Retroactive reduction of rural development support rates: violation of non-retroactivity and general obligatory effect of prior annulment of normative act

Şedinţa publică din data de 22 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministrul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale-B., Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură şi Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură-Centrul Judeţean Vâlcea,

1. anularea în parte a Ordinului Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nr. 826 din 9 iunie 2016 pentru aprobarea modelului cererilor de plată, precum şi a modelului formularelor de accesare a clauzei de revizuire a angajamentelor încheiate în cadrul măsurii 215 - Plăţi în favoarea bunăstării animalelor - pachetul a) porcine şi pachetul b) păsări, publicat în Monitorul Oficial nr. 437 bis din data de 10 iunie 2016, în privinţa:

- cuantumului de 1,43 euro/UVM/perioada de referinţă a anului de angajament, prevăzut pentru categoria "Porci graşi" - Subpachetul 3a) Îmbunătăţirea condiţiilor de bunăstare a suinelor pe durata transportului, din Anexa nr. 1 la Anexa nr. 1 a Ordinului şi din Anexa nr. 1 la Anexa nr. 3 a Ordinului;

- cuantumului de 14,18 euro/UVM/perioada de referinţă a anului de angajament, prevăzut pentru categoria "Porci grasi" - Subpachetul 5a) Reducerea noxelor cu 30% faţă de nivelul minim obligatoriu prin menţinerea în limite optime a parametrilor de microclimat, din Anexa nr. 1 la Anexa nr. 1 a Ordinului şi din Anexa nr. 1 la Anexa nr. 3 a Ordinului;

2. obligarea pârâţilor Ministrul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale la modificarea Ordinului Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nr. 826 din 9 iunie 2016 pentru aprobarea modelului cererilor de plată, precum şi a modelului formularelor de accesare a clauzei de revizuire a angajamentelor încheiate în cadrul măsurii 215 - Plăţi în favoarea bunăstării animalelor - pachetul a) porcine şi pachetul b) păsări, publicat în Monitorul Oficial nr. 437 bis din data de 10 iunie 2016, în sensul introducerii în Anexa nr. 1 la Anexa nr. 1 a Ordinului şi în Anexa nr. 1 la Anexa nr. 3 a Ordinului a:

- cuantumului de 4,80 euro/UVM/perioada de referinţă a anului de angajament pentru categoria "Porci graşi" - Subpachetul 3a) Îmbunătăţirea condiţiilor de bunăstare a suinelor pe durata transportului;

- cuantumului de 16,80 euro/UVM/perioada de referinţă a anului de angajament pentru categoria "Porci graşi" - Subpachetul 5a) Reducerea noxelor cu 30% faţă de nivelul minim obligatoriu prin menţinerea în limite optime a parametrilor de microclimat;

3. anularea Deciziei nr. 8972 din 25.11.2016, emisă de către pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură-Centrul Judeţean Vâlcea, prin care a fost respinsă Contestaţia formulată de reclamantă împotriva Deciziei de plată nr. b.l.4VL001/30.09.2016;

4. anularea Deciziei de plată nr. a.l.4VL001/30.09.2016(din eroare fiind menţionată decizia de plată nr. b.l.4VL001/30.09.2016), emisă de către pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Vâlcea;

5. anularea tuturor actelor şi operaţiunilor pregătitoare care au stat la baza emiterii Deciziei de plată şi a Deciziei de respingere a contestaţiei, inclusiv Nota privind plăţile acordate în cadrul Măsurii 215 - bunăstarea animalelor, emisă de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale sub nr. x din 20.01.2016 şi Înştiinţarea nr. 1799/08.03.2016 emisă de pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Vâlcea;

6. obligarea pârâţilor MADR, AFIR şi APIA la repararea prejudiciului suferit de reclamantă ca urmare a adoptării Ordinului MADR 826/2016, a emiterii Deciziei de plată şi a Deciziei de respingere a contestaţiei, prin efectuarea tuturor operaţiunilor necesare pentru plata către reclamantă a diferenţei de 316.904,70 RON, conform decontului justificativ aferent anului 4 de angajament, în termen de 10 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, sub sancţiunea plăţii unei amenzi în cuantumul prevăzut la art. 24 din Legea 554/2004;

7. obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârile primei instanţe

2.1. Prin încheierea de şedinţă din 5 decembrie 2017, Curtea a respins excepţia de netimbrare a celui de-al şaselea petit, ca neîntemeiată.

A respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură în privinţa primelor două petite, ca rămasă fără obiect.

A respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în privinţa capetelor trei şi patru de cerere, ca rămasă fără obiect.

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministrul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, în privinţa primelor două capete de cerere şi a respins excepţia, în rest, ca rămasă fără obiect.

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale în privinţa capetelor trei, patru, cinci şi şase de cerere şi a respins excepţia, în rest, ca rămasă fără obiect.

A respins excepţia lipsei procedurii prealabile în privinţa capetelor trei, patru şi cinci de cerere de cerere, ca neîntemeiată.

A respins excepţia lipsei de interes în formularea celui de-al patrulea capăt de cerere, ca neîntemeiată.

A respins excepţia inadmisibilităţii celui de-al cincilea capăt de cerere, ca neîntemeiată.

A respins cererea de introducere în cauză, în calitate de pârâtă, a Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, formulată de pârâtul MADR, ca neîntemeiată.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 969 din 6 martie 2018, Curtea a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministrul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură şi Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură-Centrul Judeţean Vâlcea, ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva acestor hotărâri, reclamanta A. S.R.L. a formulat recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea încheierii din data de 5 decembrie 2017, în sensul respingerii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., referitor la faptul că încheierea de şedinţă din data de 05.12.2017, prin care a fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a AFIR, a fost pronunţată cu încălcarea art. 2 alin. (2) lit. m) liniuţa a 2-a din Ordonanţa de Urgenţă nr. 74/2009, a art. 2 alin. (2) si art. 5 alin. (3) din Ordonanţa de Urgenţă nr. 41/2014 şi a art. 3.1.2 alin. (1) si (2), art. 3.2 lit. B) şi C) si art. 6.1 din Acordul cadru de delegare pentru implementarea Măsurii 215, încheiat, la data de 12.07.2012, între APDRP (predecesoarea AFIR), APIA şi ANSVSA {"Acordul de delegare"), precum şi cu greşita aplicare a art. 3.2.17 din Acordul de delegare, recurenta a expus următoarele critici:

În mod greşit a întemeiat prima instanţă admiterea acestei excepţii doar pe prevederile art. 1, art. 3.2. lit. B) pct. q si art. 3.2.17 din Acordul de delegare, fără a interpreta aceste articole coroborat cu prevederile art. 2 alin. (2) lit. m) liniuţa a 2-a din Ordonanţa de Urgenţă nr. 74/2009, a art. 2 alin. (2) si art. 5 alin. (3) din Ordonanţa de Urgenţă nr. 41/2014 şi a art. 3.1.2 alin. (1) si (2) şi art. 6.1 din Acordul de delegare.

În cuprinsul încheierii, raportându-se exclusiv la art. 1, art. 3.2. lit. B) pct. q şi art. 3.2.17 din Acordul de delegare, prima instanţă a concluzionat că pârâta a arătat că atribuţiile care revin acesteia se circumscriu doar activităţii de supraveghere şi control, iar nu celei de verificare a cererilor de plată şi de efectuare a plăţilor către beneficiari.

Cu privire la acest aspect, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (2) lit. m) liniuţa a 2-a din Ordonanţa de Urgenţă nr. 74/2009, AFIR este agenţia de plată, responsabilă de plăţile aferente PNDR.

Totodată, conform art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 41/2014 privind înfiinţarea, organizarea si funcţionarea Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin reorganizarea Agenţiei de Plaţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit ("APDRP"), AFIR a preluat atribuţiile APDRP de implementare tehnică, plată şi monitorizare pentru Programul Naţional de Dezvoltare Rurală 2007-2013.

De asemenea, potrivit art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 41/2014, principalele atribuţii de plata ale AFIR sunt: a) verificarea cererilor de plata ale beneficiarilor proiectelor finanţate din FEADR; b) verificarea, pe teren, a proiectelor finanţate din FEADR, pentru a stabili eligibilitatea plaţii; c) autorizarea plăţii către beneficiarii proiectelor finanţate din FEADR; d) efectuarea plăţii către beneficiarii proiectelor finanţate din FEADR; e) înregistrarea angajamentelor de plată şi a plăţilor către beneficiarii proiectelor finanţate din FEADR.

Într-adevăr, prin Acordul de delegare, AFIR a delegat, către APIA, implementarea şi atribuţiile specifice funcţiei de autorizare, plată, contabilizare, recuperare debite, monitorizare şi raportare, însă, după cum a fost precizat şi în cererea de chemare în judecată, AFIR a rămas, în continuare, responsabilă privind funcţia de plată pentru masurile din PNDR, conform art. 6.1 din Acordul de delegare.

Or tocmai acest aspect nu a fost avut în vedere de către instanţa de fond, pronunţându-se asupra excepţiei doar în considerarea art. 1, art. 3.2. lit. B) pct. q si art. 3.2.17 din Acordul de delegare, deşi art. 6.1 stabileşte răspunderea AFIR pentru modul de îndeplinire de către APIA a atribuţiilor privind autorizarea şi efectuarea plăţii finanţării nerambursabile către beneficiarii Măsurii 215.

Mai mult, în considerarea faptului că a păstrat responsabilitatea îndeplinirii în mod legal a atribuţiilor sale ca agenţie de plată, în Acordul de delegare s-a prevăzut că pârâta AFIR are obligaţia să se asigure că APIA şi ANSVSA respectă procedurile de lucru pentru Măsura 215 - Plăţi pentru bunăstarea animalelor, conform Acordului de delegare. În acest sens, AFIR urma a supraveghea permanent şi a controla, ori de cate ori considera necesar, modul de îndeplinire a atribuţiilor delegate prin Acordul Cadru (art. 3.1.2 pct. 1 si 2 din Acordul de delegare).

În condiţiile în care a fost chemată în judecată intimata pârâtă AFIR, prin capătul 6 al cererii de chemare în judecată, pentru obligarea acesteia la repararea prejudiciului suferit prin emiterea actelor administrative atacate, este nelegală admiterea excepţiei de către prima instanţă fără a se raporta tocmai la articolul 6.1 care prevede răspunderea AFIR, în condiţiile în care APIA a cauzat prejudicii beneficiarilor prin modul de îndeplinire a atribuţiilor delegate acesteia.

Încheierea atacată a fost pronunţată şi ca urmare a greşitei aplicări a art. 3.2.17 din Acordul de delegare, AFIR având calitate procesuala întrucât:

- răspunde pentru modul de îndeplinire, de către APIA, a atribuţiilor privind autorizarea şi efectuarea plăţii finanţării nerambursabile către beneficiarii Măsurii 215. In consecinţa, pârâta AFIR răspunde pentru legalitatea deciziei de plata şi a deciziei de respingere a contestaţiei, emise de APIA Centrul Judeţean Vâlcea, în considerarea prevederilor art. 6 din Acordul de delegare, conform căruia AFIR rămâne responsabilă de funcţia de plată pentru masurile din PNDR;

- este autoritatea responsabilă cu plata, către APIA, a sumelor solicitate prin declaraţia privind cererile de plăţi compensatorii, în cazul solicitării, de către APIA, a fondurilor pentru efectuarea plăţilor către beneficiari, urmând ca APIA sa efectueze, apoi, plata către beneficiari. Prin urmare, AFIR are calitate procesuala pasivă şi în ceea ce priveşte capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtelor MADR, AFIR şi APIA la efectuarea tuturor operaţiunilor necesare pentru plata diferenţei de 316.904,70 RON.

