Lawfulness of suspending proceedings pending CJEU preliminary reference on proportionality of integrity sanctions distinct from substantive incompatibility review

Şedinţa publică din data de 14 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 9 decembrie 2019 pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca urmare a declinării de competenţă dispuse de Tribunalul Galaţi, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/17.05.2019, întocmit de pârâtă.

Reclamantul a invocat şi excepţia de nelegalitate a protocoalelor de colaborare încheiate între pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi Oficiul Naţional al Registrului Comerţului, pe de-o parte, şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, pe de altă parte.

2. Cererea de suspendare a judecării cauzei

Prin cererea înregistrată la dosarul instanţei de fond la data de 16 noiembrie 2020, reclamantul A. a solicitat, în temeiul art. 413 alin. (1)1 C. proc. civ., suspendarea judecării cauzei, având în vedere sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei decizii referitoare la întrebările preliminare adresate de Curtea de Apel Timişoara în dosarul nr. x/2019.

3. Încheierea de suspendare a judecării cauzei

Prin încheierea din 24 noiembrie 2020, Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a suspendat judecarea cauzei până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2019 al Curţii de Apel Timişoara, în care a fost sesizată CJUE cu trimitere preliminară, invocând dispoziţiile art. 413 alin. (1)1 C. proc. civ.

4. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii din 24 noiembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. reîncadrat de instanţa de recurs în cazul de casare prevăzut de pct. 5 al aceluiaşi alineat), solicitând admiterea căii de atac, casarea încheierii atacate şi trimiterea cauzei instanţei de fond în vederea continuării judecăţii.

În motivarea recursului, pârâta a susţinut că cererea privind sesizarea CJUE nu îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, apreciind că, prin întrebările formulate, partea reclamantă tinde să obţină din partea instanţei europene o decizie de îndrumare în soluţionarea efectivă a cauzei de către instanţa naţională.

Referitor la măsura suspendării judecării cauzei, ce face obiectul recursului, recurenta-pârâtă a susţinut că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 413 alin. (11) C. proc. civ., întrucât, pe de-o parte, dosarul nr. x/2019 şi prezenta cauză nu sunt similare, iar soluţia din dosarul Curţii de Apel Timişoara nu are aptitudinea de a se reflecta în soluţia ce va fi pronunţată în prezentul dosar.

În acest sens, pârâta a susţinut că întrebările preliminare cu care CJUE a fost sesizată în dosarul nr. x/2019 privesc principiul proporţionalităţii infracţiunilor şi pedepselor, prevăzut de art. 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, vizând, aşadar, materia dreptului penal, diferită de cea a contenciosului administrativ.

Chestiunea nerespectării principiului proporţionalităţii sancţiunilor nu poate conduce la anularea raportului de evaluare atacat în cauză, întrucât reprezintă o consecinţă a acestuia, care intervine doar în cazul rămânerii definitive a raportului. Totodată, interdicţia prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, de a ocupa aceeaşi funcţie publică pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului, reprezintă o sancţiune juridică diferită de pedeapsa complementară de natură penală constând în interdicţia temporară a exercitării drepturilor electorale.

A mai arătat recurenta-pârâtă că nu se impune suspendarea prezentei cauze întrucât, chiar în situaţia în care sesizarea CJUE va fi admisă până la soluţionarea definitivă a pricinii, reclamantul dispune de remedii legale, având deschisă calea revizuirii.

5. Apărările formulate în recurs

5.1. Prin întâmpinare, intimatul-reclamant A. a invocat excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul a susţinut că, fiind în prezenţa unei suspendări facultative, nu se poate afirma că soluţia este nelegală, atât timp cât convingerea instanţei a fost în sensul existenţei unei legături între întrebările preliminare adresate CJUE şi dezlegarea prezentei cauze.

În cazul rămânerii definitive a raportului de evaluare, intimatului-reclamant i se vor aplica sancţiunile prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 şi anume interdicţia de a ocupa timp de 3 ani orice funcţii alese, astfel încât este necesară o analiză pe tărâmul art. 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, din perspectiva principiului proporţionalităţii.

