Discretion to deny appointment without competition under Art. 331 of Law 303/2004 and admissibility of challenge against normative methodology

Şedinţa publică din data de 13 aprilie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov sub nr. 659/64 la data de 19.12.2019 reclamantul A. a chemat în judecată pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună admiterea excepţiei de nelegalitate şi constatarea nelegalităţii dispoziţiilor art. 10 şi art. 11 din Metodologia privind numirea în funcţia de procuror în condiţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi reîncadrarea în funcţia de procuror în condiţiile art. 83 alin. (3) din aceeaşi lege, aprobată prin Hotărârea nr. 210 din 01.04.2019 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori, iar pe fondul cauzei să dispună anularea Hotărârii nr. 607 din 28 iunie 2019 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori, prin care s-a respins cererea reclamantului; obligarea pârâtului să emită o hotărâre prin care să procedeze la numirea reclamantului în funcţia de procuror, în temeiul art. 331 din Legea nr. 303/2004 şi obligarea pârâtului să înainteze către Preşedintele României propunerea de numire în funcţia de procuror a reclamantului.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 20 din data de 18 martie 2020, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 10 şi art. 11 din Metodologia privind numirea în funcţia de procuror în condiţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi reîncadrarea în funcţia de procuror în condiţiile art. 83 alin. (3) din aceeaşi lege, aprobată prin Hotărârea nr. 210 din 01.04.2019 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori, ca inadmisibilă.

Pe fond, a respins cererea de chemare în judecată, ca nefondată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 20 din data de 18 martie 2020 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

O primă critică vizează soluţia de respingere ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate a Metodologiei privind numirea in funcţia de procuror in condiţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi reîncadrarea în funcţia de procuror in condiţiile art. 83 alin. (3) din aceeaşi lege, aprobată prin Hotărârea nr. 210 din 1 aprilie 2019 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori, pe considerentul că acesta este un act cu caracter normativ .

Recurentul consideră că soluţia pronunţată de prima instanţă este nelegală întrucât actul atacat este un act administrativ unilateral individual şi nu unul cu caracter normativ, având în vedere criteriile principale în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ şi acte cu caracter individual, respectiv, scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise şi întinderea efectelor juridice pe care le produce.

Astfel, normele metodologice sunt texte emise de către ministere sau alte autorităţi, care dau exemple şi care detaliază pas cu pas modul în care o anume lege trebuie să fie aplicată. În general orice lege emisă de parlament este urmată de norme metodologice de aplicare a legii care detaliază/clarifică aspectele de interpretare a paragrafelor legale în cauză.

Prin urmare şi actul cu privire la care a invocat excepţia de nelegalitate este un act cu caracter individual, întrucât a fost emis în scopul punerii în aplicare a art. 331 din Legea 303/2004.

În ceea ce priveşte întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conţin reguli cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes, faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.

Actul cu privire la care a invocat excepţia de nelegalitate este un act cu caracter individual întrucât restrânge sfera persoanelor care pot să beneficieze de dispoziţiile sale numai la cele îndreptăţite potrivit art. 331 din Legea 303/2004, producând efecte juridice numai în raport cu un număr determinabil de persoane.

Apreciind că Metodologia este un act cu caracter individual, solicită a admite excepţia de nelegalitate invocată pentru următoarele considerente:

Art. 10 din Metodologie prevede: "In vederea soluţionării cererilor de numire în funcţia de procuror, persoanele in privinţa cărora s-a constatat că îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 3 sunt ascultate de către secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii".

Art. 11: " secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii verifică îndeplinirea condiţiilor prevăzute la art. 3, precum şi alte elemente de fapt relevante care pot fi verificate şi apreciază asupra cererii".

Recurentul reclamant consideră că aceste prevederi sunt nelegale deoarece nu sunt în concordanţă cu norma prevăzută la art. 331 din Legea nr. 303/2004 şi sunt emise cu încălcarea art. 41 alin. (3) din Legea nr. 317/2004. Prin art. 10 şi art. 11 din Metodologie s-au adăugat criterii suplimentare de selecţie, care nu sunt prevăzute la art. 331 din Legea 303/2004, iar prin aplicarea lor s-a creat posibilitatea emiterii unei hotărâri arbitrare, de natură a-i vătăma un drept şi un interes legitim, acela de a accede la profesia de procuror.

Normele criticate vin în contradicţie cu actele normative cu forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea cărora au fost emise, conform principiului ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

O altă critică vizează modul în are instanţa a soluţionat fondul cauzei, respectiv, cererea sa de anulare a Hotărârii nr. 607/28.06.2019 a CSM, secţia pentru procurori, recurentul reclamant arătând că această hotărâre a CSM nu este motivată, reiterând în continuare motivele pentru care aceasta este nelegală.

Motivarea este cea care conferă actului transparenţa, importantă nu numai pentru subsemnatul, care sunt cel vizat de act, dar şi pentru instanţa de judecată care înfăptuieşte controlul de legalitate iar în hotărârea atacată nu se arată motivele sau argumentele pentru care cererea sa de numire ca procuror fost respinsă.

Limitându-se la a aprecia ca cererea sa nu este oportună, secţia pentru procurori a pronunţat o hotărâre lipsită de motivare, încălcând astfel norma imperativă cuprinsă în art. 29 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 în sensul ca hotărârea se motivează.