Cât priveşte sentinţa atacată, recurentul a susţinut că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea Deciziei Comisiei Europene nr. C (2008) 3831 din data de 16 iulie 2008 de aprobare a Programului National de Dezvoltare Rurala 2007-2013 ("PNDR 2007-2013"), a Ghidului solicitantului aferent Măsurii 215, a Ordinului MADR nr. 149/2012 şi Ordinului MADR nr. 43/2015, sub aspectul cuantumul deciziilor ratelor de sprijin financiar nerambursabil, şi cu încălcarea normelor de drept material care reglementează principiul neretroactivităţii legii civile, prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţie deoarece motivarea primei instanţe a fost una globală, nefiind structurată foarte clar, astfel încât să analizeze fiecare motiv de nulitate invocat prin cererea de chemare în judecată.

Instanţa de fond a demarat acest raţionament global cu analiza susţinerilor recurentei privind încălcarea principiului neretroactivităţii legii, prin emiterea Ordinului MADR nr. 826/2016, reţinând următoarele: "În ceea ce priveşte criticile aduse de reclamantă Ordinului nr. 826/2016 al M.Â.D.R., bazate pe faptul că….. acesta a încălcat principiul neretroactivităţii legii, Curtea observă că acestea pornesc de la ipoteza potrivit căreia actul în discuţie ar fi modificat şi cuantumul finanţării nerambursabile aferente pachetelor 3 a si 5 a. Or, Curtea constata ca aceasta teza-premisa nu se susţine."

Or ipoteza reţinută de prima instanţă nu are legătură cu încălcarea principiului neretroactivităţii, deoarece nu se raportează la momentul in timp de la care actul normativ mai sus menţionat trebuia aplicat, ci vizează chestiunea modificării, prin acest act normativ, a cuantumului finanţării nerambursabile aferente subpachetelor 3a si 5a.

În această situaţie, avându-se în vedere că modificarea cuantumului finanţării nerambursabile priveşte, mai ales, încălcarea, prin actele administrative atacate, a prevederilor PNDR 2007-2013, ale Ghidului solicitantului aferent Măsurii 215 si ale Ordinelor MADR nr. 149/2012 şi nr. 43/2015, este necesară explicarea motivelor pentru care hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor acestor acte, precum şi ca urmare a încălcării, de către instanţa de fond, a normelor de drept material care reglementează principiul neretroactivităţii legii civile.

Astfel, motivul principal pentru care instanţa de fond a considerat, în mod neîntemeiat, că "această teza-premisă nu se susţine", respectiv că Ordinul MADR nr. 826/2016 nu ar modifica cuantumul finanţării nerambursabile, este acela că "măsura de limitare a cuantumului plăţilor compensatorii pentru cele 4 subpachete şi de acordare a unor cuantumuri parţiale până la încheierea discuţiilor cu instituţiile europene (ECA şi DG AGRI) a fost dispusă prin Nota nr. x/08.01.2016, emisa de pârâtul MADR, nu prin Ordinul nr. 826/2016"

Or argumentul primei instanţe este nelegal, în condiţiile în care Nota nr. x/08.01.2016 nu reprezintă decât un act intern, o notificare prin care intimatul MADR a comunicat autorităţilor din subordine împrejurarea că a identificat erori în metodologia de calcul şi le-a pus în vedere acestora să diminueze cuantumul sprijinului financiar nerambursabil.

Mai mult decât atât, Nota nr. x/08.01.2016 nu a fost niciodată comunicată recurentei, în modalităţile prevăzute de lege, ci s-a intrat, neoficial, în posesia acesteia, fiind depusă la dosarul cauzei pentru a explica situaţia de fapt şi responsabilitatea fiecărei autorităţi implicate în chestiunea reducerii cuantumului sprijinului, cu consecinţe inclusiv asupra calităţii procesuale pasive în cauză.

Aspectul cel mai important pe care nu l-a avut în vedere prima instanţă este că nu Nota nr. x/08.01.2016, în sine, a fost cea care a redus cuantumul sprijinului financiar cuvenit, ci actele administrative contestate, respectiv Ordinul MADR 826/2016 şi decizia de plată, micşorarea cuantumului ratelor de sprijin având loc prin Ordinul MADR 826/2016 care a instituit obligaţia depunerii, într-un anumit termen, a clauzei de revizuire şi a cererii de plată, cu ratele de sprijin reduse, sub sancţiunea restituirii tuturor sumelor primite de beneficiar în cadrul Măsurii 215.

Or, în condiţiile în care chiar instanţa de fond a afirmat, la pagina 11 din hotărârea atacată, că "decizia de plată reprezintă răspunsul autorităţii la cererea formulată de reclamantă", în niciun caz nu se poate considera că Nota nr. x/08.01.2016 a fost actul care a modificat efectiv cuantumul sprijinului, deoarece aceasta nu a instituit, în sarcina beneficiarilor Măsurii 215, obligaţia depunerii unei cereri de plata care să cuprindă noile cuantumuri şi nici nu a stabilit o sancţiune în cazul în care beneficiarii ar fi depus, în continuare, cereri de plată în considerarea cuantumurilor iniţiale.

Nota nr. x/08.01.2016, document care nu a fost niciodată comunicat, a stat la baza emiterii înştiinţării nr. 1799/08.03.2016, de informare asupra existenţei erorilor cu impact asupra angajamentelor încheiate în cadrul Măsurii 215, precum şi asupra noilor rate de sprijin, astfel că această Notă nr. x/08.01.2016 nu poate reprezenta altceva decât un act/o operaţiune pregătitoare, şi nu un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, după cum a reţinut, în mod greşit, instanţa de fond, tocmai deoarece aceasta notă nu produce efecte juridice de sine stătătoare, specifice dreptului administrativ, fiind un document care nici măcar nu a fost comunicat beneficiarilor.

În realitate, efecte juridice specifice dreptului administrativ au produs Ordinul MADR 826/2016 şi decizia de plată, astfel că doar acestea pot face obiectul verificării legalităţii, în conformitate cu prevederile Legii 554/2004.

Un alt considerent nelegal, cuprins în hotărârea care face obiectul prezentului recurs, vizează următoarea afirmaţie: "În acest din urma act [respectiv Ordinul MADR nr. 826/2016], astfel cum rezultă din chiar conţinutul sau, doar au fost aprobate modelele cererilor de plată şi revizuirea perioadelor avute în vedere de cererile anterior depuse."

În privinţa aprobării modelelor cererilor de plată, prin Ordinul MADR nr. 826/2016, aceste modele nu sunt doar cu titlu exemplificativ, fiind necesar a fi depuse ca atare de către beneficiari, respectiv cu precizarea noilor cuantumuri.

În aceste condiţii, se ridică întrebarea cum se poate susţine că Ordinul MADR nr. 826/2016 nu a modificat retroactiv si cuantumul ratelor de sprijin aferent subpachetelor 3a şi 5a, în condiţiile în care:

- în modelul formularului de accesare a clauzei de revizuire, care a limitat anul IV de angajament la perioada 16 iulie 2015-31 decembrie 2015, sunt prevăzute cuantumurile reduse ale ratelor de sprijin aferente subpachetelor 3 a si 5 a, în funcţie de care au fost emise, ulterior, deciziile de plată aferente acestei perioade, cum este şi Decizia de plată care face obiectul prezentului litigiu;

- în modelul cererii de plată, aferent perioadei ianuarie 2016 - decembrie 2016, sunt, de asemenea, prevăzute cuantumurile reduse ale ratelor de sprijin aferente subpachetelor 3 a si 5 a şi, în mod evident, în funcţie de acestea, urma a fi emise şi deciziile de plată aferente anului 2016.

Nu se poate considera că acest act normativ doar aprobă modelele cererilor de plată, în situaţia în care atât în cazul clauzei de revizuire, cât şi în cazul cererii de plată pentru anul 2016, Ordinul MADR nr. 826/2016 a prevăzut, ca termen limită de depunere, data de 15 iunie 2016, iar, în cazul în care cererile erau depuse cu întârziere, se aplica o reducere cu 1%, pe zi lucrătoare, a sumelor la care ar fi avut dreptul beneficiarii, cu condiţia ca întârzierea să nu depăşească 25 de zile calendaristice, iar, în ipoteza depăşirea era mai mare de 25 de zile calendaristice, sancţiunea consta în restituirea tuturor sumelor primite de beneficiar în cadrul Măsurii 215.

Ordinul MADR nr. 826/2016 reprezintă singurul act care instituie beneficiarilor obligaţia depunerii cererii rectificative şi a cererii de plată în considerarea noilor cuantumuri modificate, sub o sancţiune expresă.

În privinţa afirmaţiei din cadrul considerentelor hotărârii atacate conform căreia "raţiunea actului a fost aceea de conformare a sistemului de implementare a Măsurii 215 la dispoziţiile art. 13 din Regulamentul (UE) 809/2014", cuprinsul articolului este următorul:

"(1) Statele membre stabilesc datele finale până la care se depun cererea unică, cererile de ajutor sau cererile de plată. Datele finale nu depăşesc data de 15 mai a fiecărui an. Totuşi, Estonia, Letonia, Lituania, Finlanda şi Suedia pot stabili o dată ulterioară care nu poate depăşi data de 15 iunie.

La stabilirea datelor finale, statele membre ţin seama de perioada necesară pentru ca toate informaţiile relevante să fie disponibile pentru gestionarea administrativă şi financiară adecvată a ajutorului si/sau a sprijinului şi se asigură că pot fi programate controale eficace.

(2) În conformitate cu procedura menţionată la articolul 78 al doilea paragraf din Regulamentul (UE) nr. 1306/20}3, datele finale menţionate la alin. (1) din prezentul articol pot fi stabilite la o dată ulterioară în anumite zone caracterizate de condiţii climatice excepţionale."

După cum se observa, acest articol se referă la dreptul statelor membre de a stabili date limita până la care se depun cererea unică, cererile de ajutor sau cererile de plată.

Adaptarea sistemului de implementare pentru M.215 cu scopul conformării la prevederile introduse prin art. 13 din Regulamentul de punere în aplicare UE nr. 809/2014 are ca obiect alinierea perioadelor anului de angajament, astfel încât un an de angajament să acopere perioada 1 ianuarie - 31 decembrie a anului de depunere a cererii de plată.

Într-adevăr, Ordinul MADR nr. 826/2016 a modificat perioadele aferente anilor de angajament, respectiv de la 01 ianuarie la 31 decembrie, cu consecinţa că anul IV de angajament a fost scurtat de la 15 iulie 2016 la 31 decembrie 2015, respectiv a acoperit perioada 16 iulie 2015-31 decembrie 2015.

Însă capacitatea legislativă recunoscută statului membru prin art. 13 din Regulamentul de punere in aplicare UE nr. 809/2014 se referă la alinierea perioadelor anului de angajament, iar nu la modificarea ratelor de sprijin.

