Territorial jurisdiction for public authority plaintiff in administrative litigation: conflict over application of Law 554/2004 Art. 10(3) when public entity is subordinated beneficiary

Şedinţa publică din data de 14 aprilie 2021

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prima instanţă învestită.

Prin acţiunea înregistrată la Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020 şi declinată prin sentinţa civilă nr. 5902/13.11.2020 la Tribunalul Covasna, reclamantul Municipiul Sfântu Gheorghe a solicitat în contradictoriu cu Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei anularea în parte a Notei de informare nr. x/18.05.2020, anularea Notei de neconformitate nr. x/31.03.2020 şi în subsidiar diminuarea reducerii procentuale aplicate.

Prin sentinţa civilă nr. 5902 din data de 13.11.2020 Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetentei teritoriale în cauza privind reclamantul Municipiul Sfântu Gheorghe, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei - Direcţia Generală POR şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Covasna, ca instanţă de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această hotărâre, Tribunalul a reţinut că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului".

Apoi, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public".

În continuare, conform art. 2 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 554/2004, expresia "persoană vătămată" semnifică "orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri [...]", iar sintagma "autoritate publică" desemnează "orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public [...]".

Mai departe, conform art. 2 alin. (1) lit. e) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, sunt "autorităţi cu competenţe în gestionarea fondurilor europene - autorităţile de management în cadrul programelor finanţate din instrumente structurale, de coeziune, din Fondul European pentru Pescuit, din fondurile europene structurale şi de investiţii, din Fondul european pentru ajutorarea persoanelor defavorizate, din fonduri aferente Instrumentului de asistenţă pentru preaderare, autorităţile care asigură gestionarea Instrumentului european de vecinătate şi parteneriat ENPI, Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, Agenţia de Plăţi şi Intervenţie în Agricultură în cadrul programelor de finanţare a politicii agricole comune pentru perioadele de programare 2007-2013 şi 2014-2020, agenţiile de implementare - inclusiv Ministerul Fondurilor Europene - în cadrul programelor PHARE, Ministerul Fondurilor Europene în cadrul Facilităţii Schengen, al Facilităţii de tranziţie, al Mecanismului financiar SEE 2004-2009, cu excepţia proiectelor delegate, operatorii de program în cadrul Mecanismului financiar SEE 2009-2014 şi al Mecanismului financiar norvegian 2009-2014, autorităţile naţionale responsabile de participarea României la alte programe finanţate din fonduri europene, structurile de control de prim nivel pentru programele de cooperare teritorială europeană şi autorităţile care asigură gestionarea Fondului de Solidaritate al Uniunii Europene - FSEU".

În fine, potrivit art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011, este "beneficiar - orice persoană fizică sau juridică de drept public ori privat, aşa cum este aceasta definită pentru fiecare program în reglementările europene incidente şi documentele programului respectiv şi care este fie direct sau indirect parte în contractul/acordul/decizia/ordinul de finanţare finanţat integral sau parţial din fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora ori, după caz, din fonduri provenite de la alţi donatori publici internaţionali, fie persoană fizică sau juridică îndreptăţită să primească, numai pe baza unei cereri de plată, subvenţii ori ajutoare care sunt finanţate din instrumentele de finanţare a politicii agricole comune, în conformitate cu prevederile legale naţionale şi/sau comunitare în vigoare".

Din prevederile legale redate la pct. 2-3 de mai sus, rezultă că, în contenciosul administrativ, este dedus judecăţii raportul de drept administrativ ce se naşte între o autoritate publică şi o persoană (care se consideră) vătămată, ca regulă generală acestea fiind şi entităţile care au calitate procesuală.

În speţă, partea supraordonată în raportul de drept administrativ dedus judecăţii (autoritatea publică) nu este partea reclamantă (Municipiul Sfântu Gheorghe), aceasta fiind beneficiarul contractului de finanţare, în sensul art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv persoana (care se consideră) vătămată, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, ci partea pârâtă (Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei), ca organ de stat care, acţionând în regim de putere publică, în virtutea competenţelor legale de gestionare a fondurilor europene, a emis actele administrative atacate (pct. 3-4 de mai sus).

Aşa fiind, în cauză sunt incidente prevederile art. 10 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 554/2004, prevederi care atribuie competenţa exclusivă rationae loci instanţei de la sediul reclamantei, şi nu dispoziţiile tezei a doua a aceluiaşi text legal.

Spre acest sfârşit, alin. (3) al art. 10 din Legea nr. 554/2004 reglementează două ipoteze distincte: prima vizează situaţia reclamantului persoană (fizică sau juridică) de drept privat, ipoteză în care competenţa teritorială este atribuită instanţei de la domiciliul/sediul persoanei de drept privat (reclamantului); cea de-a doua vizează situaţia reclamantului autoritate publică, instituţie publică sau asimilată, ipoteză în care competenţa teritorială este atribuită instanţei de la domiciliul/sediul părţii adverse autorităţii/instituţiei publice sau asimilată (pârâtului).