Lipsa motivării actului contestat este prin ea însăşi este un motiv suficient pentru anularea actului, aceasta fiind practica constantă a instanţelor de contencios administrativ.

Astfel, motivarea actului administrativ, respectiv justificarea concretă a raţiunilor de fapt şi de drept care au stat la baza emiterii acestuia, reprezintă o garanţie a respectării legii şi a ocrotirii drepturilor individuale, o formă de protejare a individului împotriva arbitrariului puterii publice, iar absenţa motivării actului conduce la o imposibilitate vădită a oricărui organ cu atribuţii jurisdicţionale de a-i verifica legalitatea şi temeinicia.

Practic, în absenţa motivării explicite, posibilitatea atacării actului respectiv este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură.

Sub acest aspect, instanţa a reţinut ca fiind o motivare a soluţiei de respingere a cererii, descrierea unui moment al procedurii, respectiv acela al prezentării sale în data de 28.06.2019 arătând aspecte referitoare la motivaţia sa profesională.

Apoi redă o frază cu caracter general cu referire la Hotărârea nr. 411/2019 fără a se face însă nicio legătura cu situaţia concretă sau cu opţiunile reclamantului. După aceea citează concluzia în sensul că nu este oportună numirea şi reţine că hotărârea este motivată cu toate că raţionamentul secţiei pentru procurori rămâne ocult pentru oricine ar citi acea hotărâre.

Nu sunt justificate concret raţiunilor ce au condus la emiterea hotărârii, iar instanţa nu vede vreo problema în a relua aceiaşi termeni goliţi de conţinut referindu-se la "oportunitate analizată în urma ascultării, coroborată cu nevoile sistemului judiciar".

Acest tip de exprimare de maximă generalitate nu echivalează cu motivarea hotărârii de respingere a cererii sale, fiind evident că exact aceleaşi fraze îşi pot regăsi valabilitatea în motivarea unei hotărâri de admitere a cererii.

De asemenea, din conţinutul Hotărârii nr. 607/2019 nu rezultă că motivaţia profesională prezentată ar fi constituit motiv de respingere a cererii.

Doar prin întâmpinarea depusă de CSM se arată că, "faţă de motivaţia exprimata" s-a apreciat că nu este oportună numirea.

Pe de o parte, recurentul consideră că acest argument de respingere trebuia să apară în însăşi hotărârea CSM iar pe de alta parte, este cu atât mai greu de acceptat că acesta reprezintă un motiv valabil cu cât în articolul 10 din Metodologie referitor la ascultarea procurorilor nu se arăta la ce s-ar referi această ascultare.

Totodată, instanţa reţine că în luarea hotărârii au fost avute în vedere necesităţile sistemului judiciar, dar nu se ştie care ar fi acestea şi, mai ales, cu ce ar fi diferite în iunie 2019, faţă de luna mai a aceluiaşi an, când s-a adoptat Hotărârea nr. 411/2019.

Recurentul reclamant consideră că Hotărârea nr. 607/28.06.2019 a CSM, secţia pentru procurori s-a dat cu exces de putere, aşa cum acesta este definit prin art. 2 alin. .(1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

În acest sens arată că, este la latitudinea CSM dacă şi când organizează sesiune pentru ocuparea posturilor vacante în temeiul art. 331 din Legea nr. 303/2004. Tot atributul exclusiv al CSM este acela de a stabili lista posturilor ce pot fi ocupate conform acestei proceduri, în cadrul competenţei sale de gestionare a resurselor umane în sistemul judiciar şi acestea reprezintă tocmai manifestarea concretă a marjei de libertate a pârâtului, care, în vederea scopului indicat de legiuitor, poate recurge la diferite moduri de acţiune, în limitele competenţei sale.

Dreptul de apreciere nu echivalează însă cu posibilitatea de a acţiona abuziv, arbitrar, fără justificări legale şi în afara oricărui control, exercitarea lui fiind supusă principiului proporţionalităţii, care impune respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea are obligaţia să îl îndeplinească şi drepturile sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin conduita administraţiei.

Speranţa sa de a fi numit procuror era legitimă faţă de condiţiile pe care le îndeplinea conform legii şi încrederea în faptul că, că secţia de procurori va urmări scopul declarat prin organizarea acestei sesiuni, acela de ocupare a unor posturi de procuror în condiţiile art. 33 indice 1.

Fiind o sumă a tuturor condiţiilor de validitate a actului administrativ, legalitatea acestuia implică şi oportunitatea sa, ce derivă din capacitatea organului emitent de a alege dintre mai multe soluţii posibile şi egale în aceeaşi măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut.

Marja de libertate este lăsată în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor şi nu pentru a proceda fără nici un temei legal, prin exces de putere, cu încălcarea dreptului fundamental consacrat la art. 16 alin. (1) din Constituţie, al egalităţii în faţa legii.

Nu poate fi validată o inegalitate de tratament fără a exista un scop legitim şi o cauză obiectivă, rezonabilă. Principiul constituţional al egalităţii în drepturi presupune identitate de soluţii pentru situaţii similare.

Prin Hotărârea nr. 605 din 28 iunie 2019 a secţiei pentru procurori a CSM s-a constatat ca cinci candidaţi îndeplinesc condiţiile de numire, printre care şi el.

În aceeaşi zi a fost admisă o singură cerere, aceea a candidatului B., prin Hotărârea nr. 606/28 iunie 2019 apreciindu-se " că este oportună numirea acestuia la Parchetul de pe lângă Judecătoria Olteniţa, unitate de parchet la care doar 42,86% din posturile de procuror prevăzute in schemă sunt ocupate".