Susţinerea instanţei de fond conform căreia "în anexele la Ordin sunt menţionate valorile reduse ale sprijinului [...] doar pentru a facilita evaluarea sumelor aferente fiecărei cereri de plată" este lipsită de orice fundament şi, deci, vădit nelegală, în condiţiile în care nedepunerea cererilor de plată, în forma din anexele la Ordin şi în termenul prevăzut în Ordin, era sancţionată cu restituirea tuturor sumelor primite de beneficiar în cadrul Măsurii 215, valorile reduse ale sprijinului fiind prevăzute în anexele Ordinului, deoarece aceasta a fost singura modalitate în care beneficiarii au putut fi obligaţi să depună un document care să cuprindă noile cuantumuri şi în baza căruia să fie emise deciziile de plată.

Nu se putea pune problema atacării Notei nr. x/08.01.2016, deoarece, pe lângă faptul necomunicării sale, aceasta nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv nu produce efecte juridice de sine stătătoare, nu prevede obligaţii pentru beneficiar şi nici sancţiuni, fiind o simplă adresă internă de la intimatul MADR către restul autorităţilor din subordine.

Nici argumentul instanţei de fond care vizează expres încălcarea principiului neretroactivităţii nu are legătură cu aplicarea acestui principiu sau cu criticile aduse în legătură cu acest principiu.

Având în vedere tot ipoteza de mai sus, conform căreia Nota nr. x/08.01.2016 ar fi actul prin care s-a redus cuantumul sprijinului, instanţa de fond a reţinut următoarele:

"cu referire la susţinerile potrivit cărora, prin intermediul ordinului, s-ar fi încălcat principiul neretroactivităţii, Curtea observă că vătămarea invocată de reclamantă a fost relaţionată strict cu noul nivel valoric temporar al sprijinului, or, astfel după cum s-a arătat mai sus, nu ordinul este actul prin care au fost dispuse aceste măsuri. Prin urmare, câtă vreme reclamanta nu a invocat vătămarea produsă strict prin revizuirea perioadei aferente cererii de plată, Curtea constată că motivul de nelegalitate nu poate fi primit faţă de dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora vătămarea reprezintă chestiunea juridică esenţială pentru stabilirea temeiniciei acţiunii în contenciosul administrativ subiectiv."

Sub un prim aspect, se constată că instanţa de fond nu contrazice faptul că Ordinul MADR nr. 826/2016 reglementează şi pentru perioada anterioară intrării în vigoare a acestuia, limitându-se la a susţine că vătămarea cauzat prin reducerea cuantumurilor nu ar fi cauzată de emiterea Ordinului, ci a Notei nr. x/08.01.2016.

Sub un al doilea aspect, est de menţionat că principiul neretroactivităţii legii civile este reglementat prin norme imperative, de ordine publică, respectiv prin art. 15 alin. (2) din Constituţie şi prin art. 7 alin. (5) din C. civ.

În aceste condiţii, instanţa de fond a reţinut, în mod greşit, că vătămarea trebuie să rezulte fie din modificarea nivelului valoric al sprijinului, fie din revizuirea perioadei aferente cererii de plată, întrucât, în prezenta cauză, prin emiterea actelor contestate, a fost în mod evident încălcat principiul neretroactivităţii legii civile, Ordinul MADR nr. 826/2016 reglementând pentru o perioadă anterioară intrării sale in vigoare (aspect necontestat nici de către prima instanţă), vătămarea cauzată prin nerespectarea unei norme imperative, de ordine publica, la emiterea unor acte administrative de către intimaţii pâraţi constând chiar în emiterea acestor acte, respectiv a deciziei de plată, a deciziei de respingere a contestaţiei şi a Ordinul nr. 826/2016.

Sub un al treilea aspect, acest argument al instanţei de fond este oricum vădit nelegal, în condiţiile în care singurul act care a modificat cuantumul ratelor de sprijin este, după cum a fost arătat mai sus, Ordinul MADR nr. 826/2016.

Astfel, chiar şi în situaţia in care s-ar considera, prin absurd, că vătămarea ar trebui să rezulte fie din modificarea nivelului valoric al sprijinului, fie din revizuirea perioadei aferente cererii de plată, trebuie observat că vătămarea relaţionată "strict cu noul nivel valoric temporar al sprijinului" a fost cauzată prin emiterea Ordinului nr. 826/2016, care a modificat retroactiv cuantumul ratelor de sprijin, şi nu prin emiterea Notei nr. x/08.01.2016, după cum a reţinut, în mod greşit, instanţa de fond.

În continuare, instanţa de fond a analizat, în subsidiar, şi ipoteza în care "nota nr. x/08.01.2016 ar reprezenta un act pregătitor al Ordinului nr. 826/2016, făcând corp comun cu acesta şi fiind, astfel, susceptibil de contestare, conform art. 18 din Legea nr. 554/2004", respingând, însă, generic, toate motivele de nulitate invocate prin cererea de chemare în judecată, susţinând că acestea ar "pierde din vedere natura şi cauza noului cuantum al sprijinului financiar".

În susţinerea acestui aspect complet neîntemeiat, prima instanţă s-a raportat la cuprinsul Notei nr. x/08.01.2016, unde intimatul parat MADR a menţionat că măsura reducerii cuantumului ratelor de sprijin ar fi provizorie, până la finalizarea discuţiilor cu reprezentanţii instituţiilor europene implicate.

Or, prin adoptarea Ordinului nr. 826/2016, beneficiarii au fost obligaţi să redepună cererile de plată conform modelului aprobat de acest ordin, care conţine cuantumul redus, devenind complet irelevantă simpla susţinere a intimatului pârât MADR din cuprinsul Notei nr. x/08.01.2016, întrucât, în momentul emiterii Ordinului nr. 826/2016, măsura a devenit definitivă, beneficiarii fiind obligaţi şi în continuare să utilizeze acest model al cererii de plată care conţine cuantumurile reduse.

În consecinţă, elementele pe care prima instanţă le-a considerat suficiente nu sunt întemeiate, concluziile rezultate prin raportare la acestea fiind nelegale, măsurile în discuţie neputând fi considerate temporare, emiterea Ordinului nr. 826/2016 şi obligarea beneficiarilor la utilizarea, în continuare, a unui model de cerere de plată care vizează cuantumurile reduse ale ratelor de sprijin conferind măsurilor un caracter definitiv, în mod neîntemeiat şi nelegal concluzionând instanţa de fond că nu a fost realizată o modificare a cuantumului plăţilor compensatorii, aprobat prin Decizia Comisiei Europene de aprobare a PNDR 2007-2013, în condiţiile în care beneficiarii nu mai pot accesa, în urma adoptării Ordinului nr. 826/2016, sumele stabilite prin PNDR 2007-2013, în ciuda îndeplinirii tuturor obligaţiilor pe care aceştia şi le-au asumat.

Din moment ce există un act normativ care limitează dreptul beneficiarilor doar la plata noilor cuantumuri, nu se poate considera că nu au fost modificate prevederile PNDR 2007-2013 sau ale Ghidului solicitantului aferent Măsurii 215, care, în concret, nu mai pot fi aplicate în urma emiterii Ordinului nr. 826/2016.

De altfel, nici în acest context, concluzia instanţei de fond, conform căreia " nu sunt justificate susţinerile referitoare la încălcarea principiului neretroactivităţii legii", nu are legătură cu aplicarea acestui principiu sau cu criticile aduse în legătură cu acest principiu.

În privinţa art. 143 alin. (2) din Regulamentul UE nr. 1303/2013, invocat de către prima instanţă ca un argument, deşi total nefondat, împotriva încălcării principiului neretroactivităţii legii, este de subliniat că obligaţia statului membru de a efectua corecţiile financiare în cazul unor nereguli sistematice nu poate fi exercitată în mod abuziv, cu încălcarea drepturilor legitime ale beneficiarilor şi a principiilor comunitare care protejează particularii tocmai împotriva unor erori realizate din culpa exclusivă a autorităţilor, precum principiile protecţiei încrederii legitime, asumării răspunderii statului, securităţii juridice şi previzibilităţii normelor juridice.

De asemenea, această obligaţie de a efectua corecţii financiare nu poate fi exercitată prematur, înainte sa existe o decizie a Comisiei Europene de excludere de la finanţare, în condiţiile în care măsurile aplicate cauzează prejudicii beneficiarilor şi încalcă drepturile câştigate de aceştia în mod legitim.

În privinţa afirmaţiei instanţei de fond conform căreia metodologia de calcul validată prin PNDR 2007-2013 supracompensează beneficiarii şi, implicit, prejudiciază bugetul comunitar, este de menţionat că societatea reclamantă şi-a asumat obligaţia de a asigura standarde suplimentare de bunăstare a animalelor, în considerarea dreptului corelativ obligaţiei asumate, de a primi sprijinul financiar nerambursabil, în forma şi în cuantumul stabilit prin PNDR, Ghidul solicitantului, Ordinul MADR nr. 149/2012 şi Ordinul MADR nr. 43/2015.

Standardele suplimentare de bunăstare a animalelor au presupus pierderi de venit şi cheltuieli suplimentare, asumate în considerarea unui anumit cuantum al sprijinului financiar nerambursabil, care urma să fie primit şi care a fost luat la cunoştinţă la momentul asumării angajamentelor.

De asemenea, în considerarea acestui cuantum al sprijinului, au fost realizate investiţii importante, care, cu siguranţă, ar fi fost mai mici dacă ar fi fost cunoscută valoarea reală a compensărilor ce urma a fi acordate, prima instanţă reţinând în mod greşit că beneficiarii ar fi supracompensaţi în aceste condiţii.

Faptul că masurile ar avea un rol asigurător nu le conferă şi un caracter legal şi întemeiat, adoptarea unor măsuri, doar pentru a preveni presupusa plată necuvenită a sumelor către beneficiari, mai înainte de a se lua o decizie finală de către Comisia Europeană de excludere de la finanţare, neputându-se realiza cu încălcarea dispoziţiilor legale în vigoare, a drepturilor legitime ale beneficiarilor şi a principiilor comunitare menite să îi protejeze pe aceştia din urma, argumentul instanţei de fond fiind, şi de aceasta dată, neîntemeiat şi nelegal.

De asemenea, faptul că o eventuală decizie finală a Comisiei Europene de excludere de la finanţare ar putea conduce, ulterior, la încheierea unor procese-verbale de nereguli apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau fondurilor publice naţionale aferente acestora, în condiţiile O.U.G. nr. 66/2011, nu justifică, în niciun fel, adoptarea, de către autorităţi a unor masuri cu încălcarea prevederilor legale în vigoare şi prejudicierea beneficiarilor, cărora nu li se poate invoca nicio culpă pentru aceste nereguli.

În consecinţă, instanţă de fond a considerat, în mod nelegal, că actele administrative atacate nu ar încălca PNDR 2007-2013, Ghidul solicitantului aferent Măsurii 215, Ordinul MADR nr. 149/2012, Ordinul MADR nr. 43/2015 şi principiul neretroactivităţii legii civile.

În prezenta cauză este evident că actele administrative atacate încalcă, în mod flagrant, dispoziţiile actelor anterior menţionate, emiterea acestora având drept scop reducerea cuantumului sprijinului financiar nerambursabil cuvenit în temeiul angajamentelor asumate.

