Claimant’s appeal over conciliation note dismissed as inadmissible for lack of challengeable administrative act

Şedinţa publică din data de 18 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată la data de 5.10.2016 pe rolul Tribunalului Bacău, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal, reclamantele Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bacău şi Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Călăraşi au chemat în judecată pârâţii Ministerul Fondurilor Europene şi OIRPOSDRU Brăila, solicitând anularea parţială a notei referitoare la concluziile întâlnirii de conciliere din data de 19.05.2016 cu privire la proiectul Posdru ID 132314, respectiv dispoziţia privind respingerea la decontare a cheltuielilor făcute de beneficiar şi partener.

Prin sentinţa nr. 59/26.01.2017, Tribunalul Bacău, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bacău.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 141/2017 din 12 octombrie 2017, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bacău, în contradictoriu cu pârâtul OIR POSDRU - Regiunea Sud - Est, pentru lipsa calităţii procesual pasive; a admis excepţia inadmisibilităţii şi, în consecinţă, a respins acţiunea formulată de Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bacău, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 141/2017 din 12 octombrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bacău, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi admiterea acţiunii.

În motivarea recursului arată că instanţa nu s-a pronunţat asupra cererii de intervenţie formulate de AJOFM Călăraşi şi nici asupra acţiunii acesteia în contextul în care nu a respins sau admis renunţarea la acţiune formulată de aceasta instituţie.

Arată că în cauză au fost puse în discuţie mai multe chestiuni prealabile printre care: obligarea Ministerului Fondurilor Europene să pună la dispoziţia instanţei înregistrarea şedinţei de conciliere, care trebuia făcută potrivit Instrucţiunii nr. 95/2014 privind Metodologia de conciliere şi din care rezultă faptul că, în timpul şedinţei, OIRPOSRDU Brăila a invocat alte motive decât cele din procesul-verbal al concilierii; cererea de completare a acţiunii, în contextul în care OIRPOSDRU Brăila invocase lipsa calităţii procesuale pasive, iar Ministerul Fondurilor Europene nu a formulat întâmpinare în cauza; calitatea procesuală a AJOFM Călăraşi în condiţiile în care contractul de finanţare a fost încheiat numai cu AJOFM Bacău; renunţarea la acţiune de către AJOFM Călăraşi şi cererea sa de intervenţie; calitatea procesuală pasivă a OIROSDRU Brăila, în condiţiile în care prin lege aceasta nu a pierdut personalitatea juridică, fiind instituţie de sine stătătoare, subordonată Ministerului Fondurilor Europene.

Critică faptul că prima instanţă, la termenul din 12.10.2017, a considerat că cercetarea prealabilă s-a încheiat şi s-a pronunţat doar pe inadmisibilitatea acţiunii, deşi trebuia ca să stabilească în prealabil cadrul procesual, respectiv obiectul acţiunii şi părţile.

Astfel, arată că prin contestaţia formulată, AJOFM Bacău a solicitat anularea notei de conciliere şi obligarea OIRPOSDRU Brăila la admiterea la plata a sumelor privitoare la deplasarea în Italia, obiectul acţiunii vizând nota de conciliere şi procesul-verbal de respingere la plată a cheltuielilor făcute de recurentă şi de către AJOFM Călăraşi cu deplasarea în Italia. Susţine că al doilea aspect a fost lămurit prin cererea de completare a obiectului acţiunii, deşi reieşea din contestaţie, ca o consecinţă a anulării notei de conciliere. Mai mult, prin anularea notei de conciliere, părţile erau puse în situaţia anterioară, iar procesul-verbal care a făcut obiectul concilierii era anulat de drept.

Consideră că instanţa trebuia să stabilească mai întâi părţile litigante, pentru a se şti în ce măsura acordul OIRPOSDRU Brăila mai era necesar. Prima instanţă a constatat că OIRPOSDRU Brăila nu are calitate procesual pasivă, dar, în acelaşi timp, a reţinut că această instituţie nu a fost de acord cu completarea acţiunii.