Există un interes concret al reclamantului de a evita aplicarea acestei interdicţii, dacă este contrară principiului proporţionalităţii, în condiţiile în care această sancţiune se va aplica automat, în temeiul legii, din momentul rămânerii definitive a raportului de evaluare. Reclamantul i se va produce un prejudiciu cu o dublă componentă, una de natură materială, constând în veniturile salariale dobândite în temeiul funcţiei publice şi una privitoare la prejudiciul de imagine, care-i va afecta iremediabil imaginea publică şi reputaţia, prejudiciu greu reparabil. Totodată, reclamantului i-ar fi interzisa candidarea pentru eventuale funcţii publice.

5.2. Intimatul-pârât Oficiul Naţional al Registrului Comerţului a depus întâmpinare, prin care a reiterat apărările formulate pe fondul cauzei.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi încheierea recurată, în raport cu motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate este fondat, pentru următoarele considerente:

Suspendarea judecării prezentei cauze a fost dispusă de instanţa de fond în temeiul art. 413 alin. (11) C. proc. civ. [în realitate art. 413 alin. (1) pct. 11 C. proc. civ..], potrivit căruia instanţa poate suspenda judecata când, într-o cauză similară, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a fost sesizată cu o cerere de decizie preliminară.

Fiind în prezenţa unui caz de suspendare facultativă, este necesar ca din încheierea atacată să rezulte considerentele pentru care instanţa a apreciat că există similitudine între cauza ce face obiectul dosarului nr. x/2019 al Curţii de Apel Timişoara şi prezenta cauză, respectiv să fie prezentate motivele pentru care dezlegarea cererii de chemare în judecată depinde de răspunsul pe care instanţa europeană îl va da întrebărilor preliminare cu care a fost sesizată. Or, încheierea din 24 noiembrie 2020 nu cuprinde considerentele pe care se întemeiază, Curtea de Apel Galaţi rezumându-se la simpla dispunere a măsurii suspendării, fără a indica raţionamentul logico-juridic pe care se întemeiază soluţia de temporizare a cursului judecăţii.

Art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. prevede că:

"(1) Hotărârea va cuprinde: … b)…motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat susţinerile părţilor."

Aceleaşi exigenţe de motivare sunt impuse şi în cazul încheierilor, prin art. 233 alin. (1) lit. j) din C. proc. civ., care prevede că încheierea de şedinţă va cuprinde, între alte elemente obligatorii, "soluţia dată şi măsurile luate de instanţă, cu arătarea motivelor, în fapt şi în drept".

Confirmând şi întărind acest caracter imperativ, legiuitorul a reglementat un motiv de nelegalitate distinct al hotărârii judecătoreşti, prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., şi anume:

"când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii."

Importanţa motivării hotărârii judecătoreşti a fost subliniată şi în jurisprudenţa europeană, fiind considerată un aspect al garanţiilor procesuale conferite de art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (par. 30 şi 34 din Hotărârea din data de 28 aprilie 2005, pronunţată în cauza Albina c. România, par. 30 din Hotărârea din data de 01 iunie 2010, pronunţată în cauza Dumitru c. România).

Înalta Curte constată că, deşi instanţa de fond a dispus suspendarea judecării cauzei, pronunţând, formal, o soluţie cu privire la cererea reclamantului, considerentele încheierii (sau mai bine zis lipsa lor) nu respectă exigenţele unei motivări corespunzătoare şi nu oferă certitudinea analizării efective a cauzei, neîntrunind rigorile art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi constituind motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Totodată, lipsa motivării încheierii îngreunează analiza de legalitate a acestei hotărâri, instanţa de control judiciar neputând examina în ce măsură este îndeplinită condiţia legăturii dintre soluţia ce urmează a fi pronunţată de instanţa europeană şi soluţia ce urmează a fi pronunţată în cauză.