Din moment ce toate aceste acte normative, respectiv Decizia Comisiei Europene nr. C (2008) 3831 din data de 16 iulie 2008 de aprobare a PNDR 2007-2013, Ghidul solicitantului aferent Măsurii 215 şi Ordinele MADR nr. 149/2012 şi nr. 43/2015, menţionează, în mod expres, cuantumul sprijinului financiar nerambursabil cuvenit, iar actele administrative atacate, deşi de putere juridică inferioară, stabilesc un cuantum diminuat, este evident că au fost emise cu încălcarea dispoziţiilor actelor anterior menţionate.

De altfel, în motivarea sentinţei, chiar instanţa de fond se contrazice, susţinând, pe de-o parte, că actele administrative atacate nu ar avea caracter modificator al PNDR 2007-2013, iar, pe de altă parte, că au fost emise în scopul adoptării unor masuri cu caracter temporar pentru reducerea "riscului de acordare a unor plăţi necuvenite către beneficiarii Măsurii 215".

Or, din moment ce actele administrative atacate au implementat măsuri, chiar şi temporare, de reducere a cuantumului sprijinului financiar nerambursabil, este evident că acestea au modificat, implicit, PNDR 2007-2013, Ghidul Solicitantului aferent Măsurii 215 şi Ordinele MADR nr. 149/2012 şi nr. 43/2015 într-o modalitate profund nelegală şi prin încălcarea principiului neretroactivităţii legii (în ceea ce priveşte Ordinul nr. 826/2016).

Altfel spus, împrejurarea că autorităţile române au săvârşit unele erori de calcul, la momentul stabilirii cuantumului sprijinului, nu înseamnă că acestea au şi dreptul, doar pentru a îndrepta propriile greşeli, de a încalcă alte acte normative în vigoare sau de a prejudicia beneficiarii Măsurii 215, cărora nu li se poate imputa nicio culpă pentru erorile de calcul realizate de intimaţii pârâţi.

În ceea ce priveşte încălcarea PNDR 2007-2013, ratele de sprijin financiar nerambursabil, aferent Măsurii 215, au fost stabilite de statul român, conform prevederilor art. 40 din Regulamentul 1698/2005 şi art. 27 alin. (2)-(13) din Regulamentul 1974/2006, devenind obligatorii pentru acesta, odată cu aprobarea, de către Comisie, a Programului National de Dezvoltare Rurala 2007-2013.

Prin programele de dezvoltare rurala, statele membre stabilesc, în funcţie de propria strategie de dezvoltare şi de necesităţile specifice, pentru care standarde suplimentare de bunăstare a animalelor se acordă ajutorul, precum şi cuantumul exact al acestuia.

Concret, PNDR 2007-2013 reprezintă modul în care statul român s-a obligat să transpună şi să implementeze, pe teritoriul sau, masurile aferente axelor de sprijin financiar nerambursabil din cadrul Fondului European Agricol de Dezvoltare Rurala (FEADR), inclusiv în ceea ce priveşte cuantumul sau, după caz, intensitatea sprijinului financiar nerambursabil, statele membre fiind direct răspunzătoare de corectitudinea calculului sumelor aferente angajamentelor, aspect care reiese şi din cuprinsul art. 48 alin. (2) din Regulamentul 1974/2006.

În acest sens, este de observat că instanţa de fond nu a abordat decât implicit, în cuprinsul hotărârii atacate, atitudinea culpabilă a autorităţilor române în privinţa erorilor de calcul sistematic, refuzând, în mod nelegal, să dea relevanţă acestui aspect, în ciuda invocării, în repetate rânduri, a culpei intimaţilor pârâţi.

De altfel, singurul aspect, abordat implicit de către prima instanţă, în privinţa atitudinii culpabile a autorităţilor se regăseşte în cuprinsul paginii 10 din hotărârea atacată, unde este avută în vedere ipoteza emiterii unei decizii finale de către Comisia Europeană privind corecţia ce urmează a fi aplicată, doar în acest context, instanţa de fond menţionând că va fi deschisă calea unei "acţiuni în răspundere împotriva autorităţilor culpabile pentru stabilirea unui cuantum nelegal al sprijinului financiar, prin PNDR 2007-2013".

Astfel, deşi, implicit, prima instanţă a recunoscut existenţa unei culpe a autorităţilor, care a condus la prejudicierea reclamantei prin încălcarea PNDR 2007-2013, totuşi a optat să nu confere relevanţă atitudinii culpabile a intimaţilor pârâţi, atitudine pe care nu o contestă, dar nici nu o sancţionează, din simplul motiv că măsurile adoptate ar avea caracter provizoriu.

Or, chiar dacă, prin absurd, ar fi admisă ipoteza unor masuri provizorii, acestea nu înlătură nici atitudinea culpabilă a autorităţilor din prezenta cauză şi nici prejudiciul suferit drept consecinţă.

Atitudinea culpabilă a autorităţilor nu a deschis doar calea unei acţiuni în răspundere, cum, în mod greşit, a subliniat instanţa de fond, ci, în primul rând, a deschis calea prezentei acţiuni prin care a fost solicitat, în contencios administrativ, anularea actelor emise în mod nelegal de către intimaţii pârâţi, pentru a acoperi consecinţele acestei atitudini culpabile şi pentru repararea prejudiciului astfel cauzat.

Revenind la încălcarea PNDR 2007-2013, este de precizat faptul că cerinţele specifice standardelor suplimentare pentru bunăstarea animalelor şi sumele cuvenite beneficiarilor care şi-au asumat angajamentul de a implementa aceste standarde au fost stabilite de Statul Roman prin Programul National de Dezvoltare Rurala 2007-2013.

Aşa fiind, solicitanţii care au depus cererea de ajutor pentru subpachetele aferente Măsurii 215 (inclusiv pentru subpachetele în discuţie, respectiv 3a si 5a) şi-au asumat obligaţia de a implementa standardele suplimentare de bunăstare a animalelor, astfel cum au fost acestea reglementate prin PNDR 2007-2013, având, însă, şi dreptul corelativ de a primi sprijinul financiar nerambursabil, în forma şi valoarea stabilite tot prin PNDR 2007-2013, acesta având un caracter obligatoriu şi neputând fi modificat de către statul român decât cu respectarea termenelor şi a procedurii prevăzute de art. 9 din Regulamentul 1974/2006, fapt care nu s-a întâmplat în prezenta cauză.

Prin urmare, în măsura în care statul român ar fi decis reducerea cuantumului sumelor cuvenite beneficiarilor pentru angajamentele asumate in cadrul Măsurii 215 (sume care trebuia, în mod obligatoriu, şi, de altfel, au şi fost prevăzute în Programul Naţional de Dezvoltare rurală 2007-2013), era obligatorie modificarea PNDR-ului, în conformitate cu procedura reglementată de art. 9 din Regulamentul 1974/2006.

Conform prevederilor art. 9 alin. (3) din Regulamentul 1974/2006, modificările PNDR-ului puteau fi efectuate doar până la data de 31 decembrie 2015, cu condiţia ca acestea să fie notificate de către statele membre pană la 31 august 2015.

Or, în cauza de faţă, este evident că statul român nu a modificat PNDR 2007-2013 în ceea ce priveşte reducerea sumelor cuvenite beneficiarilor pentru subpachetele 3 a şi 5 a aferente Măsurii 215, în condiţiile în care erorile de calcul din metodologie au fost identificate de intimaţii pârâţi MADR, AFIR şi APIA, cel mai probabil, în perioada decembrie 2015- ianuarie 2016.

Tocmai pentru că PNDR-ul nu putea fi modificat, susţinerile instanţei de fond conform cărora actele administrative atacate nu ar avea caracter modificator sunt nelegale, avându-se în vedere consecinţa concretă a emiterii acestora de a nu mai fi acordată suma cuvenită, astfel cum aceasta era prevăzută în PNDR 2007-2013.

Prin urmare, prin emiterea actelor administrative ce fac obiectul prezentei cauze (prin care s-a aplicat un cuantum redus al sprijinului faţă de cel prevăzut in PNDR 2007-2013), intimaţii pârâţi MADR, AFIR şi APIA au încălcat, în mod flagrant, Decizia Comisiei Europene de aprobare a PNDR, fapt de natură să atragă nulitatea acestora, contrar celor susţinute de prima instanţă.

În privinţa încălcării prevederilor Ghidului solicitantului privind Măsura 215, este de subliniat că acesta prevede, în deplina concordanţă cu PNDR 2007-2013, cuantumurile nereduse ale sprijinului financiar nerambursabil aferent subpachetelor 3a şi 5a, respectiv 4,80 EURO/UVM şi 16,80 EURO/UVM.

De altfel, atât la momentul la care a fost depusă cererea de ajutor, cât şi la momentul la care au fost depuse cererile de plata (inclusiv cererea de plată aferentă anului IV de angajament, pentru care s-a emis decizia de plată atacată), Ghidul solicitantului aferent Măsurii 215 - pachet a) porcine - prevedea că sprijinul financiar nerambursabil cuvenit beneficiarilor care şi-au asumat angajamente în cadrul subpachetelor 3 a si 5 a, pentru porci graşi, este de 4,80 EURO/UVM şi, respectiv, de 16,80 EURO/UVM.

Or, în aceste condiţii, avându-se în vedere că, în urma emiterii actelor administrative atacate, nu au mai fost acordate beneficiarilor cuantumurile prevăzute în Ghidul solicitantului aferent Măsurii 215, încălcarea prevederilor acestuia este evidentă, indiferent dacă actele atacate cuprind măsuri asigurătorii temporare sau nu, susţinerile primei instanţe în acest sens fiind total nefondate.

Sub aspectul încălcării prevederilor Ordinelor MADR nr. 149/2012 şi nr. 43/2015, instanţa de fond nu se-a referit la acest aspect decât la finalul hotărârii atacate, reţinând următoarele: "în ceea ce priveşte motivele proprii de nulitate invocate ale deciziei de plată şi deciziei de respingere a contestaţiei (inclusiv operaţiunile administrative prealabile), Curtea constata ca acestea nu pot fi primite."

Referirea la motivele de nulitate invocate prin cererea de chemare în judecată vizează, de fapt, doar motivul regăsit la pct. 3.5. din acţiune, care dezvoltă încălcarea prevederilor Ordinului MADR nr. 149/2012 prin emiterea deciziei de plată, deciziei de respingere a contestaţiei şi a actelor şi operaţiunilor administrative prealabile.

În mod greşit, a reţinut instanţa de fond modul "just" în care intimata pârâtă APIA CJ Vâlcea a emis actul administrativ, prin raportare la dreptul solicitat, în condiţiile în care depunerea clauzei de revizuire şi a cererii de plată, în temeiul Ordinului nr. 826/2016, a fost singura opţiune pentru a nu fi necesară restituirea tuturor sumelor primite de beneficiar în cadrul Măsurii 215, reclamanta având de ales între două opţiuni, în urma emiterii Ordinului nr. 826/2016, respectiv:

- depunerea cererii de plată pentru anul 2016 şi clauza de revizuire, cu cuantumurile reduse pentru subpachetele 3a si 5a, deşi reducerea ratelor de sprijin era, în mod vădit, nelegală, sau

- nedepunerea cererii de plată pentru anul 2016 şi clauza de revizuire, cu consecinţa restituirii tuturor sumelor reprezentând finanţare nerambursabilă, primite pentru anii anteriori de angajament.