Ca atare, consideră că, întrucât Ministerul Fondurilor Europene nu s-a opus cererii sale de completare a acţiunii, prima instanţă trebuia să soluţioneze acţiunea aşa cum a fost completată, nefiind necesar să se solicite anularea procesului-verbal, întrucât acest act a fost contestat pe altă cale expres stabilită de Instrucţiunea MFE nr. 95/2014.

Critică faptul că instanţa de fond a considerat că nota de conciliere nu este act administrativ, condiţionând calitatea ei de act administrativ de contestatarea procesului-verbal al OIRPOSDRU, iar pe de altă parte, prima instanţă nu a rezolvat problema nici sub aspectul calităţii procesuale a AJOFM Călăraşi, în condiţiile în care aceasta instituţie a formulat în scris renunţarea la acţiune şi intervenţia în calitate de intervenient în interes alăturat, aspect pe care îl apreciază că se încadrează în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Susţine că instanţa nu putea proceda la cercetarea fondului, câtă vreme nu a lămurit calitatea procesuală a AJOFM Călăraşi.

În ceea ce priveşte inadmisibilitatea acţiunii, arată că instanţa a reţinut în pagina 3 a sentinţei recurate că obiectul acţiunii îl reprezintă nota nr. x/02.08.2016 referitoare la concluziile întâlnirii din data de 19.05.2016 cu privire la proiectul POSDRU ID 132314, deşi obiectul acţiunii constă în nota de conciliere privind procesul-verbal nr. x/01.03.2016 al OIRPOSDRU Brăila, care este act administrativ al Ministerului Fondurilor Europene, instituţie competentă să soluţioneze cererile de conciliere, în virtutea exercitării puterii de autoritate publică şi de organe de jurisdicţie, conform Instrucţiunii nr. 95/2014.

Arată că a mai existat o notă de conciliere emisă în data de 05.08.2015 tot de către Ministerul Fondurilor Europene, în urma căreia această instituţie a fost obligată să-i admită la plată o parte din sumele respinse iniţial. Precizează că nota de conciliere emisă de Ministerul Fondurilor Europene a modificat procesul-verbal al OIRPOSDRU Brăila, având caracterul unui act administrativ emis de autoritatea ierarhic superioară, or, în speţă, fiind vorba de o notă de respingere, s-a apreciat că nu este act administrativ şi nici nu ar modifica procesul-verbal al OIRPOSDRU dacă instanţa ar anula-o.

Susţine că în cauză este vorba de o autoritate publică de drept administrativ - Ministerul Fondurilor Europene, un act emis în realizarea sarcinilor sale de putere a administraţiei publice, iar actul emis este de natură a da naştere unui raport juridic, respectiv respingerea la plată a unor cheltuieli făcute legal. Actul reprezintă o decizie, o hotărâre emisă în exercitarea funcţiei administrativ-jurisdictionale cu care a fost împuternicită. Prin urmare, susţine că nu denumirea dată actului îl califică drept act administrativ, ci caracterele sale juridice, iar activitatea administrativ-jurisdicţională a Ministerului Fondurilor Europene şi actele pe care le emite sunt expres reglementate de lege în Instrucţiunea nr. 95/2014.

Precizează că soluţionarea unei contestaţii se face printr-o decizie, dar conform Instrucţiunii nr. 95/2014, OIRPOSDRU-rile au fost împuternicite să soluţioneze contestaţiile printr-un proces-verbal, iar AMPOSDRU din cadrul M.F.E., printr-o notă de conciliere.

Concluzionând, arată că în speţă este vorba de un act administrativ a cărui contestare nu se putea realiza decât pe cale judecătorească, astfel că prima instanţă în mod nelegal şi netemeinic a considerat că se impune admiterea excepţiei inadmisibilităţii.

4. Apărările intimatului-pârât

Intimatul-pârât Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Sud-Est a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului şi menţinerea hotărârii recurate ca temeinică şi legală

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantele Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bacău şi Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Călăraşi au învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene şi OIRPOSDRU Brăila, anularea parţială a notei referitoare la concluziile întâlnirii de conciliere din data de 19.05.2016 cu privire la proiectul POSDRU ID 132314, respectiv dispoziţia privind respingerea la decontare a cheltuielilor făcute de beneficiar şi partener.