În opţiunile pe care le-a exprimat a avut nu una, ci doua unităţi de parchet cu grad mai mic de ocupare, respectiv Agnita si Topliţa, fiecare cu grad de ocupare de 33%.

Motivarea hotărârii care îl priveşte nu cuprinde nici o referire la gradul de ocupare în unităţile de parchet pentru care şi-a exprimat opţiunea. Dacă acesta a constituit un criteriu de oportunitate în pronunţarea singurei hotărâri de admitere din data de 28 iunie 2019, acelaşi criteriu trebuia analizat şi în cazul său.

Nimic nu împiedica pârâtul să ia în considerare şi alte criterii (cum ar fi de exemplu apropierea de localitatea de domiciliu) dar acestea trebuie expuse, deoarece dacă motivele zise de oportunitate rămân oculte, hotărârea este nelegală.

Instanţa de fond a considerat că nu se poate reţine apărarea sa în sensul că prin normele metodologice s-a adăugat la lege, argumentând că "este firesc ca, atâta timp cât numirea în funcţia de procuror are loc fără concurs sau examen, aceasta să fie lăsată la aprecierea secţiei pentru procurori, apreciere care să aibă loc în urma verificării nu doar a condiţiilor formale prevăzute de art. 331, ci a tuturor elementelor de fapt relevante, inclusiv a elementelor de fapt relevante rezultate din ascultarea persoanei..."

Nu se observă însă că "aprecierea" secţiei nu vizează nici pregătirea şi nici capacitatea profesională, iar aceasta nu poate opera ca un "drept de veto" faţă de ceea ce legiuitorul a considerat ca fiind suficient pentru ocuparea funcţiei, respectiv existenţa unei prezumţii de pregătire corespunzătoare a celui care a activat cel puţin 10 ani având calificative maxime.

Iar dacă instanţa a reţinut că ascultarea nu este o proba suplimentara ci este "un element care serveşte la aprecierea elementelor de fapt relevante" atunci, pentru acurateţea raţionamentului, trebuia să se arate care sunt aceste elemente, ceea ce în aceasta cauză nu se întâmplă.

Consideră greşită abordarea instanţei atunci când califică cerinţele art. 331 din Legea nr. 303/2004 ca fiind "doar condiţii formale" ceea ce ar conduce la minimalizarea voinţei legiuitorului şi a exagerării în schimb a puterii secţiei pentru procurori, care astfel poate acţiona arbitrar, fără nicio justificare, în afara oricărui control.

În acest context susţine că formale nu sunt dispoziţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 aşa cum reţine instanţa, ci formală este motivarea instanţei prin folosirea expresiilor de "oportunitate" şi "necesităţi ale sistemului judiciar" atâta vreme cât nimic concret nu este relevat.

Inegalitatea de tratament se poate observa prin compararea hotărârii de respingere cu cea de admitere, hotărâri a căror motivare este identică în cea mai mare măsură si care diferă doar in privinţa chestiunii că ar fi sau nu oportună numirea, fără nicio altă motivare sau explicaţie.

Oportunitatea derivă din capacitatea pe care o are organul care emite actul administrativ de a alege, dintre mai multe soluţii posibile şi egale în aceeaşi măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut. Astfel, oportunitatea se află în strânsă dependenţă cu puterea discreţionară, desemnând facultatea acesteia dată de lege de a alege, după aprecierea sa, între mai multe soluţii posibile, aplicabile la cazul concret. Există deci o marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorităţi, astfel ca, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la orice mijloc de acţiune, în limitele competenţei sale.

Este permisă o anumită libertate pentru luarea deciziei indiferent cum am numi-o: libertate de apreciere, putere discreţionată, libertate de decizie etc.

Limita legală a dreptului de apreciere, deci a oportunităţii, trebuie să se regăsească în scopul legii, iar instanţei de contencios administrativ îi revine să verifice atât conformitatea actului administrativ cu legea, cât şi respectarea în conduita autorităţii emitente a justului echilibru între dreptul subiectiv sau interesul legitim privat pretins vătămat şi interesul public pe care autoritatea este chemată să îl ocrotească.

Scopul emiterii dispoziţiilor legale, inclusiv a art. 331 din Legea 303/2004, este acela al numirii pe posturile de judecător şi procuror a persoanelor care îndeplinesc condiţiile impuse de lege după caz. Acest scop derivă din însăşi denumirea Capitolul III din Legea 303/2004- "Numirea judecătorilor şi procurorilor".

În vederea îndeplinirii scopului CSM realizează mai multe activităţi, printre care şi numirea în condiţiile art. 331 din Legea 303/2004.

Spre deosebire de numirea magistraţilor prin concurs (conform art. 33 din Legea 303/2004) care trebuie organizat anual sau ori de câte ori este nevoie, legiuitorul a acordat pârâtei Consiliul Superior al Magistraturii o putere de decizie lăsând la latitudinea sa dacă şi când organizează sesiune pentru ocuparea posturilor vacante în temeiul art. 33 indice 1 din Legea 303/2004, precum şi atributul de a stabili lista posturilor ce pot fi ocupate conform acestei proceduri.

Aceste limitări sunt tocmai expresia dreptului de apreciere acordat CSM.

