Suspension of consumer-protection order upheld as annulment of underlying sanction established likelihood of illegality.

Şedinţa publică din data de 3 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 18 iulie 2019, sub nr. x/2019, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, a solicitat în temeiul dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Ordinului nr. 212 din 6 iunie 2019 emis de Preşedintele A.N.P.C., până la pronunţarea instanţei de fond cu privire la legalitatea acestui act administrativ.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 379 din 9 august 2019, Curtea de Apel Bucureşti a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, şi a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 212/06.06.2019 emis de pârâtă, până la pronunţarea instanţei de fond.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2, a formulat recurs pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

În motivarea cererii de recurs s-au arătat următoarele:

La baza emiterii Ordinului Preşedintelui ANPC nr. 212/06.06.2019 a stat procesul-verbal de constatare a contravenţiei nr. x/30.05.2019, însă, în mod greşit a considerat instanţa de fond că, prin formularea plângerii contravenţionale, este suspendat şi ordinul. Aceasta, întrucât, art. 12 din Legea nr. 363/2007, în baza căreia a fost întocmit actul de control, cât şi actul administrativ emis, prevede la alin. (1) că Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor poate dispune măsuri conform prezentei legi, prin ordin emis de conducătorul Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor sau prin decizie emisă de conducătorii unităţilor cu personalitate juridică din subordinea Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor, iar potrivit alin. (4) din acelaşi text de lege, contestarea în instanţă nu suspendă de drept executarea măsurilor dispuse.

Instanţa de fond trebuia să facă distincţie între documentul de control (anume procesul-verbal de constatare a contravenţiei), în cuprinsul căruia, agenţii constatatori au menţionat că, potrivit art. 131 din Legea nr. 363/2007, "măsurile dispuse potrivit dispoziţiilor art. 13 se realizează de către conducătorul Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor sau de către conducătorii unităţilor cu personalitate juridică din subordinea Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor, la propunerea agentului constatator, în termen de 5 zile" şi Ordinul nr. 212/2019, prin care, conducătorul Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor a decis asupra măsurilor dispuse.

Recurenta-pârâtă a reluat în mod amplu expunerea situaţiei de fapt care a condus la emiterea ordinului atacat, arătând că, aşa cum rezultă din analiza întregii documentaţii care a stat la baza efectuării controlului, susţinerile reclamantei din cuprinsul cererii de chemare în judecată sunt neîntemeiate, câtă vreme actul administrativ contestat a fost încheiat cu respectarea tuturor condiţiilor de formă şi de fond necesare validităţii sale.

În cauza dedusă judecăţii nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, întrucât nu există o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului atacat.

Condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care sunt prezentate argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare a executării, instanţa efectuează o cercetare sumară a aparenţei dreptului şi nu poate prejudeca fondul litigiului. În cauză, susţinerile reclamantei nu converg către existenţa unei îndoieli serioase în privinţa legalităţii actului administrativ, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Cât priveşte iminenţa producerii unei pagube, recurenta-pârâtă consideră că nici această condiţie a suspendării actului administrativ nu este dovedită.

Totodată, recurenta-pârâtă consideră că în speţă nu se poate vorbi despre iminenţa vreunei pagube. În acest sens, arată că legea stabileşte ca regulă generală că sunt interzise toate practicile comerciale incorecte. Argumentele prezentate de reclamantă în susţinerea întrunirii condiţiei pagubei iminente nu sunt de natură a antrena suspendarea executării, întrucât practicile comerciale sunt analizate în funcţie de efectul pe care îl au sau îl pot avea asupra consumatorului mediu.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimata-reclamantă A. a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţiile tardivităţii şi nulităţii recursului, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că soluţia instanţei de fond este legală şi corectă, sub aspectul constatării îndeplinirii condiţiilor pentru suspendarea actului administrativ fiscal atacat: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

În esenţă, arată că se impune menţinerea suspendării actului administrativ atacat întrucât, efectele procesului-verbal de constatare a contravenţiei în baza căruia a fost emis ordinul au fost deja suspendate de drept, fiind ilogic ca sancţiunea complementară să poată fi executată atât timp cât executarea sancţiunii principale este, la rândul său suspendată.