Prin urmare, în ipoteza în care parte în litigiul de contencios administrativ este o persoană de drept privat, indiferent de calitatea procesuală a acesteia, competenţa teritorială exclusivă de soluţionare a litigiului revine instanţei de la domiciliul/sediul persoanei în discuţie.

Această soluţie legislativă este expresia voinţei legiuitorului de a atenua, în plan procesual, dezechilibrul de putere existent în cadrul raportului juridic de drept administrativ, în sensul că, în situaţia în care există un diferend juridic între părţile raportului juridic în discuţie, instanţa competentă urmăreşte partea aflată pe poziţia subordonată. Norma de competenţă este edictată, aşadar, în favoarea părţii care nu are aceleaşi resurse de care dispune administraţia, aceasta din urmă având, de obicei, un avantaj net superior în faţa oricărei persoane fizice sau juridice.

Chiar aşa fiind, în contenciosul administrativ, sfera noţiunii de "reclamant" este mai largă decât elementele realităţii obiective identificabile prin valorificarea termenilor utilizaţi de legiuitor în cuprinsul art. 10 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 554/2004 (persoană fizică sau juridică de drept privat), situaţie în care devine necesară interpretarea judiciara a prevederilor art. 10 alin. (3) din Lege, pentru a aduce la lumină raţiunea textului legal în discuţie.

Aşadar, dacă prima teză a art. 10 alin. (3) din Lege stabileşte competenţa în favoarea instanţei de la domiciliu/sediul reclamantului atunci când acesta este persoană fizică sau juridică de drept privat, fiind de presupus că pârâtul poate fi doar administraţia [art. 2 alin. (1) lit. f) din Lege], a doua teza priveşte raportul juridic procesual din sens invers, adică ipoteza în care administraţia este reclamant, competenţa fiind, din nou, stabilită printr-o normă de favoare pentru pârât.

Deşi "pârâtul" nu este definit în niciun fel în cuprinsul celei de-a doua teze, nu se poate presupune, cu temei, că textul se referă exclusiv la persoanele de drept privat, întrucât in raportul juridic de drept administrativ pot figura, ca părţi subordonate, şi persoane juridice de drept public (astfel cum este cazul în speţă).

În realitate, raţiunea stabilirii competenţei în favoarea persoanei fizice sau juridice de drept privat, indiferent dacă este reclamant sau pârât, susţine concluzia că norma prevăzută în art. 10 alin. (3) din Lege trebuie să fie interpretată nu literal, ci în spiritul acesteia, numai într-o astfel de situaţie scopul legii, anume protecţia suplimentară acordată părţii vulnerabile, putând fi atins.

Aşadar, interpretarea teleologic corecta a prevederilor art. 10 alin. (3) din Legea este cea care asigura realizarea deplină a voinţei legiuitorului, în sensul favorizării părţii aflate într-o poziţie de inferioritate faţă de administraţie (partea supraordonată, ca autoare a actului administrativ, tipic sau asimilat, ori a faptului administrativ asimilat actului administrativ pretins vătămătoare), indiferent dacă partea subordonata este o persoană fizică sau juridică de drept privat ori o persoana juridică de drept privat asimilată unei autorităţi publice sau o persoană juridică de drept public, orice altă interpretare conducând la înfrângerea raţiunii stabilirii competenţei in favorem.

Prin urmare, calitatea de persoană juridică de drept public are relevanţă procesuală, sub aspectul stabilirii instanţei competente teritorial, doar în situaţia în care persoana în discuţie se află pe o poziţie supraordonată în raportul de drept administrativ dedus judecaţii, căci numai într-o astfel de situaţie pârâtul este favorizat, prin atribuirea competenţei de judecare a procesului unei instanţe aflată cât mai aproape de sediul/domiciliul acestuia.

În situaţia în care persoana juridică de drept public se afla pe o poziţie subordonată în raportul juridic de drept material dedus judecaţii, cum este şi cazul în speţă, raţiunea celei de-a doua teze a art. 10 alin. (3) din Lege încetează să mai subziste, iar ubi cessat ratio legis, cesat lex.

Altfel spus, persoana juridică de drept public sesizează instanţa de la sediul/domiciliul pârâtului doar în situaţia în care, în raportul de drept material litigios, ocupa poziţia părţii care acţionează în regim de putere publică (autorităţii/instituţiei publice sau asimilată), ceea ce nu este cazul în speţă.

În plus, trebuie observat faptul că, în ipoteza în care reclamant în cauză ar fi fost o persoană juridică de drept privat, competenţa s-ar fi stabilit fără dubiu în favoarea instanţei de la sediul reclamantei.

Or, nu există niciun argument peremptoriu pentru care nu s-ar aplica aceeaşi regulă şi în cazul în care, într-un raport juridic litigios identic, reclamantul este o persoană juridică de drept public, atâta timp cât acesta se afla, în raportul de drept material litigios, într-o poziţie de inferioritate fata de autoritatea competenta în gestionarea fondurilor europene (pârâtul) similară celei în care se găseşte ipotetică persoana juridică de drept privat.