În mod evident, a fost aleasă prima variantă, astfel că a fost depusă cererea de plată şi clauza de revizuire, completate după modelul aprobat prin Ordinul 826/2016, fără însă ca aceasta să însemne că s-ar fi renunţat la dreptul de a contesta legalitatea deciziei de plată şi a Ordinului 826/2016, simpla depunere a acestor documente, în condiţiile în care Ordinul nr. 826/2016 stabilea sancţiuni exprese şi vădit disproporţionale în cazul nedepunerii, neputând conduce la concluzia la care a ajuns instanţa de fond, respectiv că "reclamanta nu a fost vătămată, prin actul contestat în cauză".

Cererea de ajutor pentru Măsura 215 a fost depusă la data de 12 august 2012, moment la care era în vigoare Ordinul MADR nr. 149/2012 care a aprobat modelul cererii de ajutor pe Măsura 215, acest model al cererii de ajutor conţinând, în Anexă, şi sumele cuvenite beneficiarilor, pentru flecare subpachet în parte, sumele în cauză fiind cele prevăzute în PNDR 2007-2013 şi în Ghidul solicitantului, respectiv, în cazul subpachetelor 3a şi 5a, pentru porci graşi, suma de 4,80 EURO/UVM şi suma de 16,80 EURO/UVM.

Prin urmare, au fost asumate angajamentele menţionate în cererea de ajutor, subzistând şi dreptul, corelativ obligaţiilor asumate, de a primi sprijinul financiar nerambursabil în cuantumurile prevăzute în Ordinul MADR 149/2012, care este şi astăzi în vigoare, nefiind modificat sau abrogat.

De asemenea, la data la care a fost depusă cererea de plată aferentă anului IV de angajament (14.08.2015), era în vigoare Ordinul MADR nr. 43/2015, care a aprobat modelul cererii de plată privind măsura 215 - pachet a) - Plăţi în favoarea bunăstării porcinelor.

La fel ca şi Ordinul MADR 149/2012, şi acest Ordin MADR 43/2015 prevedea, în Anexa sa nr. 1, sumele cuvenite beneficiarilor, pentru fiecare subpachet în parte, şi care, în cazul subpachetelor 3a şi 5a, pentru porci graşi, erau în cuantum de 4,80 EURO/UVM şi, respectiv, de 16,80 EURO/UVM.

Ordinul MADR 43/2015 a fost în vigoare până la data de 10 iunie 2016, fiind abrogat prin Ordinul MADR 826/2016, acesta din urmă aprobând un nou model de cerere de plată aferent Măsurii 215, în care sunt menţionate sumele reduse pentru subpachetele 3a şi 5a, respectiv de 1,43 EURO/UVM şi 14,18 EURO/UVM.

Or, în cauza de faţă, cererea de plată aferentă anului IV de angajament a fost depusă la data de 14.08.2015, când era în vigoare Ordinul MADR nr. 43/2015, singurul în raport de care intimatele pârâte trebuia să calculeze sprijinul financiar care se cuvenea pentru anul IV de angajament.

Astfel, în mod greşit a reţinut, implicit, instanţa de fond că Ordinele MADR 149/2012 şi nr. 43/2015 nu ar fi fost încălcate, în condiţiile în care suma cuvenită a fost stabilită prin raportare la cuantumurile reduse ale ratelor de sprijin aferente subpachetelor 3a si 5a, astfel că aceste ordine, care erau în vigoare în momentul depunerii cererii de ajutor, respectiv de plată, nu sau mai fost respectate sub aspectul sumelor cuvenite .

În concluzie, avându-se în vedere că singurul motiv pentru care instanţa de fond a considerat că PNDR 2007-2013, Ghidul solicitantului aferent Măsurii 215 şi Ordinele MADR nr. 149/2012 şi nr. 43/2015 nu au fost încălcate în prezenta cauză a fost acela că actele administrative contestate cuprind doar masuri asigurătorii temporare, trebuie observat că acest motiv nu poate conduce la concluzia inexistenţei unei încălcări, din moment ce cuantumul neredus al sprijinului din actele anterior menţionate, la care subzista dreptul, conform angajamentelor asumate, nu a mai fost aplicat de autorităţi, fiind emise decizii de plată pentru o sumă inferioară celei cuvenite.

Mai mult decât atât, din întreaga evoluţie a actelor administrative normative din prezenta cauză rezultă că măsura de reducere a cuantumului ratelor de sprijin nu a avut un caracter temporar, ci definitiv, în condiţiile în care, în Ordinul 826/2016, nu este prevăzută posibilitatea reconsiderării acestui cuantum în funcţie de rezultatele finale ale auditului efectuat de Curtea Europeana de Conturi.

În privinţa principiului neretroactivităţii, avându-se în vedere că susţinerile instanţei de fond privind încălcarea acestuia nu au legătură cu aplicarea principiului sau cu criticile aduse în legătură cu acest principiu, nici în cadrul analizei primei ipoteze (conform căreia Nota nr. x/08.01.2016 ar fi cea care modifica cuantumurile) şi nici în cadrul analizei celei de-a doua ipoteze (conform căreia Ordinul nr. 826/2016 este actul care modifica cuantumurile), este necesar a se observa că respectarea principiului neretroactivităţii legii civile, în prezenta cauză, impune a se constata că Ordinul nr. 826/2016 trebuie să reglementeze numai pentru viitor, adică numai după intrarea sa în vigoare la data de 10 iunie 2016.

Cu toate acestea, folosindu-se de un "artificiu", respectiv de instituirea unei obligaţii în sarcina fermierilor de a redepune cererile de plată pentru anul 2016 şi clauzele de revizuire a angajamentelor, Ordinul nr. 826/2016 a reglementat şi cu privire la perioada de dinaintea intrării sale în vigoare.

Astfel, pentru anul IV de angajament Sesiunea I, corespunzător perioadei 16 iulie 2015 - 15 iulie 2016, cererile de plată privind măsura 215 - pachet a) porcine _Plăţi în favoarea bunăstării animalelor, au fost depuse de fermieri în conformitate cu prevederile Ordinului MADR 43/2015, cu luarea în considerare a cuantumurilor ratelor de sprijin menţionate în anexa la ordinul anterior menţionat (şi care sunt ratele prevăzute în PNDR 2007-2013 şi în Ghidul Solicitantului).

Însă, la data la care fermierii depuseseră cererile de plată aferente anului IV de angajament Sesiunea 1, MADR, în calitate de AM PNDR, era deja în întârziere în ceea ce priveşte adoptarea unor reglementari referitoare la adaptarea angajamentelor asumate în cadrul Măsurii 215 la noile reguli aplicabile din 2014.

Astfel, prin Regulamentul nr. 761/2016, menţionat şi de către instanţa de fond, s-a stabilit ca, pentru anul 2016, datele finale care urma să fie stabilite de statele membre şi până la care trebuia depuse cererea unică, cererile de ajutor sau cererile de plată nu pot fi ulterioare datei de 15 iunie.

Ca urmare, în ultimul moment posibil, la data de 9 iunie 2016, MADR a adoptat Ordinul nr. 826/2016 prin care a statuat că, pentru anul 2016, beneficiarii care au depus cereri de ajutor în conformitate cu prevederile Ordinului MADR 6/2013 pot depune cereri de plata până la data de 15 iunie 2016, conform prevederilor Regulamentului comunitar anterior menţionat.

În acest sens, în realitatea faptică, pentru o parte din anul 2016, cererile de plată erau deja depuse de către beneficiari încă din anul 2015, în conformitate cu prevederile Ordinului MADR nr. 43/2015 aplicabil la acea data, astfel că, pentru a "salva" situaţia, Ordinul nr. MADR 826/2016 a stabilit ca:

- cererile de plată, depuse în anul 2015, urmau a fi amendate prin clauza de revizuire, în sensul limitării perioadei la care acestea fac referire până la data de 31 decembrie 2015 - ceea ce consacră o primă aplicare pentru trecut a Ordinului nr. 826/201, faţă de împrejurarea că se statuează si cu privire la cererile de plată depuse în anul 2015, când era în vigoare Ordinul MADR nr. 43/2015:

- cererile de plată, depuse în anul 2016 vor acoperi efectivul estimat a fi realizat în perioada 01 ianuarie - 31 decembrie 2016_ din nou Ordinul MADR nr. 826/2016 aplicându-se retroactiv, pentru perioada de dinainte de intrarea acestuia în vigoare, respectiv pentru perioada 1 ianuarie 2016 - 10 iunie 2016, când nu se mai putea vorbi de un efectiv estimat, ci de un efectiv realizat, perioada respectivă fiind acoperită tot de Ordinul MADR nr. 43/2015, în vigoare în momentul respectiv.

Însă cel mai important aspect este cel subliniat anterior, respectiv că Ordinul nr. 826/2016 a modificat retroactiv şi cuantumul ratelor de sprijin aferent subpachetelor 3 a şi 5 a, prin introducerea cuantumurilor reduse în modelul formularului de accesare a clauzei de revizuire şi în modelul cererii de plată, pe care beneficiarii Măsurii 215 au fost obligaţi să le depună.

În consecinţă, argumentele pe care le-a reţinut şi cărora le-a dat relevanţă instanţa de fond, respectiv necesitatea alinierii legislaţiei naţionale la regulamentele menţionate sau adoptarea unor masuri asigurătorii temporare, nu contrazic încălcarea principiului neretroactivităţii în privinţa cuantumurilor reduse, Ordinul nr. 826/2016 fiind nelegal, emis cu încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile, în condiţiile în care a dispus şi pentru trecut, respectiv pentru perioada februarie 2015 - decembrie 2015 (în ceea ce priveşte clauza de revizuire) şi ianuarie 2016 - data intrării în vigoare (în ceea ce priveşte cererile de plată aferente anului 2016).

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut că hotărârea atacată a fost dată şi cu încălcarea art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, cu încălcarea principiilor comunitare ale protecţiei încrederii legitime, asumării răspunderii statului, securităţii juridice şi previzibilităţii normelor juridice, precum şi ca urmare a greşitei aplicare a principiului comunitar al bunei gestiuni financiare.

În continuare, recurenta reclamantă susţine că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea exigenţelor motivării actului administrativ, de care este ţinută autoritatea emitentă, în temeiul art. 31 alin. (3) din Constituţie si a art. 41 alin. (2) lit. (c) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

Din considerentele hotărârii atacate, rezultă că instanţă de fond a reţinut, în mod nelegal, drept motivare a deciziei de plată, acte extrinseci acesteia, respectiv trimiterea din decizia de plată la actele normative şi înştiinţarea nr. 1799/08.03.2016.

Deşi în mod corect a sesizat prima instanţă că scopul obligaţiei de motivare este acela de a se evita abuzurile administraţiei prin indicarea transparentă a mecanismului emiterii actului"", alegând, însă, sa ignore cerinţa de motivare intrinsecă a actului administrativ, ca o condiţie de legalitate a acestuia, instanţa a reţinut că ar putea fi considerate drept motivare a deciziei de plată alte documente care cuprind explicaţii vizând eroarea sistematica identificată şi dispoziţiile legale aplicabile.