La aceste aspecte consideră ca se limitează "discreţionarul", "libertatea de decizie" a pârâtului CSM.

Însă atunci când în discuţie este vorba despre selecţia candidaţilor nu mai putem vorbi despre discreţionar, de arbitrar, ci de criterii obiective.

Numirea în magistratură a unui candidat trebuie să se realizeze prin raportare la condiţii obiective şi nu în funcţie de discreţionarul, de subiectivismul autorităţii.

Legiuitorul lasă libertatea CSM de a decide când şi în ce măsură va proceda la numirea procurilor potrivit art. 331 din Legea 303/2004 însă în privinţa candidaţilor instituie în textul de lege expres şi limitativ criterii pe care aceştia trebuie să le îndeplinească.

Stabilind criteriile prin însuşi art. 331 din Legea 303/2004 este evident că legiuitorul nu a recunoscut CSM - ului dreptul de apreciere asupra persoanei.

Prin întâmpinare pârâtul CSM încearcă să suplinească lipsa de motivare a hotărârii afirmând că "faţă de motivaţia profesională exprimată în cadrul interviului susţinut, secţia pentru procurori a CSM a apreciat că nu este oportună numirea subsemnatului". Pentru prima oară prin întâmpinare se vorbeşte despre motivaţia profesională exprimată în cadrul interviului susţinut. Niciun act anterior, nicio hotărâre nu menţionează acest aspect.

Nici din hotărâre şi nici măcar din întâmpinare nu se arată care este legătura dintre motivaţia profesională exprimată şi oportunitate, cu atât mai mult cu cât din Metodologia privind numirea in funcţia de procuror in condiţiile art. 331 se vorbeşte numai despre "ascultare", în vreme ce în privinţa judecătorilor există menţiunea că vor fi ascultaţi cu privire la motivaţia profesională.

Argumentele expuse de pârât în întâmpinare cu privire la caracterul supletiv al normei în discuţie precum şi la dreptul de apreciere al CSM nu pot fi reţinute.

Astfel, expresia "pot fi numite" nu este folosită numai în cazul art. 331 ci şi în cazul art. 33, de exemplu, care se referă la persoanele care se supun unui examen sau concurs.

Caracterul supletiv al normei se referă la posibilitatea dată CSM de a recurge la această cale atunci când consideră necesar şi nu la posibilitatea de a respinge un candidat care îndeplineşte toate condiţiile, fără a exista o justă motivare.

Pârâtul susţine că secţia pentru procurori a CSM are "dreptul de apreciere manifestat în concret de la un caz la altul", însă, un drept de apreciere nu poate fi recunoscut decât în condiţiile legii, ori atâta vreme cât legea nu oferă posibilitatea de apreciere cu privire la persoane şi nici criteriile în baza cărora va avea loc aprecierea, CSM nu poate acţiona pur discreţionar şi subiectiv cu privire la persoane.

Din modul concret de desfăşurare a acestei proceduri şi rezultatele finale observăm că autoritatea a renunţat la a mai urmări îndeplinirea scopului legii.

Prin completare la motivele de recurs, recurentul reclamant invocă şi Hotărârea CSM din 30.04.2020 prin care acesta a hotărât sesizarea Ministerului Justiţiei cu propunere de modificare a art. 331 din Legea nr. 303/2004, modificare prin care se introduce proba cu interviul, ceea ce echivalează cu o recunoaştere de către CSM a faptului că, actuala reglementare nu cuprinde această probă.

4. Apărări formulate în cauză

Prin întâmpinare, pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivare se arată că deşi instanţa de fond a soluţionat excepţia de nelegalitate doar din perspectiva admisibilităţii acesteia, recurentul formulează critici referitoare la nelegalitatea actului care face obiectul excepţiei de nelegalitate, apreciind că acesta nu a fost emis în conformitate cu legislaţia primară în materie.

Deşi a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul critică hotărârea instanţei de fond în sensul că nu este motivată sau este motivată formal cu privire la motivele de nelegalitate a actului administrativ atacat (exces de putere şi nemotivare a actului administrativ atacat).

De asemenea, în cuprinsul motivelor de recurs sunt reiterate motivele de nelegalitate ale actului administrativ atacat privitoare la nemotivare, exces de putere şi un pretins tratament discriminatoriu faţă de o altă persoană, a cărei cerere fusese admisă în aceeaşi sesiune.

În ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei de nelegalitate, instanţa de fond a apreciat în mod corect faptul că dispoziţiile art. 10 şi 11 din Metodologia privind numirea în funcţia de procuror în condiţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, precum şi reîncadrarea în funcţia de procuror în condiţiile art. 83 alin. (3) din aceeaşi lege, aprobată prin Hotărârea secţiei pentru procuri nr. 210/2019, fac parte dintr-un act administrativ cu caracter normativ.

Nu pot fi reţinute criticile recurentului întrucât actul care face obiectul excepţiei conţine reguli generale cu aplicabilitate repetată şi se adresează unor persoane nedeterminate, adică are o aplicabilitate generală.

Actele administrative cu caracter normativ conţin reglementări cu caracter de principiu, generale, impersonale, care se aplică unui număr nedeterminat de persoane ce se încadrează într-o anumită ipoteză juridică şi care produc efecte erga omnes. Legalitatea acestor acte normative se evaluează în raport cu reglementările cuprinse în actele normative de nivel superior.

