Whether direct execution of subcontracted labor by the main contractor constitutes an unlawful replacement of the nominated subcontractor under public procurement law

Şedinţa publică din data de 14 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 24 iulie 2017, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Voluntari, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, a solicitat anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/14.11.2016 şi a Deciziei nr. 19/10.02.2017, prin care s-a respins, ca neîntemeiată, contestaţia formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor mai sus menţionat.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1700 din 04 aprilie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Voluntari, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1700 din 04 aprilie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Voluntari, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecarea cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

În dezvoltarea motivelor de casare mai sus menţionate, recurenta-reclamantă a formulat, în esenţă, următoarele critici în privinţa sentinţei atacate:

Hotărârea recurată a fost dată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 96 din H.G. nr. 925/2006.

Alin. (2) al art. 96 din H.G. nr. 925/2006 nu este incident în cauză, având în vedere că executarea lucrărilor de manoperă chiar de ofertantul desemnat câştigător nu reprezintă o înlocuire a subcontractantului, care ar fi presupus schimbarea unui subcontractant cu altul, şi nu a condus în speţă, la modificarea propunerii tehnice sau financiare.

De asemenea, aprecierea instanţei de fond în sensul că ofertantul desemnat câştigător nu ar fi putut executa aceste lucrări întrucât nu deţinea mijloacele necesare executării lucrărilor, este greşită întrucât atât în faza contestaţiei administrative, cât şi în primă instanţă, au fost depuse dovezi din care reiese că societatea A. S.R.L. deţinea un număr suficient de angajaţi, care să permită realizarea lucrărilor de manoperă.

În plus, lucrările de manoperă s-au şi executat, împrejurare dovedită de situaţiile de lucrări decontate şi procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor, şi necontestată de pârât. În condiţiile în care subcontractantul B. S.R.L. s-a retras, este evident că aceste lucrări nu puteau fi executate decât de societatea A. S.R.L., astfel că nu a avut loc o înlocuire a subcontractantului.

Instanţa de fond a încălcat dispoziţiile O.U.G. nr. 34/2006, prevederile H.G. nr. 925/2006, precum şi cele ale contractului de lucrări referitoare la documentele în baza cărora se decontau plăţile între autoritatea contractantă şi ofertantul desemnat câştigător.

Astfel, pentru determinarea cuantumului pretinsei cheltuieli neeligibile, a fost avută în vedere manopera ofertată de agentul economic desemnat câştigător în cadrul formularului de ofertă şi nu manopera decontată efectiv de reclamantă, pe baza situaţiilor de lucrări întocmite de acesta.

Deşi această greşeală rezultă din analiza ofertei financiare a executantului (anexă la contractul de lucrări nr. x/19.11.2012), comparativ cu situaţiile de lucrări întocmite de acesta şi acceptate la plată de către reclamantă, precum şi analiza notelor de renunţare, totuşi nu a fost cenzurată de prima instanţă, realizându-se majorarea artificială a cuantumului cheltuielilor neeligibile cu suma de 3.051,02 RON, reprezentând suma celor 4 note de renunţare.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a învederat că sentinţa recurată este nemotivată, cu referire la modul în care prima instanţă a respins cererea în anulare a deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative.

Astfel, motivarea sentinţei atacate, constând în prezentarea unui raţionament logico-juridic prin intermediul căruia instanţa să justifice acceptarea/respingerea motivului de nelegalitate invocat, se rezumă o singură frază, ceea ce contravine în mod vădit cerinţelor unui proces echitabil.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul - pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a invocat, în principal, excepţia nulităţii recursului, arătând că susţinerile formulate de recurenta-reclamantă nu pot fi încadrate în vreunul dintre cazurile de casare limitativ prevăzute la art. 488 din C. proc. civ., iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Pe fondul recursului, intimatul-pârât a susţinut, în esenţă, că afirmaţiile recurentei-reclamante nu sunt susţinute de documente justificative, respectiv nu a fost prezentată nicio dovadă în sensul că lucrările au fost executate de antreprenor cu mijloace/muncitori proprii.

Intimatul-pârât a mai învederat că Decizia nr. 19/10.02.2017 este motivată în fapt şi în drept, criticile recurentei-reclamante privind nelegalitatea acestui act administrativ nefiind probate.

5. Alte aspecte procesuale

La termenul de judecată din 01 aprilie 2021, Înalta Curte a respins, ca neîntemeiată, excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât, pentru motivele reţinute în cuprinsul încheierii pronunţate la data menţionată.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat.

Criticile recurentei-reclamante circumscrise motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt întemeiate, pentru argumentele expuse în continuare.

Din parcurgerea considerentelor sentinţei recurate, se reţine că reclamanta nu a administrat probe în susţinerea împrejurării că lucrările de contrucţie au fost executate, în mare parte, de către executant cu mijloace/muncitori proprii. Mai mult decât atât, prima instanţă a considerat că reclamanta nu a făcut dovada că deţine mijloacele necesare executării lucrărilor, respectiv un număr suficient de angajaţi şi personal calificat, încheierea contractului de subantrepriză fiind un indiciu în acest sens.