Prima instanţă a respins acţiunea ca inadmisibilă, apreciind că actul atacat, şi anume nota referitoare la concluziile întâlnirii de conciliere din data de 19.05.2016 nu reprezintă un act administrativ în accepţiunea art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci act administrativ este procesul-verbal de soluţionare a contestaţiei nr. x/1.03.2016, prin care au fost respinse la rambursare cheltuielile solicitate de reclamantă, dar acest act nu formează obiectul cererii de chemare în judecată.

Recurenta-reclamantă critică cele reţinute de către prima instanţă, susţinând că obiectul acţiunii îl constituie nota de conciliere privind procesul-verbal nr. x/01.03.2016 al OIRPOSDRU Brăila, act administrativ emis de Ministerul Fondurilor Europene.

O asemenea susţinere este nefondată, întrucât prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat anularea notei referitoare la concluziile întâlnirii de conciliere din data de 19.05.2016, astfel cum a solicitat şi prin contestaţia administrativă formulată şi pe care a ataşat-o cererii de chemare în judecată, astfel că numai acest act poate face obiectul analizei instanţei.

De altfel, la dosar nici nu există vreo notă de conciliere privind procesul-verbal nr. x/01.03.2016 al OIRPOSDRU Brăila, astfel cum a indicat recurenta-reclamantă.

În consecinţă, nu se poate reţine susţinerea recurentei că obiectul acţiunii viza nota de conciliere şi procesul-verbal de respingere la plată a cheltuielilor, câtă vreme aceasta a solicitat doar anularea notei de conciliere.

Potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ., judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăşi limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel, or, în speţă, instanţa a fost învestită doar cu anularea notei referitoare la concluziile întâlnirii de conciliere din data de 19.05.2016.

De asemenea, nu se poate susţine nici că prin anularea notei de conciliere, părţile erau puse în situaţia anterioară, iar procesul-verbal care a făcut obiectul concilierii era anulat de drept, câtă vreme prin nota de conciliere invocată de către recurentă se menţionează doar cele discutate în cadrul întâlnirii de conciliere din data de 19.05.2016, actele invocate fiind distincte şi având regimuri juridice diferite. În cazul de faţă, anularea notei nu poate conduce, de facto, la anularea procesului-verbal, acesta putând produce efecte juridice şi în absenţa notei respective.

Referitor la critica soluţiei privind respingerea ca inadmisibilă a acţiunii, Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut în mod corect că nota privind întâlnirea de conciliere din data de 19.05.2016 nu reprezintă un act administrativ, întrucât nu a fost emis în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii şi nici nu dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Cu alte cuvinte, prin conţinutul concret al notei contestate nu s-a dat naştere la niciun drept şi la nicio obligaţie din sfera dreptului administrativ, fiind vorba despre un simplu act premergător emiterii actului administrativ, respectiv procesul-verbal nr. x/01.03.2016 al OIRPOSDRU Regiunea Sud-Est, care constituie titlu de creanţă şi este susceptibil de a fi contestat în contencios administrativ de beneficiarul finanţării.

În contextul arătat, Înalta Curte constată că nota contestată nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii acesteia nefiind producerea de efecte juridice de sine stătătoare specifice dreptului administrativ, ci constatarea concluziilor întâlnirii de conciliere din 19.05.2016, în vederea valorificării lor de către organele competente în procesul-verbal nr. x/01.03.2016 privind soluţionarea revenirii asupra contestaţiei.

Asupra unui act preparator care stă la baza emiterii unui act administrativ instanţa se poate pronunţa numai în situaţia în care se atacă acesta din urmă, aşa cum rezultă şi din prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la celelalte aspecte invocate prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că, într-o primă critică, recurenta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bacău susţine că instanţa nu s-a pronunţat asupra cererii de intervenţie formulate de AJOFM Călăraşi şi nici asupra acţiunii acesteia.