În ceea ce priveşte motivele de recurs privind soluţionarea fondului cauzei, apreciază că nici acestea nu pot fi reţinute, în mod corect instanţa de fond arătând că actul administrativ atacat a fost motivat corespunzător, în speţă nefiind dovedit un exces de putere din partea sa.

În ceea ce priveşte criticile recurentului referitoare la modalitatea de soluţionare a cererii sale de numire în funcţia de procuror, fără concurs, reiterează cele susţinute în faţa instanţei de fond, subliniind faptul că procedura de numire în funcţia de procuror fără concurs, în temeiul prevederilor art. 331 din Legea nr. 303/2004, este o procedură excepţională, care implică o analiză de oportunitate din partea Consiliului, candidaţii neavând un drept de a fi numiţi în funcţia de procuror, ci doar o vocaţie.

Pe de altă parte, arată că dreptul său de apreciere a fost exercitat în limitele competenţelor prevăzute de lege, fără a fi fost încălcate drepturile şi libertăţile fundamentale ale recurentului.

Susţinerea reclamantului referitoare la un pretins exces de putere în adoptarea hotărârii a cărei revocare o solicită nu poate fi reţinută, hotărârea fiind adoptată în limitele competenţelor conferite de art. 40 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu prevederile art. 2 şi art. 12 din Metodologia privind numirea în funcţia de procuror în condiţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004.

Instanţa de fond a reţinut în mod corect că hotărârea atacată este motivată atât în drept, cât şi cu privire la modul de respectare a procedurii aplicabile, astfel încât să garanteze legalitatea, oportunitatea şi previzibilitatea măsurilor dispuse de Consiliul Superior al Magistraturii.

În general, motivarea unei hotărâri trebuie să permită buna înţelegere şi acceptare a efectelor sale de către destinatar, astfel încât să reprezinte o garanţie împotriva arbitrariului.

Apreciază că argumentele prezentate în hotărârea sunt coerente, clare si lipsite de ambiguităţi şi de contradicţii, fiind în măsură să permită urmărirea raţionamentului care a condus la adoptarea acesteia. Astfel, secţia pentru procurori a avut în vedere faptul că este necesar ca posturile vacante propuse în această sesiune de numire să fie ocupate de către persoane motivate profesional, ceea ce nu s-a constatat în cazul recurentului reclamant.

Prin Hotărârea nr. 411/07.05.2019, secţia pentru procurori a hotărât aprobarea sesiunii de numire în funcţia de procuror, fără concurs sau examen, în condiţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004, respectiv de reîncadrare în funcţia de procuror în condiţiile art. 83 alin. (3) din aceeaşi lege, iar la data de 08.05.2019, pe pagina de internet a Consiliului Superior al Magistraturii a fost publicat anunţul privind declanşarea acestei proceduri, termenul de 15 zile de la data publicării anunţului, pentru depunerea cererilor, împlinindu-se la data de 24.05.2019.

În temeiul art. 10 din Metodologia privind numirea în funcţia de procuror în condiţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicaţii, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi reîncadrarea în funcţia de procuror în condiţiile art. 83 alin. (3) din aceeaşi lege, aprobată prin Hotărârea nr. 210/01.04.2019 a secţiei pentru procurori, reclamantul recurent s-a prezentat la şedinţa din data 28.06.2019 a secţiei pentru procurori, fiind ascultat cu privire la motivaţia sa profesională.

Potrivit dispoziţiilor art. 3 din Metodologia privind numirea în funcţia de procuror în condiţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi reîncadrarea în funcţia de procuror în condiţiile art. 83 alin. (3) din aceeaşi lege, aprobată prin Hotărârea secţiei pentru procurori nr. 210/01.04.2019, pot formula cerere de numire în funcţia de procuror fără concurs sau examen persoanele care îndeplinesc următoarele condiţii: a) au ocupat minimum 10 ani funcţia de procuror; la calculul acestei vechimi se are în vedere şi perioada în care procurorul a ocupat funcţia de judecător sau magistrat-asistent la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie; b) nu au fost sancţionate disciplinar, c) au avut numai calificativul "foarte bine" la toate evaluările; d) şi-au încetat activitatea din motive neimputabile; e) îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 14 alin. (2) lit. a), c) şi e) din Legea nr. 303/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

S-a mai reţinut că art. 14 alin. (2) lit. a), c) şi e) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, vizează îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: cetăţenia română, domiciliul în România şi capacitatea deplină de exerciţiu; lipsa antecedentelor penale sau a cazierului fiscal şi buna reputaţie; condiţia de a fi apt din punct de vedere medical şi psihologic, pentru exercitarea funcţiei.

În aceste condiţii, în raport de aspectele expuse în cuprinsul hotărârii atacate, afară de motivaţia profesională exprimată în cadrul interviului susţinut, secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii a apreciat că nu este oportună numirea recurentului reclamant în funcţia de procuror, fără concurs/examen, potrivit prevederilor art. 331 din Legea nr. 303/2004.

Subliniază faptul că dispoziţiile legale incidente şi anume cele ale art. 331 din Legea nr. 303/2004, sunt norme cu caracter supletiv, ce acordă secţiei corespunzătoare din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii dreptul de apreciere manifestat în concret de la un caz la altul.

Norma în discuţie (art. 331 din Legea nr. 303/2004) nu conferă un drept la numirea în funcţia de procuror fără ca o astfel de solicitare să poată fi cenzurată prin prisma prevederilor de referinţă şi a considerentelor de oportunitate prevăzute de însuşi legiuitorul, prin folosirea sintagmei pot fi numiţi.