În acelaşi sens, este de notat că, sub aspect substanţial, în reglementarea O.U.G. nr. 66/2011, persoanele juridice de drept public şi cele de drept privat beneficiază de un tratament juridic asemănător.

2. A doua instanţă învestită.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Covasna, secţia Civilă sub nr. x/2020.

Prin sentinţa civilă nr. 158 din data de 12 martie 2021, Tribunalul Covasna, secţia Civilă a admis excepţia necompetenţei teritoriale a Tribunalului Covasna şi în consecinţă a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulată de către reclamantul Municipiul Sfântu Gheorghe în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei în favoarea Tribunalului Bucureşti.

Pentru a pronunţa această hotărâre, Tribunalul Covasna a reţinut că art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 prevede competenţa teritorială exclusivă în funcţie de calitatea reclamantului, respectiv "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului".

Art. 1 alin. (8) din acelaşi act normativ conferă calitatea de subiect activ şi a autorităţilor publice, altele decât prefectul, "Prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi orice subiect de drept public pot introduce acţiuni în contencios administrativ, în condiţiile prezentei legi şi ale legilor speciale."

În cazul de faţă avem ca reclamantă o unitate administrativ teritorială care se consideră vătămată printr-un drept al său ori într-un interes legitim, astfel calitatea de subiect de sesizare a instanţei aparţine unităţii administrativ-teritoriale, ca persoană juridică de drept public, care exhibă un interes legitim public vătămat printr-un act emis de o altă autoritate publică, respectiv Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei.

Prevederile art. 10 din Legea contenciosului administrativ sunt clare se referă doar la calitatea reclamantului de persoană de drept privat sau public, nu distinge în funcţie de interesele urmărite de reclamant persoană de drept privat sau de drept public şi nici în funcţie de calitatea pârâtului de persoană fizică sau autoritate publică.

Textul de lege cu privire la competenţa teritorială este o normă imperativă, de strictă aplicare care nu presupune analizarea dacă reclamantul persoană de drept public se află pe o poziţie subordonată faţă de pârâtul concret.

Competenţa materială este dată de către prevederile alin. (1) şi alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, respectiv (1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

(1^1) Cererile privind actele administrative care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene se soluţionează potrivit criteriului valoric, iar cererile care au ca obiect acte administrative neevaluabile se soluţionează potrivit rangului autorităţii, conform prevederilor alin. (1).

În cazul de faţă autoritatea emitentă a actului contestat este Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei însă este vorba despre un act care are ca obiect sume de bani reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene sub 3.000.000 RON, competenţa materială este a tribunalului.

Având în vedere considerentele de mai sus, instanţa a admis excepţia de necompetenţă teritorială şi a declinat judecarea cauzei la Tribunalul Bucureşti.

Ivindu-se conflictul negativ de competenţă a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal pentru soluţionarea acestuia.

3. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca instanţă competentă să soluţioneze conflictul negativ de competenţă, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare.

În ceea ce priveşte cadrul procesual se constată că, prin cererea dedusă judecăţii, reclamantul Municipiul Sfântu Gheorghe a solicitat în contradictoriu cu Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei anularea în parte a Notei de informare nr. x/18.05.2020, anularea Notei de neconformitate nr. x/31.03.2020 şi în subsidiar diminuarea reducerii procentuale aplicate.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe se referă la stabilirea competenţei teritoriale, în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Ambele instanţe aflate în conflict au reţinut că în raport de prevederile alin. (1) şi alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004 competenţa materială este dată de obiectul cererii deduse judecăţii, respectiv sume de bani reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene sub 3.000.000 RON, în raport de care aceasta aparţine tribunalului.

Astfel, se constată că este greşit raţionamentul Tribunalului Bucureşti în sensul că partea supraordonată în raportul de drept administrativ dedus judecăţii (autoritatea publică) nu este partea reclamantă (Municipiul Sfântu Gheorghe), aceasta fiind beneficiarul contractului de finanţare, în sensul art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv persoana (care se consideră) vătămată, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, ci partea pârâtă (Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei), ca organ de stat care, acţionând în regim de putere publică, în virtutea competenţelor legale de gestionare a fondurilor europene, a emis actele administrative atacate, aspect în raport de care a apreciat că în cauză sunt incidente prevederile art. 10 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 554/2004, prevederi care atribuie competenţa exclusivă rationae loci instanţei de la sediul reclamantei, şi nu dispoziţiile tezei a doua a aceluiaşi text legal.

Înalta Curte constată că deşi nu se neagă calitatea de autoritate publică a reclamantei, în mod general, aşa cum este definită în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Tribunalul Bucureşti a considerat fără temei că în raportul juridic dedus judecăţii ar fi incidente dispoziţiile art. 10 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere incidenţa dispoziţiilor art. 10 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora:

"Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului", iar în speţa de faţă, pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei - Direcţia Generală POR are sediul în Bucureşti, Înalta Curte constată că acestei instanţe îi aparţine competenţa de soluţionare a prezentei cauze.

4. Temeiul legal al soluţiei adoptate.

Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul Municipiul Sfântu Gheorghe şi pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei-Direcţia Generală POR în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 aprilie 2021.