Examinând cererea de suspendare formulată de reclamantul A., prin raportare la cererea de chemare în judecată ce face obiectul cauzei şi la întrebările preliminare cu care CJUE a fost sesizată de Curtea de Apel Timişoara în dosarul nr. x/2019, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 413 alin. (1) pct. 11 C. proc. civ., astfel încât instanţa de fond a dispus în mod nelegal suspendarea judecării cauzei.

Sub un prim aspect, Înalta Curte reţine că textul art. 413 alin. (1) pct. 11 C. proc. civ. prevede că suspendarea se poate dispune când, într-o cauză similară, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a fost sesizată cu o cerere de decizie preliminară, ceea ce implică suspendarea judecării cauzei până la soluţionarea sesizării adresate instanţei europene. Totuşi, instanţa de fond a dispus suspendarea până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2019 al Curţii de Apel Timişoara, împrejurare care corespunde altei ipoteze reglementate de lege, respectiv cazului de suspendare reglementat de art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ.

În al doilea rând, pentru ca decizia pronunţată ca urmare a sesizării adresate CJUE să influenţeze soluţia ce va fi pronunţată în cauză, este necesar ca acţiunea să cuprindă aspecte de nelegalitate similare celor care fac obiectul întrebărilor adresate instanţei europene.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/17.05.2019, prin care s-a reţinut starea de incompatibilitate în care s-a aflat în perioada 23.06.2012 - 19.07.2017, prin deţinerea şi exercitarea concomitentă a funcţiei de viceprimar al comunei Cudalbi şi a calităţii de comerciant persoană fizică. Pe de altă parte, întrebările preliminare vizează aplicarea principiului proporţionalităţii pedepselor, prevăzut de art. 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene (primele două întrebări), în contextul art. 15 şi art. 47 din Cartă (cea de-a treia întrebare), în referire la sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese pentru o perioadă de 3 ani, în cazul constatării conflictului de interese.

Aşadar, întrebările preliminare vizează proporţionalitatea sancţiunilor suportate de persoana cu privire la care s-a constat un incident de integritate, iar nu legalitatea raportului de evaluare. Incidenţa măsurii prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 intervine ulterior stabilirii legalităţii raportului de evaluare, fiind condiţionată de rămânerea definitivă a acestui act administrativ, după parcurgerea procedurii judiciare de contestare a concluziilor sale. În cauză, instanţa de fond nu este învestită cu analiza de legalitate a măsurii aplicate reclamantului, privind interdicţia de a ocupa funcţii publice alese pentru o perioadă de 3 ani, ci cu verificarea concluziilor raportului de evaluare, din perspectiva cazului de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 176/2010, astfel încât răspunsul CJUE la întrebările preliminare referitoare la respectarea caracterului proporţional al sancţiunilor prevăzute de lege nu are aptitudinea de a lămuri chestiunea litigioasă dedusă judecăţii a existenţei sau nu a stării de incompatibilitate reţinută în sarcina reclamantului. De altfel, reclamantul are la dispoziţie mijloace procedurale de valorificare ulterioară a deciziei ce va fi pronunţată de CJUE, în măsura în care hotărârea judecătorească ce va fi pronunţată în prezenta cauză va confirma existenţa stării de incompatibilitate.

Având în vedere toate aceste motive, Înalta Curte constată că măsura de suspendare a judecării cauzei nu este conformă cu dispoziţiile art. 413 alin. (1) pct. 11 C. proc. civ., iar încălcarea regulilor procedurale care permit temporizarea cursului judecăţii nu poate fi îndreptată decât prin desfiinţarea încheierii recurate, cu consecinţa reluării judecării cauzei în faţa instanţei de fond.

Pentru aceste motive, constatând incidenţa motivelor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, va casa încheierea recurată şi va trimite cauza instanţei de fond în vederea continuării judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva încheierii din 24 noiembrie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează încheierea recurată şi trimite cauza instanţei de fond în vederea continuării judecăţii.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 aprilie 2021.