Or, în aceste condiţii, instanţa de fond a reţinut în mod greşit că decizia de plată ar fi motivată, în situaţia în care aceasta, în cuprinsul său, nu menţionează motivele reale, de fapt şi de drept, pe care s-a întemeiat actul de voinţă al autorităţii administrative, în sensul reducerii sumei cuvenite.

În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ. _hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, respectiv cu încălcarea prevederilor art. 9 alin. (2), art. 20, art. 22 alin. (6) C. proc. civ. şi a principiului general al dreptului la apărare, instanţa de fond omiţând să se pronunţe asupra motivului de nulitate a Ordinului MADR nr. 826/2016, referitor la emiterea acestuia cu încălcarea prevederilor art. 4 alin. (3) si art. 77 din Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată_ recurentul a susţinut următoarele:

Prima instanţă a omis să se pronunţe asupra motivului de nulitate a Ordinului MADR nr. 826/2016, referitor la emiterea acestuia cu încălcarea prevederilor art. 4 alin. (3) si art. 77 din Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, invocat în cererea de chemare în judecată.

Omisiunea instanţei de fond de a se pronunţa asupra unui motiv de nulitate invocat prin cererea de chemare în judecată reprezintă o încălcare a prevederilor art. 22 alin. (6) C. proc. civ., art. 9 alin. (2) C. proc. civ. şi art. 20 C. proc. civ., încălcări care se încadrează în motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ.

Cu privire la încălcarea prevederilor Legii 24/2000, trebuie observat că, în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (3), actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului, cum este şi Ordinul nr. 826/2016, se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.

De asemenea, conform art. 77 din aceeaşi lege, ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului.

Astfel cum rezulta din preambul, Ordinul 826/2016 a fost emis în baza unor acte normative comunitare care impun reguli noi în privinţa sprijinului pentru dezvoltare rurală, care va fi acordat în perioada 2014-2020, şi, respectiv, a unor acte normative naţionale care stabilesc competenţele/atribuţiile autorităţilor responsabile de implementarea noului PNDR.

De altfel, după cum rezultă şi din titlu, emiterea Ordinului 826/2016 a avut ca scop adaptarea angajamentelor încheiate în cadrul Măsurii 215 la noul cadru juridic aplicabil, respectiv PNDR 2014-2020, în condiţiile în care angajamentele au fost asumate pe o durată de 5 ani, intrând, astfel, şi sub incidenţa PNDR 2014-2020.

Însă Ordinul nr. 826/2016 nu s-a limitat la implementarea masurilor necesare adaptării angajamentelor la noile reglementari comunitare, ci a modificat şi cuantumul finanţării nerambursabile, deşi niciunul din actele normative în baza căruia a fost emis Ordinul nu stabileşte dreptul MADR de a modifica aceste sume.

Or, astfel cum rezultă din prevederile art. 4 alin. (3) si ale art. 77 din Legea 24/2004, ordinele cu caracter normativ se emit pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului, însă, în mod obligatoriu, cu respectarea limitelor trasate prin actele normative de nivel superior.

În cazul de faţă, însă, pe lângă organizarea aplicării regulamentelor comunitare şi a actelor normative naţionale menţionate în Preambul, în sensul modificării perioadelor de angajament şi a datelor limită de depunere a cererilor de plată, MADR a "profitat" de ocazie pentru a "îndrepta" o eroare identificată în metodologia de calcul a ratelor de sprijin aferente Măsurii 215, prin reducerea cuantumului aferent subpachetelor 3 a si 5 a.

Astfel, sumele reduse provizoriu, conform Notei MADR nr. x/20.01.2016, au dobândit caracter obligatoriu prin includerea în Ordinul MADR 826/2016, mai precis în modelul cererii de plată şi a formularului de accesare a clauzei de revizuire a angajamentelor, deşi noul cadru juridic aplicabil Măsurii 215, pentru implementarea căruia a fost adoptat Ordinul 826/2016, nu prevedea nicio modificare în cuantumul sprijinului financiar nerambursabil acordat prin Măsura 215 din cadrul PNDR 2007-2013 şi nici dreptul AM PNDR de a modifica aceste cuantumuri.

Prin urmare, aspectul pe care a omis instanţa de fond să îl aibă in vedere este că reducerea cuantumului ratelor de sprijin aferente subpachetelor 3a si 5a s-a făcut cu încălcarea limitelor actelor normative în executarea cărora a fost adoptat Ordinul 826/2016, în condiţiile în care noul cadrul juridic aplicabil Măsurii 215 (pentru a cărui implementare a fost adoptat Ordinul) nu prevede dreptul MADR, în calitate de AM PNDR, de a modifica ratele de sprijin stabilite prin vechiul cadrul juridic, respectiv PNDR 2007-2013.

Faţă de aceste considerente, reclamanta a solicitat admiterea recursului declarat în cauză şi casarea hotărârilor criticate şi rejudecarea cauzei, în sensul celor mai sus arătate.

4. Cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene formulată de recurenta-reclamantă

La 14 octombrie 2020 recurenta reclamantă a formulat o cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare privind validitatea Deciziei Comisiei Europene nr. 2018/873, prin raportare la dispoziţiile art. 52 din Regulamentul 1306/2013, la principiul protecţiei încrederii legitime şi la principiul securităţii juridice.

Prin aceeaşi cerere, recurenta reclamantă solicită sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene in vederea pronunţării unei hotărâri preliminare privind interpretarea următoarelor norme de drept comunitar:

a. Art. 143 alin. (2) din Regulamentul (UE) NR. 1303/2013 trebuie interpretat in sensul in care deroga de la prevederile art. 288 din TFUE (conform căruia Decizia Comisiei Europene este obligatorie in toate elementele sale), permiţând Statului Roman ca, in ipoteza unor corecţii financiare, sa adopte masuri interne care contravin prevederilor unei decizii anterioare a Comisiei Europene, precum reducerea, prin Ordinul MADR nr. 826/2016, prin Nota privind plăţile acordate in cadrul Măsurii 215 - bunăstarea animalelor, emisa de Ministerul Agriculturii si Dezvoltării Rurale sub nr. x din 20.01.2016 si prin Decizia de plata nr. b.l.4VL001/30.09.2016, emisa de către Agenţia de Plaţi si Intervenţie pentru Agricultura - Centrul Judeţean Vâlcea, a sprijinului financiar nerambursabil, aprobat prin Decizia de punere in aplicare a Comisiei Europene nr. C(2012)3529 din 25 mai 2012?

b. Având in vedere trimiterea expresa din art. 146 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 la art. 14 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, din analiza coroborata a acestor articole, se poate interpreta ca nici corecţiile financiare nu pot fi aplicate daca încalcă principii generale de drept comunitar, precum principiile protecţiei încrederii legitime, asumării răspunderii statului, securităţii juridice si previzibilitatii normelor juridice (principii incalcate in prezenta cauza datorita culpei comune a Comisiei si a Statului Roman in gestionarea bugetului Uniunii)?

c. Art. 317 din TFUE trebuie interpretat in sensul in care, in ceea ce priveşte bugetul Uniunii, principiul bunei gestiuni financiare trebuie aplicat cu prioritate in fata altor principii fundamentale ale dreptului UE, precum principiile protecţiei increderii legitime, asumării răspunderii statului, securităţii juridice si previzibilitatii normelor juridice?

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi asupra recursului

Examinând recursul formulat de recurenta reclamantă împotriva încheierii de şedinţă din 5 decembrie 2017, Înalta Curte constată că este nefondat, urmând a fi respins în consecinţă.

Pentru a decide astfel, Înalta Curte constată că recurenta reclamantă critică soluţia de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, pentru motivele pe larg prezentate în cuprinsul memoriului de recurs(pag 30-32), susţinând, în esenţă, că pârâta AFIR are calitate procesuală în cauză, întrucât rămâne responsabilă de funcţia de plată pentru măsurile din PNDR, APIA şi ANSVSA, conform Acordului cadru de delegare.

Pentru a verifica legitimarea procesuală pasivă a pârâtei AFIR Înalta Curte se raportează la petitele cererii de chemare în judecată şi constată că, în realitate, recurenta reclamantă este prejudiciată patrimonial prin decizia de plată nr. b.l.4VL001/30.09.2016, finalitatea litigiului de faţă fiind reprezentată de obligarea pârâţilor menţionaţi în acţiune la plata diferenţei de 316.904,70 RON, cuvenită prin raportare la valoarea sprijinului financiar ce s-ar fi cuvenit reclamantei în lipsa acestei decizii şi a actelor care au fundamentat reducerea valorii sprijinului financiar.

În atare context, calitatea procesuală pasivă, aferentă obligaţiei de plată a sprijinului financiar potrivit cuantumurilor existente înainte de emiterea actelor administrative contestate în cauză nu poate reveni decât pârâtei APIA, care a instrumentat efectiv dosarul de plată, având şi atribuţia de a soluţiona, în concret, cererile de plată depuse în cadrul Măsurii 215, conform prevederilor art. 3.2 lit. B) pct. q din Acordul de delegare pentru implementarea măsurii 215.

Prevederile art. 6.1 din Acordul de delegare, invocate de recurenta reclamantă în sprijinul critici sale la dresa încheierii recurate, nu infirmă legalitatea soluţiei primei instanţe, cât timp chiar aceste prevederi fac referire la responsabilitatea APDRP conform celor prevăzute în Acord, or, cât timp instrumentarea cererilor de plată şi plata efectivă sunt operaţiuni delegate în sarcina APIA, calitatea procesuală în ceea ce priveşte cererea de anulare a deciziei de plată şi obligarea la plata sumei cuvenite în cuantumul stabilit iniţial, prin PNDR 2007-2013, nu poate aparţine pârâtei AFIR.

În ceea ce priveşte recursul formulat împotriva sentinţei civile nr. 969/06.03.2018, Înalta Curte constată că acesta este fondat în limitele şi pentru motivele ce vor fi arătate în continuare.

Astfel cum rezultă din economia dosarului, recurenta reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere de anulare, în parte, a Ordinului Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nr. 826 din 9 iunie 2016 pentru aprobarea modelului cererilor de plată, precum şi a modelului formularelor de accesare a clauzei de revizuire a angajamentelor încheiate în cadrul măsurii 215 - Plăţi în favoarea bunăstării animalelor - pachetul a) porcine şi pachetul b) păsări, publicat în Monitorul Oficial nr. 437 bis din data de 10 iunie 2016, în privinţa:

- cuantumului de 1,43 euro/UVM/perioada de referinţă a anului de angajament, prevăzut pentru categoria "Porci grasi" - Subpachetul 3a) Îmbunătăţirea condiţiilor de bunăstare a suinelor pe durata transportului, din Anexa nr. 1 la Anexa nr. 1 a Ordinului şi din Anexa nr. 1 la Anexa nr. 3 a Ordinului

- cuantumului de 14,18 euro/UVM/perioada de referinţă a anului de angajament, prevăzut pentru categoria "Porci grasi" - Subpachetul 5a) Reducerea noxelor cu 30% faţă de nivelul minim obligatoriu prin menţinerea în limite optime a parametrilor de microclimat, din Anexa nr. 1 la Anexa nr. 1 a Ordinului şi din Anexa nr. 1 la Anexa nr. 3 a Ordinului.