Dacă s-ar aprecia că norma instituie un drept, la îndeplinirea condiţiilor impuse de lege (art. 331 şi art. 14 alin. (2) lit. a), c) şi e) din Legea nr. 303/2004), cererea ar trebui admisă de plano, cu înlăturarea dreptului secţiei de judecători/procurori în aprecierea pe care însuşi legiuitorul a conferit-o prin caracterul supletiv al normei în discuţie, ceea ce ar contrazice însăşi raţiunea textului şi ar minimaliza până la pura formalitate rolul secţiilor în numirea judecătorilor şi procurorilor pe acest temei.

Or, însuşi legiuitorul este cel care a dat abilitare Consiliului Superior al Magistraturii (prin secţiile sale) în analiza solicitărilor de acest fel, de a aprecia în funcţie de împrejurările concrete ale cererii, cu privire la oportunitatea numirii în funcţia de judecător sau procuror, fără concurs.

De asemenea, prezumţia de legalitate a unor acte administrative prin care s-a apreciat asupra oportunităţii unor cereri nu poate fi răsturnată decât pentru cauze de încălcare a procedurii respective, nicidecum prin analiza oportunităţii cererilor cu ocazia şedinţelor organizate de către Consiliu în acest scop, aşa cu rezultă şi din considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 685/2018.

În aceste condiţii, nu se poate pune problema încălcării vreunui drept sau interes legitim privat al recurentului de a fi numit în funcţia de procuror, fără examen, atâta vreme cât dreptul său de apreciere s-a exercitat în limitele prevăzute de lege.

Consideră că instanţa de contencios administrativ nu poate obliga administraţia la rezolvarea într-un anumit fel a cererii reclamantului, atunci când aceasta are un drept de apreciere aproape discreţionar asupra situaţiei de fapt, conferită prin lege.

Aşa cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar reprezintă atributul subscrisului Consiliul Superior al Magistraturii, astfel încât ocuparea posturilor vacante trebuie să se raporteze la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar.

De asemenea, susţinerile recurentului reclamant referitoare la împrejurarea că secţia pentru procurori procedează la ascultarea candidaţilor cu ocazia desfăşurării procedurii de numire în funcţia de procuror, fără concurs, nu pot fi reţinute, nefiind vorba de introducerea unei probe noi, neprevăzute de lege, întrucât cererea candidaţilor este analizată din perspectiva îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege, raportat la necesităţile sistemului judiciar.

Prin urmare, prin metodologia sus-menţionată nu se adaugă la lege, prevederile art. 331 din Legea nr. 303/2004, precum şi ale art. 41 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, fiind respectate atât în spiritul, cât şi în litera lor.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat.

În ceea ce priveşte critica adusă sentinţei atacate sub aspectul respingerii ca inadmisibile a excepţiei de nelegalitate, în acord cu instanţa de fond, Înalta Curte constată că, această excepţie priveşte un act administrativ cu caracter normativ reprezentat de Hotărârea nr. 210 din 01.04.2019 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori prin care a fost aprobată Metodologia privind numirea în funcţia de procuror în condiţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004, precum şi reîncadrarea în funcţia de procuror în condiţiile art. 83 alin. (3) din aceeaşi lege, intrând sub incidenţa art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Actul administrativ normativ este emis în scopul organizării executării legii şi cuprinde reglementări formulate abstract, de principiu cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de persoane sau situaţii care se încadrează în ipoteza normei pe care o instituie, determinante fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte.

Spre deosebire de acesta, actul administrativ individual este o manifestare de voinţă care creează, modifică ori desfiinţează drepturi şi obligaţii în beneficiul ori sarcina uneia sau mai multor persoane, adresându-se unui anumit destinatar sau unei pluralităţi de destinatari, determinaţi sau determinabili prin conţinutul actului.

Aşadar, diferenţa între cele două categorii fundamentale de acte administrative analizate se face, în primul rând, în funcţie de determinabilitatea persoanelor cărora li se aplică actul administrativ.

În procesul de încadrare a unui act administrativ într-una dintre cele două categorii, încadrarea realizându-se prin examinarea integrală a conţinutului său, nu prin "decuparea" unor dispoziţii din acest conţinut de natură a îi afecta caracterul unitar, esenţiale sunt efectele juridice pe care le produce, natura măsurilor dispuse, iar nu forma sau denumirea; actele administrative cu caracter normativ conţin dispoziţii cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.

În cazul ambelor categorii de acte administrative, acestea nu pot fi desfiinţate decât printr-un act având aceeaşi natură juridică (respectiv, printr-un act cu caracter normativ, în cazul primei categorii, şi printr-unul cu caracter individual, în cazul celei de-a doua); actul cu caracter normativ poate fi abrogat sau modificat oricând, în timp ce actul cu caracter individual devine irevocabil, dacă a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

Faţă de toate aceste criterii, Înalta Curte consideră că Hotărârea nr. 210 din 01.04.2019 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori prin care a fost aprobată Metodologia privind numirea în funcţia de procuror în condiţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi reîncadrarea în funcţia de procuror în condiţiile art. 83 alin. (3) din aceeaşi lege, este un act administrativ cu caracter normativ deoarece conţine reglementări cu caracter de principiu, generale, impersonale, care se aplică unui număr nedeterminat de persoane ce se încadrează într-o anumită ipoteză juridică şi care produc efecte erga omnes. Legalitatea acestor acte normative nu poate fi cenzurată pe calea excepţiei de nelegalitate conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ci doar în cadrul unei acţiuni în anulare în condiţiile art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Aşa fiind, câtă vreme dispoziţiile art. 10 şi 11 din Metodologia privind numirea în funcţia de procuror în condiţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 aprobată prin Hotărârea nr. 210 din 01.04.2019 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori, nu au fost declarate nelegale în condiţiile de mai sus, toate alegaţiile recurentului reclamant cu referire la aceste nu işi găsesc susţinere.

