Administrative nature of inter-agency data cooperation protocol and admissibility of challenging personal data processing procedures

Şedinţa publică din data de 3 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, la data de 16.05.2016, reclamantul A., a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne, Direcţia pentru Evidenta Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, Agenţia Naţionala de Integritate, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună următoarele:

1. Anularea Protocolului de colaborare încheiat între Agenţia Naţionala de Integritate şi Ministerul Afacerilor Interne (în continuare denumit Protocolul de colaborare) în temeiul căruia Agenţia Naţionala de Integritate a accesat baza de date cu caracter personal gestionată de către Direcţia pentru Evidenta Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, astfel cum rezultă din Nota nr. x/28.11.2012;

2. Constatarea nelegalităţii procedurii de prelucrare a datelor cu caracter personal aparţinând dlui. A. şi pe cale de consecinţa, constatarea încălcării drepturilor dlui. A. la protecţia datelor sale cu caracter personal dat fiind:

- caracterul nelegal al transferului datelor cu caracter personal de la Ministerul Afacerilor Interne - Direcţia pentru Evidenta Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date către Agenţia Naţionala de Integritate, operaţiune efectuata la data de 28.11.2012, prin accesarea bazei de date, de către inspectorul de integritate, fără informarea dlui. A., precum şi

- caracterul nelegal al prelucrării datelor cu caracter personal ale dlui. A., de către Agenţia Naţionala de Integritate, ulterior accesării bazei de date aparţinând Direcţiei pentru Evidenta Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, prin utilizarea acestora fără consimţământul sau informarea prealabila a dlui. A..

3. Obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecata ce vor fi generate de soluţionarea prezentului dosar.

2. Soluţia instanţei de fond Prin sentinţa civilă nr. 3679 din data de 22 noiembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâţi şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, şi Agenţia Naţională de Integritate, ca inadmisibilă.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat, în esenţă, că hotărârea instanţei de fond nu cuprinde argumente importante din cererea de chemare în judecată, sens în care apreciază că sentinţa nu cuprinde motivele pe care se sprijină şi echivalează cu lipsa motivării sau cel puţin cu o motivare insuficientă.

Astfel argumentele referitoare la garanţiile impuse de Legea nr. 677/2001 şi de Directiva nr. 95/46 şi Carta Europeană a Drepturilor Omului nu au fost avute în vedere de prima instanţă şi nici nu rezultă implicit din motivarea sumară a soluţiei de inadmisibilitate.

Recurentul mai arată că este necesară o analiză a conţinutului actului administrativ prin raportare la normele legale incidente pentru a decide dacă protocolul produce efecte juridice şi dă naştere/modifică raporturi juridice.

Criticile întemeiate pe motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8) C. proc. civ. vizează aplicarea în mod greşit de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 1, art. 8, art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu prevederile art. 15 din Legea nr. 176/2010 atunci când a apreciat că Protocolul de colaborare nu reprezintă un act administrativ întrucât "simpla furnizare de date cu privire la anumite persoane nu este susceptibilă prin ea însăşi să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice.

Astfel protocolul de colaborare a dat naştere dreptului ANI de a accesa direct baza de date şi a utiliza datele cu caracter personal, adăugând la normele exprese ale Legii nr. 176/2010, rezultând fără putinţă de tăgadă că protocolul produce efecte juridice prin el însuşi. Pe cale de consecinţă, instanţa de fond a calificat în mod greşit natura juridică a protocolului ca fiind o operaţiune prealabilă emiterii de către ANI a actelor de competenţa sa.

Referitor la inadmisibilitatea celui de al doilea capăt de cerere arată că scopul pentru care a solicitat instanţei să cenzureze nelegalitate transferului datelor cu caracter personal de la Ministerul Afacerilor Interne către Agenţia Naţională de Integritate, prin accesarea bazei de date, de către inspectorul de integritate, fără informarea recurentului, urmăreşte restabilirea legalităţii în urma anulării protocolului.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinările depuse la dosar, intimaţii Ministerul Afacerilor Interne, Direcţia pentru Evidenta Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, Agenţia Naţionala de Integritate au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a sentinţei instanţei de fond.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Referitor la criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6) din C. proc. civ., aşa cum Înalta Curte a arătat constant în jurisprudenţa sa, dispoziţiile legale menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, hotărârea recurată, cuprinde succint argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de admitere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă acestea îl nemulţumesc pe recurent, nefiind identificată nici "superficialitatea soluţiei de respingere a acţiunii ca inadmisibilă ori numai motivarea lacunară" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Faptul că recurentul nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu poate conduce la incidenţa în cauză a motivului de casare invocat.

Potrivit motivului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8) C. proc. civ. de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate.

Astfel, primul capăt al cererii de chemare în judecată vizează anularea Protocolului de colaborare încheiat între Agenţia Naţională de Integritate şi Ministerul Afacerilor Interne privind accesul la bazele de date aflate în administrarea Ministerului Administraţiei şi Internelor nr. 41/09.02.2012 (MAI) şi nr. 510/10.02.2012 (ANI).

Potrivit dispoziţiilor art. 2 din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004 -, Semnificaţia unor termeni:

(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:

……….

c)*) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice;"

Din conţinutul dispoziţiilor anterior citate rezultă că actul administrativ pentru a fi supus cenzurii instanţelor judecătoreşti trebuie să producă efecte juridice, să creeze, să modifice sau să suprime o situaţie juridică subiectivă sau obiectivă.

Or, protocolul de colaborare care face obiectul cauzei de faţă, nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la autorităţi publice, scopul încheierii lui nu a fost producerea prin el însuşi de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar de a constitui un instrument procedural aferent prelucrării de date cu caracter personal, în condiţiile legii, în îndeplinirea atribuţiilor cu care părţile sunt învestite prin lege.