Subsecvent, în consecinţa constatării nelegalităţii soluţiei de reducere a cuantumului sprijinului financiar precum şi de revizuire a anului de angajament, reclamanta a solicitat obligarea MADR şi a ministrului agriculturii rurale la modificarea Ordinului nr. 826 din 9 iunie 2016, în sensul introducerii în Anexa nr. 1 la Anexa nr. 1 şi în Anexa nr. 1 şa Anexa nr. 3 a cuantumurilor existente anterior emiterii Ordinului nr. 826 din 9 iunie 2016 şi, totodată, solicită instanţei anularea deciziei de plată nr. b.l.4VL001/30.09.2016 şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva deciziei de plată menţionate anterior, cu consecinţa obligării pârâţilor la plata diferenţei de 316.904,70 RON, reprezentând sprijinul financiar cuvenit în temeiul Ordinului MADR nr. 43/2015.

În esenţă, reclamanta a arătat că prin Ordinul Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nr. 826 din 9 iunie 2016 a fost modificat cuantumul finanţării nerambursabile stabilite pentru Măsura 215 conform PNDR 2003-2017, a Ghidului solicitantului aferent Măsurii 215 şi a Ordinului MADR nr. 149/2012 precum şi Ordinului MADR nr. 43/2015, principala critică a reclamantei fiind aceea că a avut loc o modificare a cuantumului finanţării nerambursabile aferente pachetelor 3 a şi 5 a şi totodată revizuirea perioadelor avute în vedere de cererile anterior depuse, cu încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile.

Prin sentinţa civilă nr. 969/06.03.2018, instanţa fondului a înlăturat criticile reclamantei la adresa legalităţii Ordinului Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nr. 826 din 9 iunie 2016, reţinând că nu este demonstrată încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile în privinţa actului contestat, în esenţă pentru faptul că prin acest ordin au fost dispuse măsuri temporare, necesare până la clarificarea suspiciunii de supracompensare a beneficiarilor PNDR 2007-2013.

Totodată, judecătorul fondului subliniază rolul asigurător al măsurilor dispuse prin Ordinul nr. 826 din 9 iunie 2016, menite a preveni plata necuvenită a unor sume către beneficiari, împrejurare care, în condiţiile unei decizii finale a Comisiei Europene de excludere de la finanţarea FEADR a acestora, ar determina încheierea unor procese-verbale de nereguli apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, în condiţiile O.U.G. nr. 66/2011.

Nu în ultimul rând, prima instanţă consideră că actele contestate nu au fost emise cu exces de putere; în acest sens, este relevantă scrisoarea adresată Statului român de către Comisia Europeană-DG AGRI, potrivit căreia concluzia provizorie referitoare la consecinţele financiare ale erorilor în metodologia de calcul validată prin Programul Naţional de Dezvoltare Rurală 2007-2013, pentru subpachetul 3 a este de 70%, iar pentru pachetul 5 a este de 15,6% (se observă că aceste procente de corecţie corespund procentelor de reducere provizorie a valorii sprijinului ce au fost adoptate de către pârâtul M.A.D.R.); astfel, dreptul de apreciere al autorităţii nu a fost exercitat discreţionar, ci s-a aliniat la cele ce au fost statuate şi în concluzia provizorie a finanţatorului.

Cât despre faptul că prin comportamentul instituţional al autorităţilor pârâte s-a fi încălcat principiile securităţii juridice, previzibilităţii, protecţiei încrederii legitime, în principal, judecătorul fondului a apreciat că, la acest moment, când măsurile adoptate au doar caracter provizoriu, susţinerea reclamantei nu poate fi validată, aceasta fiind direct relaţionată cu decizia finală a Comisiei Europene privitoare la corecţia ce urmează a fi aplicată (inclusiv din perspectiva perioadei vizate) şi cu măsurile definitive naţionale ce vor fi date în aplicarea acesteia. În tot cazul, faptul că, eventual, reclamantei nu îi va fi asigurată compensaţia la nivelul stipulat în baza Programului Naţional de Dezvoltare Rurală 2007-2013 (aprobat de Comisia Europene) ca urmare a aplicării definitive a sistemului de corecţii nu o îndreptăţeşte pe aceasta la păstrarea beneficiului acordat necuvenit, cu încălcarea dispoziţiilor regulamentare anterior menţionate, deschizându-i însă calea unei acţiuni în răspundere împotriva autorităţilor culpabile pentru stabilirea unui cuantum nelegal al sprijinului financiar, prin Programul Naţional de Dezvoltare Rurală 2007-2013.

Constată Înalta Curte că în cursul soluţionării cauzei de faţă a fost pronunţată decizia nr. 32/R/26.01.2021 de Curtea de Apel Braşov, în dosarul nr. x/2016, cauză cu un obiect similar în mare parte, instanţa de contencios administrativ fiind învestită şi în acea cauză cu o solicitare de anulare a dispoziţiilor Ordinului MADR nr. 826/2016 în ceea ce priveşte măsura diminuării cuantumului ratelor de sprijin pentru subpachetele 3a) şi 5a) precum şi de obligare a pârâţilor la plata sprijinului financiar cuvenit în absenţa reglementării introduse prin Ordinul MADR nr. 826/2016.

Prin decizia civilă anterior menţionată, Curtea de Apel Braşov a admis recursul declarat de reclamanta Landbruk S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 485/CA/22.03.2018 pronunţată de Tribunalul Braşov, secţia a II-a de contencios administrativ fiscal, pe care a casat-o în parte, iar în rejudecare, a admis în parte acţiunea formulată de Landbruk S.R.L. şi a dispus anularea dispoziţiilor art. 3 din Ordinul nr. 826/2016 din 9 iunie 2016 emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, publicat în Monitorul Oficial nr. 437 din 10 iunie 2016 şi a Anexei 3 la Ordinul nr. 826/2016 din 9 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial nr. 437 bis din 10 iunie 2016, Model formular de accesare a clauzei de revizuire a angajamentelor cu scopul adaptării acestora la noul cadrul juridic aplicabil măsurii 215 pachetul a) -plăţi în favoarea bunăstării porcinelor, numai cu privire la dispoziţiile ce vizează perioada până la data de 31.12.2015.

Prin aceeaşi decizie, Curtea de Apel Braşov a dispus anularea, în parte, a Deciziei nr. a.2.3BV007/30.09.2016 emise de APIA Centrul Judeţean Braşov în ce priveşte cuantumul ratelor de sprijin pentru subpachetele 3 a) şi 5 a) şi a) obligat pârâta APIA Centrul Judeţean Braşov să plătească reclamantei S.C. LANDBRUK S.R.L. sumele cuvenite cu titlu de compensaţie pentru perioada aferentă anului III de angajament (18.02.2015-17.02.2016), cu luarea în considerare a ratei de sprijin aferentă subpachetului 3 a) de 4,8 Euro/UMV în loc de 1,43 Euro/UMV şi a subpachetului 5 a) de 16,8 Euro/UMV în loc de 14,18 Euro/UMV.

În continuare, Înalta Curte va analiza relevanţa acestei decizii în cauza de faţă şi sub acest aspect are în vedere faptul că, potrivit dispoziţiilor art. 23 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004, hotărârile judecătoreşti definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.

Aşadar, o primă chestiune necesară pentru verificarea incidenţei, în cauză, a dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, este lămurirea naturii actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 826/2016 din 9 iunie 2016 şi, sub acest aspect, părţile având opinii divergente sub acest aspect.

Constată Înalta Curte faptul că reglementarea cuprinsă în actul administrativ supus discuţiei este specifică actelor administrative cu caracter normativ şi nu individual, fiind de sesizat faptul că Ordinul nr. 826/2016 din 9 iunie 2016 cuprinde norme de aplicabilitate repetată la un număr nedeterminat de situaţii.

Astfel distincţia esenţială între actele administrative normative şi individuale decurge din sfera de reglementare, actul normativ conţinând reguli cu aplicabilitate repetată la un număr nedeterminat de subiecţi în timp ce actul administrativ cu caracter individual naşte, modifică sau stinge raporturi juridice privind un subiect sau mai mulţi subiecte de drept individualizate.

Faptul că Ordinul nr. 826/2016 vizează doar beneficiarii măsurii 215 în cadrul PNDR 2013-2017 nu atrage, cum greşit consideră intimaţii pârâţi, o calificare a actului ca fiind un act administrativ cu caracter individual, fiind evident că, vizând reglementarea unor anumite categorii de raporturi juridice, orice act administrativ cu caracter normativ are o sferă determinabilă de subiecţi cărora li se adresează(ex. contribuabili, participanţi la circulaţia pe drumurile publice, persoane ce exercită anumite profesii reglementate etc) fără ca prin aceasta să se poată susţine că o reglementare de principiu, ce vizează conduita unor categorii determinabile de subiecte de drept, trebuie plasată în categoria actelor administrative cu caracter individual.

Întrucât Ordinul nr. 826/2016 are natura unui act administrativ cu caracter normativ, Înalta Curte constată că soluţia pronunţată de Curtea de Apel Braşov în dosarul nr. x/2016 lipseşte de obiect acţiunea reclamantei în cauza de faţă, în ceea ce priveşte cererea de anulare parţială a Ordinului nr. 826/2016 din 9 iunie 2016, dat fiind efectul general obligatoriu al hotărârii instanţei de contencios administrativ prin care este anulat actul cu caracter normativ.

Aceeaşi constatare reclamă caracterul inadmisibil al cererii de sesizare a CJUE formulate de recurenta reclamantă în etapa procesuală a recursului, întrucât finalitatea acestei cereri vizează tot constatarea caracterului nelegal al reglementării conţinute de Ordinul nr. 826/2016, aceea de revizuire nelegală a perioadei de angajament şi a cuantumului sprijinului financiar cuvenit reclamantei pentru anul IV de angajament.

În condiţiile în care recurenta reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune întemeiată pe dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 54/2004, aflându-ne, aşadar, în contextul unui contencios de plină jurisdicţie, faptul anulării actului administrativ dedus judecăţii, în cadrul altui litigiu soluţionat definitiv, nu lipseşte de obiect pretenţia ce vizează repararea pagubei cauzate subiectului de sezină prin actul administrativ nelegal emis.

În acest sens, trebuie făcută trimitere la Decizia nr. 10/2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care dispoziţiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, au fost interpretate în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti.

În cauza de faţă, actul administrativ individual, emis în temeiul dispoziţiilor Ordinului MADR nr. 826/2016 din 9 iunie 2016 şi care constituie, totodată, cauza prejudiciului patrimonial reclamat de recurentă, este decizia de plată nr. a1.4. VL001/30.09.2016, act prin care s-a recunoscut reclamantei dreptul la un cuantum redus al ratelor de sprijin la care era îndreptăţită în cadrul PNDR 2013-2017 Măsura 215 în absenţa reglementării reprezentate de Ordinul MADR 826/2016.

În concret, recurenta reclamantă a arătat faptul că pentru anul IV de angajament a depus, la data de 14 august 2015, o cerere de plată la APIA Centru Judeţean Vîlcea, pentru subpachetele 1 a, 2 a, 3 a, 4 a, 5a şi 6, cerere ce a vizat perioada 16 iulie 2015-15 iulie 2016, solicitarea fiind formulată în condiţiile prevăzute de actul administrativ aplicabil în cauză la acea dată, respectiv Ordinul MADR nr. 43/2015, avându-se în vedere un cuantum de 4,80 Euro/UVM/an aferent subpachetului 3a şi de 16,80 Euro/UVM/an aferent subpachetului 5a.

