de prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Au mai fost invocate prevederile art. 175 alin. (1) din O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţă, care stipulează că: "în termen de maximum 3 zile lucrătoare de la primirea facturilor pentru livrarea bunurilor/prestarea serviciilor/execuţia lucrărilor recepţionate, acceptate la plată, a facturilor de avans în conformitate cu clauzele prevăzute în contractele de achiziţii aferente proiectelor implementate., acceptate la plata, precum şi de la întocmirea/primirea statelor privind plata salariilor, statelor/centralizatoarelor pentru acordarea burselor, subvenţiilor şi premiilor acceptate la plată, beneficiarul depune, la organismul intermediar/Autoritatea de management, cererea de plată si documentele justificative aferente acesteia, în cazul beneficiarilor, alţii decât cei prevăzuţi la art. 5 şi 6, la cererea de plată va fi anexată şi dovada plăţii contribuţiei proprii potrivit prevederilor art. 17 alin. (3)".

Nici aceste dispoziţii legale nu pot conduce la o altă soluţie, în raport de împrejurarea că în procesul-verbal de constatare nr. x/02.08.2016 s-a precizat faptul că s-a constatat neeligibilitatea sumelor raportat la momentul solicitării la rambursare. Însă, prima instanţă a statuat că deşi facturile şi ordinele de plată ce atestă plata acestora, au fost emise ulterior perioadei ce a vizat cererile de decontare, totuşi acestea se referă la lucrări întocmite în cadrul perioadei de decontare, astfel că emiterea facturilor şi operaţiunea plăţii constituie formalităţi ce nu pot lipsi partea de drepturile aferente contractului de finanţare încheiat.

În acord cu aceste argumente, Înalta Curte completează că autoritatea a dat dovadă de un formalism excesiv, în condiţiile în care s-a constatat că lucrările solicitate spre decontare au fost executate, situaţiile de lucrări au avut ataşate toate documentele necesare la momentul verificării cererilor de rambursare şi au avut în vedere doar lucrări aferente perioadei de decontare analizate potrivit contractului.

Aşadar, just s-a constatat că menţiunile din procesul-verbal de control potrivit cărora lucrările au fost realizate ulterior, nu corespund realităţii, acestea fiind executate şi recepţionate în perioada vizată de cererea de rambursare, dar facturate ulterior, ceea ce nu poate fi imputat părţii cu consecinţa declarării sumelor drept neeligibile.

Situaţia este similară şi în privinţa certificării situaţiilor de lucrări de către diriginţi de şantier care nu deţineau autorizaţii pentru domeniile care făceau obiectul lucrărilor certificate, prima instanţă reţinând, în raport de probele administrate că cele menţionate în procesul-verbal au fost infirmate de documentele depuse la dosar, dar şi de concluziile raportului de expertiză.

În final, deşi au fost invocate prevederile Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a unor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, prevederi direct aplicabile, conform art. 288 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, respectiv Regulamentele comunitare sunt acte juridice obligatorii în toate elementele lor şi direct aplicabile în statele membre ale Uniunii Europene, totuşi se constată că recurenta nu a argumentat în ce manieră aceste prevederi comunitare se opun soluţiei pronunţate de prima instanţă, care a reţinut o altă situaţie de fapt decât cea consemnată în actul de control atacat.

Raportat la aceste motive, Înalta Curte reţine că a fost efectuată o corectă interpretare şi aplicare a prevederilor legale incidente, astfel că recursul declarat de pârât va fi respins ca nefondat.

1.2 Recursul reclamantei UAT Judeţul Gorj:

Reclamanta a criticat soluţia primei instanţe din perspectiva respingerii solicitării de restituire a sumei afectată de nereguli.

Înalta Curte concluzionează că, în baza principiului reparării integrale a prejudiciului cauzat de un act administrativ anulat şi faţă de împrejurarea că, în recurs, s-a făcut dovada plăţii sumei de 738.209,41 RON cu TVA, reprezentând creanţă bugetară, nu există nicio raţiune pentru care să nu fie admisă solicitarea de restituire a acestei sume, odată ce s-a dispus exonerarea de plată ca urmare a anulării procesului-verbal contestat.

Pentru aceste motive se va dispune admiterea recursului declarat de reclamantă conform celor de mai sus.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea 554/2004 se va dispune respingerea recursului declarat de pârât ca nefondat şi admiterea recursului reclamantei, cu consecinţa casării parţiale a hotărârii recurate, în sensul admiterii cererii de restituire a sumei de 738.209,41 RON cu TVA, reprezentând creanţă bugetară.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei împotriva sentinţei civile nr. 5482 din 19 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursul formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Gorj împotriva sentinţei civile nr. 5482 din 19 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi în rejudecare admite cererea reclamantei şi dispune restituirea sumei de 738.209,41 de RON cu TVA, reprezentând creanţă bugetară.

Menţine în rest dispoziţiile sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 aprilie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.