Astfel, protocolul reprezintă o procedură scrisă încheiată între autorităţi publice, în baza unor prevederi legale exprese, prin care se prevăd operaţiuni administrative complexe pe care autorităţile semnatare trebuie să le efectueze în comun, în vederea exercitării atribuţiilor legale şi comune.

Deşi este un act juridic, protocolul nu naşte, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii noi instituite în vederea organizării generale a legii sau a executării în concret a legii, ci reia fidel, texte din legi, ordonanţe sau hotărâri, după caz, ce privesc atribuţiile comune ale celor două autorităţi în domeniile lor de activitate. Constatăm astfel că protocolul însuşi izvorăşte din acte administrative normative şi individuale, fiind simple forme scrise de executare în concret, unitar şi imediat a atribuţiilor legale. Astfel, efectele juridice nu sunt unele noi şi directe, ci ele rezultă chiar din textul actelor normative în temeiul cărora s-au încheiat protocoalele. În acest sens, este de reţinut că manifestarea de voinţă a celor două instituţii publice semnatare, în sensul configurării conţinutului dreptului/obligaţiei de cooperare/colaborare instituţională prin stabilirea unui corp comun de proceduri interne, reguli procedurale de urmat de către acestea cu ocazia diferitelor proceduri, inclusiv judiciare, nu a fost exprimată în regim de putere publică şi nici nu a fost emisă în vederea executării/organizării în concret a legii, nefiind aptă, prin ea însăşi, a schimba realitatea juridică.

Rezultă cu evidenţă faptul că protocolul a cărui anulare o solicită reclamantul nu are caracterul unui act administrativ, ci este un act intern al celor două instituţii, Agenţia Naţională de Integritate şi Ministerul Afacerilor Interne, având ca obiect instrumentarea unui schimb de informaţii între cele două autorităţi, astfel cum este prevăzut în Legea specială nr. 176/2010 privind integritatea in exercitarea functiilor si demnitatilor publice, pentru modificarea si completarea Legii nr. 144/2007 privind infiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Integritate, precum si pentru modificarea si completarea altor acte normative.

Faţă de cel de al doilea capăt de cerere vizând constatarea caracterului nelegal al procedurii de prelucrare a datelor cu caracter personal aparţinând reclamantului A., de la Ministerul Afacerilor Interne către Agenţia Naţională de Integritate, instanţa de control judiciar împărtăşeşte opinia instanţei de fond în sensul inadmisibilităţii acestuia.

Potrivit dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004,,(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.".

Totodată, potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004,,(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim."

În considerarea normelor legale invocate şi a aspectelor menţionate, acţiunea în contencios administrativ poate avea ca obiect fie anularea unui act administrativ tipic, fie cenzura unui act administrativ asimilat (nesoluţionarea în termen a unei cereri sau refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri/efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim).

În acelaşi sens, dispoziţiile art. 18 din Legea nr. 677/2001 pentru protecţia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date dispun următoarele:, Dreptul de a se adresa justiţiei:

(1) Fără a se aduce atingere posibilităţii de a se adresa cu plângere autorităţii de supraveghere, persoanele vizate au dreptul de a se adresa justiţiei pentru apărarea oricăror drepturi garantate de prezenta lege, care le-au fost încălcate.

(2) Orice persoană care a suferit un prejudiciu în urma unei prelucrări de date cu caracter personal, efectuată ilegal, se poate adresa instanţei competente pentru repararea acestuia.

(3) Instanţa competentă este cea în a cărei rază teritorială domiciliază reclamantul. Cererea de chemare în judecată este scutită de taxă de timbru."

Dispoziţiile art. 25 şi art. 26 din aceeaşi lege stabilesc că:, art. 25 - Plângeri adresate autorităţii de supraveghere:

(1) În vederea apărării drepturilor prevăzute de prezenta lege persoanele ale căror date cu caracter personal fac obiectul unei prelucrări care cade sub incidenţa prezentei legi pot înainta plângere către autoritatea de supraveghere. Plângerea se poate face direct sau prin reprezentant. Persoana lezată poate împuternici o asociaţie sau o fundaţie să îi reprezinte interesele.

(…)

(7) Autoritatea de supraveghere poate ordona, dacă apreciază necesar, suspendarea unora sau tuturor operaţiunilor de prelucrare până la soluţionarea plângerii în condiţiile alin. (5).

(8) Autoritatea de supraveghere se poate adresa justiţiei pentru apărarea oricăror drepturi garantate de prezenta lege persoanelor vizate. Instanţa competentă este Tribunalul Municipiului Bucureşti. Cererea de chemare în judecată este scutită de taxa de timbru." art. 26 - Contestarea deciziilor autorităţii de supraveghere:

(1) Împotriva oricărei decizii emise de autoritatea de supraveghere în temeiul dispoziţiilor prezentei legi operatorul sau persoana vizată poate formula contestaţie în termen de 15 zile de la comunicare, sub sancţiunea decăderii, la instanţa de contencios administrativ competentă. Cererea se judecă de urgenţă, cu citarea părţilor. Soluţia este definitivă şi irevocabilă."

Faţă de aspectele anterior învederate, Înalta Curte reţine că nu este admisibilă o acţiune în constatarea nulităţii procedurii de prelucrare a datelor cu caracter personal, precum cea formulată în prezenta cauză. Astfel, procedura instrumentării datelor cu caracter personal aparţinând reclamantului A. s-a făcut cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 176/2010, cum rezultă din conţinutul raportului de evaluare şi a documentaţiei care a stat la baza emiterii acestui act administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a interpretat judicios prevederile legale aplicabile, motiv pentru care, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 3679 din data de 22 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 3679 din data de 22 noiembrie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 iunie 2020.