Rezultă din economia dosarului că solicitarea de plată a reclamantei nu a fost rezolvată favorabil de către intimata pârâtă APIA CJ Vîlcea, aceasta fiind înştiinţată cu privire la faptul că, urmare identificării unor erori cu impact asupra angajamentelor încheiate în cadrul Măsurii nr. 215 a fost emis Ordinul MADR nr. 826/2016 din 9 iunie 2016 prin care cererile de plată depuse în anul 2015 urmează a fi amendate prin clauza de revizuire, în sensul limitării perioadei la care acestea fac referire până la data de 31 decembrie 2015 iar cererile de plată aferente anului de angajament 1 ianuarie 2016-31 decembrie 2016 urmează a fi depuse până la data de 15 iunie 2016 şi vor acoperi efectivul estimat a fi realizat în perioada 16 iulie 2015-31 decembrie 2016, cuantumul ratelor de sprijin fiind redus, totodată, la 1,43 Euro UVM/an aferent subpachetului 3a şi la 14,18 Euro/UVM/an aferent subpachetului 5a.

În consecinţă, prin decizia de plată nr. a.1.4. VL001/30.09.2016 s-a stabilit suma de plată de 4.725.322,08 RON către reclamanta A. S.R.L., decizie ce a fost contestată, reclamanta solicitând admiterea cererii de plată şi pentru diferenţa de 316.904,70 RON, ce ar fi rezultat avându-se în vedere un cuantum de 4,80 Euro/UVM/an aferent subpachetului 3a şi de 16,80 Euro/UVM/an.

Recurenta reclamantă a contestat Ordinul MADR nr. 826/2016 din 9 iunie 2016 invocând, în esenţă, faptul că reglementarea cuprinsă în acesta s-a realizat cu încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile, încălcare manifestată prin aceea că emitentul actului administrativ a reglementat un cuantum redus pentru rate de sprijin ce ar fi trebuit analizate în raport de contextul normativ în vigoare la data depunerii cererii de plată şi a revizuit perioada considerată ca an de referinţă în privinţa cererilor depuse în anul 2015.

Astfel cum rezultă din cuprinsul deciziei nr. 32/R/26.01.2021, Curtea de Apel Braşov a constatat că principiul neretroactivităţii legii civile a fost încălcat, cu prilejul emiterii Ordinului MADR nr. 826/2016 din 9 iunie 2016, prin faptul că, " sub aparenţa unei reglementări numai pentru viitor, prin Ordinul nr. 826 s-a impus obligaţia solicitantului de a depune o clauză de revizuire a angajamentelor, prin care solicitantul declară că este de acord cu anularea cererii de plată depusă în perioada 14.01.2016-15.02.2016 şi cu recalcularea efectivului estimat prin cererea de plată, în cuprinsul tabelului din anexa 3, fiind prevăzut pentru pachetul 3a) suma de 1,43 Euro/UMV în loc de 4,8 Euro/UMV, iar pentru subpachetul 5a) suma de 14,18 Euro/UMV în loc de 16,8 Euro/UMV.

Practic, prin Ordinul MADR nr. 826/09.06.2016 s-a redus perioada de referinţă a anului de angajament aferentă anului de cerere depusă în anul 2015 până la 31.12.2015, deconturile depuse după data de 31.12.2015 fiind considerate aferente cererilor de plată depuse în anul 2016 şi s-au redus sumele datorate cu titlu de compensaţii pentru anul 2015.

Faptul că acest Ordin a retroactivat s-a reflectat şi în cuprinsul Deciziei de plată cu nr. a.2.3BV007/30.09.2016, pentru suma de 7.862.735,49 RON, prin care, fără a anula decizia precedentă, intimata pârâtă a aplicat reducerea sumei corelat cu reducerea perioadei aferente anului III de cerere, ca fiind până la data de 31.12.2015.

Totodată, Curtea găseşte întemeiată şi critica privitoare la depăşirea limitelor normei care a impus emiterea ordinului. Astfel cum s-a arătat mai sus, Ordinul 826/2016 a fost emis în baza prevederilor Regulamentului de punere în aplicare (UE) nr. 761/2016 al Comisiei din 13 mai 2016 de derogare de la Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 809/2014 în ceea ce priveşte data finală pentru depunerea cererii unice, a cererilor de ajutor sau a cererilor de plată, data finală pentru notificarea modificărilor aduse cererii unice sau cererii de plată şi data finală pentru cererile de alocare a drepturilor la plată sau de creştere a valorii drepturilor la plată în cadrul schemei de plată de bază pentru anul 2016. însă, dispoziţiile Regulamentului permit derogări numai pentru anul 2016, nu şi pentru trecut.

Reiese, aşadar, că dispoziţiile Ordinului 826/2016 din 9 iunie 2016 emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, publicat în Monitorul Oficial nr. 437 din 10 iunie 2016 şi a Anexei 3 la Ordinul nr. 826/2016 din 9 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial nr. 437 bis din 10 iunie 2016, Model formular de accesare a clauzei de revizuire a angajamentelor cu scopul adaptării acestora la noul cadrul juridic aplicabil măsurii 215 pachetul a) -plăţi în favoarea bunăstării porcinelor, cu privire la dispoziţiile ce vizează perioada până la data de 31.12.2015, sunt nelegale.

Consecinţa nelegalităţii acestui act normativ pentru reglementarea perioadei până la data de 31.12.2015 atrage şi nelegalitatea Deciziei de plată nr. a.2.3BV007/30.09.2016, în rejudecare instanţa urmând a dispune anularea acesteia. Curtea reţine, aşadar că:

- cererea plată aferentă anului III de angajament, înregistrată sub nr. x/12.03.2016 trebuia soluţionată potrivit dispoziţiilor legale în vigoare la momentul formulării acesteia, atât sub aspectul perioadei la care se referă, cât şi sub aspectul sumelor de bani datorate cu titlu de rate de sprijin pentru subpachetele 3a şi 5 a, potrivit principiului tempus regit actum;

- Ordinul nr. 826/2016 din 9 iunie 2016 emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, publicat în Monitorul Oficial nr. 437 din 10 iunie 2016 este nelegal în măsura în care cuprinde dispoziţii care retroactivează. Curtea identifică dispoziţiile din art. 3 din Ordin şi Anexa 3 la Ordinul nr. 826/2016 din 9 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial nr. 437 bis din 10 iunie 2016, Model formular de accesare a clauzei de revizuire a angajamentelor cu scopul adaptării acestora la noul cadrul juridic aplicabil măsurii 215 pachetul a) -plăţi în favoarea bunăstării porcinelor, care privesc perioada până la data de 31.12.2015, ca încălcând principiul neretroactivităţii.

- Decizia de plată nr. a.2.3BV007/30.09.2016, emisă în temeiul dispoziţiilor nelegale din Ordinului 826/3016, este nelegală, urmând a fi anulată în totalitate."

Raportat la aceste considerente, ce se impun la nivel principial şi în cauza de faţă în virtutea efectului general obligatoriu al hotărârii definitive de anulare a actului administrativ reprezentat de Ordinul MADR nr. 826/2016 din 9 iunie 2016, Înalta Curte constată că este nelegală decizia de plată nr. a.1.4. VL001/30.09.2016, aceasta fiind emisă în baza unui act administrativ nelegal, astfel că recurenta reclamantă este îndreptăţită la plata unui sprijin financiar pentru anul IV de angajament cu luarea în considerare a unui cuantum de 4,80 Euro/UVM/an aferent subpachetului 3a şi de 16,80 Euro/UVM/an şi nu prin raportare la cuantumurile prevăzute prin Ordinul MADR nr. 826/2016 din 9 iunie 2016, aşa cum ele sunt reflectate în decizia de plată nr. a.1.4. VL001/30.09.2016.

Contrar celor susţinute de intimaţii pârâţi, Înalta Curte constată că nu este relevantă împrejurarea invocată de aceştia pentru a înlătura, în cauza de faţă, efectele deciziei civile pronunţate de Curtea de Apel Braşov în dosarul nr. x/2016, şi anume faptul că acţiunea promovată de reclamantă în dosarul nr. x/2016 ar fi vizat o cerere de plată aferentă anului III de angajament iar cererea formulată în cauza de faţă priveşte anul IV de angajament; ceea ce este suficient în cauza de faţă este caracterul obligatoriu al considerentelor deciziei Curţii de Apel Braşov, prin care se reţine că pentru cererile de plată formulate în cursul anului 2015 trebuie avute în vedere perioadele de referinţă şi cuantumurile ratelor de sprijin prevăzute prin Ordinul MADR nr. 43/2015, astfel că, revizuind cuantumul acestor rate şi perioada pentru care se acordă compensaţii într-un sens în care se încalcă principiul retroactivităţii legii civile, Ordinul MADR nr. 826/2016 din 9 iunie 2016 este nelegal.

În consecinţă, anulând decizia de plată nr. a.1.4. VL001/30.09.2016 şi decizia de soluţionare a contestaţiei administrative formulate împotriva acesteia, Înalta Curte va obliga intimata pârâtă APIA Centru Judeţean Vîlcea la plata sumei de 316.904,70 RON, sumă ce reprezintă diferenţa dintre cuantumul sprijinului financiar cuvenit recurentei reclamante(5.042.226,78 RON) şi cel aprobat prin decizia de plată contestată în cauză(4.725.322,08 RON).

Înalta Curte va respinge, în rest, acţiunea reclamantei ca fiind neîntemeiată, apreciind că nu se impune admiterea capătului de cerere prin care reclamanta a solicitat obligarea pârâţilor MADR şi a ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale la modificarea Ordinului nr. 826/2016 în sensul menţionat la petitul nr. 2 al cererii de chemare în judecată, întrucât întreaga argumentare cuprinsă în acţiunea reclamantei vizează vătămarea suferită de aceasta prin emiterea unui act administrativ cu neobservarea principiului neretroactivităţii legii, act ce stă la baza deciziei de plată ce a cauzat efectiv prejudicierea reclamantei cu suma de 316.904,70 RON.

Prin urmare, constatând că dreptul subiectiv pretins prin cererea de chemare în judecată este valorificat prin obligarea pârâtei APIA CJV la repararea pagubei cauzate reclamantei Înalta Curte va respinge cererea reclamantei sub acest aspect, iar solicitarea de anulare a "tuturor actelor şi operaţiunilor pregătitoare" care au stat la baza emiterii deciziei de plată şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva deciziei de plată nu se impune a fi analizată în mod distinct de capătul de cerere ce vizează înseşi anularea celor două acte anterior menţionate(decizia de plată nr. a.1.4. VL001/30.09.2016 şi decizia nr. 8972/25.11.2016).

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare, formulată de recurenta reclamantă.

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva încheierii din 05.12.2017.

Admite recursul declarat de recurenta reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 969/06.03.2018

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând cauza:

Respinge, ca rămasă fără obiect, cererea de anulare a Ordinului M.A.D.R. nr. 826/09.06.2016.

Anulează decizia nr. 8972/25.11.2016 şi decizia de plată nr. a.1.4VL001/30.09.2016 şi obligă pârâta APIA CJ Vîlcea la plata, către reclamantă, a sumei de 316.904,70 RON.

Respinge, în rest, acţiunea reclamantei ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 aprilie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.