Cât priveşte critica adusă sentinţei atacate pe fondul cauzei, Înalta Curte o consideră, de asemenea nefondată.

Astfel, potrivit art. 331 din Legea nr. 303/2004 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 242/2018 "Persoanele care au ocupat minimum 10 ani funcţia de judecător sau procuror şi magistrat-asistent, care nu au fost sancţionate disciplinar, au avut numai calificativul «foarte bine» la toate evaluările şi şi-au încetat activitatea din motive neimputabile, pot fi numite, fără concurs sau examen, în funcţiile vacante de judecător sau procuror, la instanţe sau parchete de acelaşi grad cu cele unde au funcţionat sau la instanţe ori parchete de grad inferior."

Potrivit dispoziţiilor art. 10 din cuprinsul Metodologiei, în vederea soluţionării cererilor de numire în funcţia de procuror, persoanele în privinţa cărora s-a constatat că îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 3 sunt ascultate de către secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, iar conform art. 11 din aceeaşi Metodologie prevede că, secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii verifică îndeplinirea condiţiilor prevăzute la art. 3, precum şi alte elemente de fapt relevante care pot fi verificate şi apreciază asupra cererii.

Prin Hotărârea nr. 607/28.06.2019, secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, a respins cererea recurentului reclamant de numire a sa în funcţia de procuror în condiţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004 ca nefiind oportună. Recurentul într-o primă critică cu privire la această hotărâre, consideră că ea este nemotivată, că în termeni de maximă generalitate a fost respinsă cererea sa iar instanţa de fond nu a făcut decât să citeze din aceasta fără să facă vreo legătură cu situaţia concretă sau cu opţiunile sale.

Înalta Curte, nu poate reţine această critică.

Astfel, contrar susţinerilor recurentului, instanţa de fond nu a folosit în cuprinsul său fraze generale ci a arătat că respingerea cererii de numire a reclamantului în funcţia de procuror, fără examen, este justificată de considerente legate de aprecierea lipsei oportunităţii măsurii (oportunitate analizată în urma ascultării reclamantului în şedinţa secţiei pentru procurori din data de 28.06.2019, cu privire la aspecte referitoare la motivaţia sa profesională, coroborată cu necesităţile sistemului judiciar), în cuprinsul Hotărârii nr. 607/28.06.2019 fiind arătate atât temeiurile de drept cât şi starea de fapt reţinută.

Susţinerile recurentului potrivit cărora "motivaţia profesională", aşa cum a fost ea exprimată în şedinţa din 28.06.2019, nu a stat la baza emiterii hotărârii, nu poate fi reţinută câtă vreme din conţinutul hotărârii, rezultă cu evidenţă că la baza respingerii cererii au stat atât aspecte care ţineau de motivaţia profesională cât şi necesităţile sistemului prin prisma necesităţii ocupării locurilor vacante la acele parchete care se confruntau la acel moment cu un volum de activitate ridicat şi la care nu există posibilităţi reale de ocupare a posturilor vacante prin alte modalităţi de recrutare.

Mai apoi, susţinerea că "motivaţia profesională" nu este un element cuprins în metodologie care să-l facă a deveni un argument principal în luarea deciziei, nu este justificată în condiţiile în care art. 11 din Metodologie prevede că în aprecierea asupra cererii secţia verifică îndeplinirea condiţiilor prevăzute la art. 3, precum şi alte elemente de fapt relevante. Aşadar, atunci când sunt ascultaţi conform art. 10 din Metodologie, nimic nu împiedică membrii secţiei pentru procurori să asculte persoana în cauză şi sub aspectul "motivaţiei profesionale", ca şi element relevant în aprecierea cererii şi care putea fi verificat, deşi nu există o menţiune expresă în acest sens ca în cazul judecătorilor.

Contrar susţinerilor recurentului în hotărâre se face referire la "motivaţia profesională", nefiind invocată pentru prima dată în cuprinsul întâmpinării.

Nu pot fi reţinute nici criticile referitoare la modul în care instanţa de fond a considerat că Hotărârea nr. 607/28.06.2019 a CSM, secţia pentru procurori s-a dat cu exces de putere.

Procedura desfăşurată în faţa secţiei pentru procurori a respectat întocmai prevederile legale şi regulamentare incidente, dreptul de apreciere fiind exercitat în limitele legale, fără a fi nesocotit interesul legitim privat al petentului sau interesul legitim public.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 excesul de putere este definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Deşi recurentul reclamant recunoaşte că intimatul pârât are un drept de apreciere în această procedură, în opinia sa, acesta se rezumă doar la dacă şi când organizează sesiune pentru ocuparea posturilor vacante în temeiul art. 331 din Legea nr. 303/2004 şi de a stabili lista posturilor ce pot fi ocupate conform acestei proceduri, în cadrul competenţei sale de gestionare a resurselor umane în sistemul judiciar. De asemenea, de vreme ce prin Hotărârea nr. 605/28.06.2019 s-a constatat că îndeplineşte condiţiile de numire i s-a născut speranţa legitimă că va fi numit ca şi procuror.