Totodată, judecătorul fondului a apreciat că şi în situaţia în care s-ar admite că reclamanta ar fi executat singură aceste lucrări, în cauză sunt incidente prevederile art. 96 din H.G. nr. 925/2006, întrucât ofertantul declarat câştigător avea obligaţia de a executa proiectul întocmai cum a fost ofertat, executarea lucrărilor de către reclamantă în locul subantreprenorilor având acelaşi efect ca şi o înlocuire a acestora din urmă.

Referitor la aspectele invocate de către reclamantă în combaterea stării de fapt reţinute prin actele administrative atacate, Înalta Curte constată că, atât în primă instanţă, cât şi în etapa procesuală a recursului, reclamanta a susţinut că urmare a unui litigiu fiscal derulat în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, subantreprenorul B. S.R.L. a executat doar o parte a lucrărilor de manoperă ce au făcut obiectul contractului de subantrepriză, situaţie în care aceste lucrări au fost executate de ofertantul desemnat câştigător în cadrul procedurii de achiziţie publică, societatea A. S.R.L., cu mijloace/muncitori proprii, lucrările fiind facturate ulterior conform preţurilor indicate în oferta tehnică.

Instanţa de control judiciar reţine că pentru a dovedi aspectele mai sus menţionate, şi anume că ofertantul desemnat câştigător a executat cu mijloace proprii lucrările de manoperă şi că această societate deţine un număr suficient de angajaţi care să permită executarea respectivelor lucrări, reclamanta a depus la dosarul cauzei o serie de înscrisuri, care nu au fost examinate în concret de către instanţa de fond, aceasta limitându-se la a susţine că reclamanta nu a administrat probe în dovedirea aspectelor invocate prin cererea de chemare în judecată.

În etapa procesuală a recursului, reclamanta a anexat motivelor de recurs, înscrisuri noi pentru a face dovada susţinerilor formulate prin acţiunea dedusă judecăţii (foi colective de prezenţă). Totodată, recurenta-reclamantă a învederat că lucrările de manoperă au şi fost executate, sens în care a făcut referire la situaţiile de lucrări decontate şi la procesul-verbal de recepţie a lucrărilor, depuse la dosar, susţinând că această împrejurare nu a fost contestată de intimatul-pârât.

În contextul evidenţiat, concluzia primei instanţe potrivit căreia reclamanta nu a dovedit că ofertantul declarat câştigător a executat lucrările de manoperă ce au făcut obiectul contractului de subantrepriză încheiat cu societatea B. S.R.L., este lipsită de suport probator, în absenţa oricărei trimiteri la înscrisurile depuse de reclamantă la dosar sau la motivul înlăturării acestor înscrisuri din cadrul materialului probator administrat în primă instanţă.

Alături de argumentele prezentate anterior, instanţa de recurs reţine că sentinţa atacată reflectă şi o aplicare greşită a dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006.

Potrivit acestor dispoziţii legale, "Pe parcursul derulării contractului, contractantul nu are dreptul de a înlocui subcontractanţii nominalizaţi în ofertă fără acceptul autorităţii contractante, iar eventuala înlocuire a acestora nu trebuie să conducă la modificarea propunerii tehnice sau financiare iniţiale".

În dezacord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, instanţa de control judiciar apreciază că executarea lucrărilor chiar de către ofertantul desemnat câştigător nu reprezintă o înlocuire a subcontractantului nominalizat în ofertă fără acceptul autorităţii contractante, având în vedere că această înlocuire ar fi presupus schimbarea unui subcontractor cu un altul, ipoteză care nu se regăseşte în speţă. Mai mult, executarea lucrărilor de manoperă de către societatea A. S.R.L. nu a condus la modificarea propunerii tehnice sau financiare iniţiale, cerinţă ce se impune a fi îndeplinită în mod cumulativ pentru a reţine incidenţa dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006.

În raport de argumentele prezentate anterior, se constată că prima instanţă nu a lămurit pe deplin situaţia de fapt dedusă judecăţii, prin prima susţinerilor părţilor şi a mijloacelor de probă administrate, împrejurare ce echivalează cu o necercetare efectivă a fondului cauzei şi este de natură a prejudicia dreptul la un proces echitabil cel puţin al uneia dintre părţi.

În consecinţă, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Cu ocazia rejudecării cauzei, urmează ca instanţa de fond să procedeze la verificarea susţinerilor reclamantei potrivit cărora ofertantul desemnat câştigător, A. S.R.L., a executat lucrările de manoperă care au făcut obiectul contractului de subantrepriză încheiat cu societatea B. S.R.L., sens în care prima instanţă urmează a examina întreg materialul probator administrat în cauză, precum şi a aprecia în privinţa oricăror alte probe concludente, în vederea lămuririi situaţiei de fapt şi justei soluţionări a cauzei.

Având în vedere dezlegarea dată motivului de recurs care vizează casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, Înalta Curte constată că analiza celorlalte critici formulate de recurentă nu se mai impune, aspectele invocate prin acestea urmând a fi examinate cu ocazia rejudecării cauzei de către instanţa de fond.

Pentru considerentele expuse, reţinând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Voluntari, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Voluntari împotriva sentinţei civile nr. 1700 din 04 aprilie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 aprilie 2021.