Critica este nefondată, având în vedere că prin încheierea din data de 11 mai 2017, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a reţinut că, faţă de cererea de intervenţie accesorie depusă de către Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Călăraşi la data de 10.05.2017, acţiunea a fost însuşită de Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Călăraşi, care a dobândit calitatea de reclamantă în cauză. S-a apreciat că cererea de intervenţie poate fi discutată după fixarea cadrului procesual.

La termenul de judecată din 8 iunie 2017, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a apreciat că se impune stabilirea în prealabil a cadrului procesual în ceea ce priveşte obiectul acţiunii şi părţile din dosarul cauzei, sens în care a constatat că A.J.O.F.M Bacău şi A.J.O.F.M. Călăraşi au formulat câte o cerere de completare a acţiunii, care a fost comunicată pârâtelor, solicitându-se acestora să-şi exprime acordul cu privire la modificarea acţiunii peste termenul prevăzut de art. 204 C. proc. civ.

Prima instanţă a constatat că nu există acordul tuturor părţilor pentru modificarea acţiunii, întrucât M.F.E. nu a răspuns solicitării instanţei de a-şi da acordul cu privire la cererile modificatoare, astfel că instanţa a respins cererile de completare şi a apreciat că rămâne învestită cu cererea de chemare în judecată iniţială.

Susţinerea recurentei-reclamante în sensul că Ministerul Fondurilor Europene nu s-a opus cererii sale de completare a acţiunii şi, prin urmare, s-ar fi impus admiterea acesteia, este nefondată, întrucât potrivit art. 204 alin. (3) C. proc. civ.:

"Modificarea cererii de chemare în judecată peste termenul prevăzut la alin. (1) poate avea loc numai cu acordul expres al tuturor părţilor", textul de lege referindu-se la un acord expres al tuturor părţilor, şi nu la unul tacit, aspect reţinut în mod corect de către prima instanţă.

Prin urmare, susţinerile recurentei-reclamantei că instanţa nu a stabilit cadrul procesual, respectiv obiectul acţiunii şi părţile, sunt nefondate, instanţa pronunţându-se asupra acestora prin încheierea din 8 iunie 2017.

La acelaşi termen, instanţa a invocat, din oficiu, lipsa calităţii procesuale active a A.J.O.F.M. Călăraşi, având în vedere nota de conciliere, respectiv adresa x/08.03.2016, din care rezultă că doar A.J.O.F.M. Bacău a formulat cerere de conciliere, sens în care a acordat termen pentru ca părţile să formuleze concluzii cu privire la excepţia astfel invocată.

Ulterior, la termenul din 5 octombrie 2017, prin încheierea de amânare a pronunţării, prima instanţă a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a A.J.O.F.M. Călăraşi, invocată din oficiu, apreciind că, deşi această reclamantă nu a făcut sesizarea de conciliere şi nici nu a participat la concilierea finalizată cu nota de conciliere atacată, poate fi considerată persoană vătămată într-un drept al său în accepţiunea art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, prin aceeaşi încheiere, instanţa a apreciat că cererea de intervenţie în interes alăturat, formulată de AJOFM Călăraşi, este inadmisibilă având în vedere că o astfel de cerere poate fi formulată doar de un terţ faţă de proces, iar AJOFM Călăraşi are calitatea de reclamantă în cauză.

Prin urmare, toate susţinerile recurentei-reclamante referitoare la stabilirea cadrului procesual şi pronunţarea instanţei de fond asupra cererii de intervenţie formulate de AJOFM Călăraşi, sunt nefondate, instanţa pronunţându-se asupra acestor aspecte prin încheierile din 8 iunie 2017 şi 5 octombrie 2017.

În ceea ce priveşte critica potrivit căreia prima instanţă nu s-a pronunţat cu privire la aspectele de fond ale cauzei, instanţa de recurs constată că, în condiţiile în care cererea de chemare în judecată a fost respinsă ca inadmisibilă, fiind formulată împotriva unui act ce nu are calitatea de act administrativ în înţelesul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, aspectele de fond nu se mai impun a fi analizate.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bacău, împotriva sentinţei nr. 141/2017 din 12 octombrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bacău împotriva sentinţei nr. 141/2017 din 12 octombrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 iunie 2020.