În primul rând, Înalta Curte constată că, contrar susţinerilor recurentului, dreptul de apreciere a intimatului pârât în numirea fără examen a procurorilor nu se limitează doar la aceste chestiuni administrative de vreme ce, din chiar conţinutul art. 331 din Legea nr. 303/2004 rezultă că, şi în situaţia în care se constată îndeplinite cerinţele enumerate de către o persoană, acesta poate fi numită în funcţia respectivă. Este, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond de altfel, o normă supletivă care nu creează vreun drept persoanei respective ci doar o vocaţie de a fi numită în funcţia de procuror dacă îndeplineşte condiţiile respective. Aşa fiind, speranţa legitimă de care vorbeşte recurentul reclamant este nejustificată.

Aşa cum susţine şi intimatul pârât, dacă s-ar aprecia că norma instituie un drept, la îndeplinirea condiţiilor impuse de lege (art. 331 şi art. 14 alin. (2) lit. a), c) şi e) din Legea nr. 303/2004), cererea ar trebui admisă de plano, cu înlăturarea dreptului secţiei de judecători/procurori în aprecierea pe care însuşi legiuitorul a conferit-o prin caracterul supletiv al normei în discuţie, ceea ce ar contrazice însăşi raţiunea textului şi ar minimaliza până la o pură formalitate rolul secţiilor în numirea judecătorilor şi procurorilor pe acest temei.

Pe lângă faptul că o astfel de interpretare nu are susţinere legală, recurentul pârât face abstracţie de faptul că numirea judecătorilor/procurorilor fără concurs sau examen este o procedură de excepţie, ceea ce impune ca la numire să nu fie avute în vedere doar îndeplinirea condiţiilor, aşa cum în mod corect le-a definit instanţa de fond, formale, prevăzute de art. 331 din Legea nr. 303/2004, ci şi alte elemente relevante care să permită secţiei respective aprecierea, cu privire la oportunitatea numirii în funcţia de judecător sau procuror, fără concurs a persoanei în cauză.

Aşadar, prin instituirea art. 331 din Legea nr. 303/2004, nu se poate susţine că scopul legiuitorului a fost doar acela de ocupare a locurilor vacante la acele parchete care se confruntau la acel moment cu un volum de activitate ridicat şi la care nu există posibilităţi reale de ocupare a posturilor vacante prin alte modalităţi de recrutare, în orice condiţii, făcându-se abstracţie de persoana care doreşte să ocupe acel post.

În conformitate cu dreptul de apreciere conferit de norma sus evocată, secţia pentru procurori, în manifestarea dreptului său de apreciere a avut în vedere împrejurările concrete de la momentul analizării cererii recurentului reclamant şi a conchis că, faţă de motivaţia profesională exprimată în cadrul interviului susţinut de către acesta, numirea acestuia în funcţia de procuror în condiţiile art. 331 din Legea nr. 303/2004, nu este oportună.

Contrar susţinerilor recurentului reclamant, legea conferă posibilitatea de apreciere şi cu privire la persoane, câtă vreme dispoziţiile art. 10 din cuprinsul Metodologiei prevede că, în vederea soluţionării cererilor de numire în funcţia de procuror, persoanele în privinţa cărora s-a constatat că îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 3 sunt ascultate de către secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii

Instanţele judecătoreşti pot controla numai legalitatea actului administrativ, nu şi oportunitatea acestuia, dacă administraţia publică sau instituţia publică nu a acţionat abuziv, contrar interesului public, aşa cum rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat.

În aceste condiţii, instanţa consideră că nu se poate pune problema încălcării vreunui drept sau interes legitim public sau privat al reclamantului de a fi numit în funcţia de procuror, fără examen, atâta vreme cât dreptul de apreciere s-a exercitat în limitele prevăzute de lege.

Nu poate fi reţinută nici susţinerile referitoare la inegalitatea de tratament în raport de Hotărârea nr. 606/28.06.2019 prin care secţia pentru procurori a înaintat Preşedintelui României propunerea de numire a domnului B. în funcţia de procuror în temeiul art. 331 din Legea nr. 303/2004.

Fiecare cerere de numire în funcţie a fost analizată distinct, raportat la criteriile prevăzute de lege şi la motivaţia profesională a fiecărui candidat.

Sub acest aspect, chiar jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului a statuat că autorităţile beneficiază de o anumită marjă de apreciere în a decide dacă şi în ce măsură diferenţele între diversele situaţii justifică un tratament juridic diferit, iar scopul acestei marje variază în funcţie de anumite circumstanţe, de domeniu şi de context.

Diferenţa între cele două situaţii a fost dată de motivaţia profesională a fiecărui candidat exprimată de aceştia cu ocazia interviului din faţa membrilor secţiei.

Motivul de recurs invocat prin completare, nu va fi analizat de Înalta Curte, fiind tardiv şi fără legătură cu cele de mai sus constatate.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte apreciază că toate criticile recurentului formulate în prezenta cale de atac sunt nefondate.

6. Temeiul legal al soluţiei

Aşa fiind, în baza art. 496 C. proc. civ., recursul declarat de reclamantul A. va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 20 din 18 martie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 aprilie 2021.