4.2. Prin note scrise, depuse ulterior întâmpinării, a invocat excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului, cu motivarea că pârâta nu mai justifică un interes legitim şi actual, având în vedere că măsura suspendării, dispusă în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, şi-a încetat efectele la data pronunţării instanţei de fond care a anulat actul administrativ atacat, respectiv Ordinul Preşedintelui A.N.P.C. nr. 212/2019.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 14 ianuarie 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 3 iunie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

5.2. Înalta Curte a luat act că intimata-reclamantă nu a mai susţinut excepţia tardivităţii formulării recursului şi, totodată, a respins excepţia nulităţii recursului şi a lipsei de interes în susţinerea acestuia, conform părţii introductive a prezentei hotărâri.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurenta-pârâtă pentru că ar fi fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material specifice condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Analizând criticile de nelegalitate expuse de pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că sunt neîntemeiate, instanţa de fond constatând în mod corect că în cauză sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cerinţele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se putea dispune suspendarea executării Ordinului nr. 212/06.06.2019, emis de Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, până la pronunţarea instanţei de fond.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantei (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ. Mai exact, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Prima instanţă a identificat şi reţinut, drept împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă asupra actului administrativ pentru care s-a solicitat a se dispune măsura temporizării sale, argumentele reclamantei referitoare la suspendarea procesului-verbal de constatare a contravenţiei prin introducerea plângerii contravenţionale, precum şi cele privitoare, în esenţă, la faptul că actul nu cuprinde o motivare efectivă cu privire la întrunirea elementelor constitutive ale normei de sancţionare şi la necompetenţa ANPC de a obliga operatorii de telefonie să micşoreze preţurile practicate, din moment ce ANCOM este autoritatea de reglementare cu atribuţii în monitorizarea preţurilor.

Sub aspectul condiţiei cazului bine justificat, recurenta-pârâtă aduce mai multe critici sentinţei recurate, însă toate aceste critici sunt neîntemeiate.

Se invocă, în primul rând, că în mod greşit a reţinut instanţa de fond că este suspendat şi ordinul, prin formularea plângerii contravenţionale împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei.

Astfel, prin ordinul Preşedintelui ANPC nr. 212/06.06.2019, a cărui suspendare s-a solicitat în prezenta cauză, s-a dispus încetarea practicii comerciale incorecte utilizate de operatorul economic A. S.A., practică contrară diligenţei profesionale, constând în aceea că a ales să transfere în sarcina utilizatorului final anumite costuri impuse prin legislaţie, folosind o poziţie de forţă dominantă şi psihologică în faţa consumatorului, prin majorarea abonamentelor cu până la 2,21 RON - în funcţie de serviciul utilizat având în vedere faptul că un abonat poate beneficia până la 4 pachete în baza aceluiaşi contract, preţ ce poate fi acceptat de majoritatea abonaţilor, coroborat cu faptul că procedurile de renunţare la contract, de o eventuală portare a numărului în altă reţea de telefonie, cât şi relocarea într-o altă reţea de distribuţie cablu TV şi internet sunt mult mai complicate şi uneori imposibil de realizat ca urmare a inexistenţei infrastructurii altui operator, ceea ce deformează sau este susceptibil să deformeze în mod esenţial comportamentul economic al consumatorului mediu, care este deja într-o relaţie contractuală cu furnizorul de servicii.

Actul a fost emis, aşa cum se arată în preambulul său, în baza art. 4 alin. (1) lit. a) şi b), art. 15 alin. (1) lit. a), art. 12, art. 13 alin. (1) lit. a) şi art. 131 din Legea nr. 363/2007 privind combaterea practicilor comerciale incorecte ale comercianţilor în relaţia cu consumatorii şi armonizarea reglementărilor cu legislaţia europeană privind protecţia consumatorilor şi avându-se în vedere procesul-verbal de constatare a contravenţiei nr. x/30.05.2019, prin care A. S.A. a fost sancţionată pentru utilizarea de practici comerciale incorecte, conform art. 15 alin. (1) lit. a) coroborat cu art. 4 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 363/2007.

Înalta Curte constată că, pe parcursul soluţionării cauzei, ulterior înregistrării recursului declarat de pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor împotriva sentinţei recurate, procesul-verbal de constatare a contravenţiei nr. x din data de 30.05.2019 a fost anulat de Judecătoria Sectorului 5 Bucureşti, prin sentinţa civilă nr. 8159 din 18.11.2019 pronunţată în dosarul nr. x/2019, reţinându-se, în esenţă, că faptele imputate A. S.A. nu constituie practici comerciale incorecte în sensul legii, susceptibile a constitui element constitutiv al contravenţiei reţinute în sarcina sa.

Observând caracterul complementar al măsurilor prevăzute de art. 13 al Legii nr. 363/2007 faţă de sancţiunea principală dispusă prin proces-verbal de contravenţie, din moment ce ordinul este emis în baza unei propuneri cuprinse în procesul-verbal de constatare a contravenţiei, iar acest proces-verbal a fost deja anulat de prima instanţă, Înalta Curte apreciază că, în cauză, sunt reliefate acele împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, conform definiţiei din cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin. (1), lit. t) din Legea nr. 554/2004. Aşadar, având în vedere caracterul său accesoriu faţă de procesul-verbal de contravenţie (ce cuprinde sancţiunea principală), efectele ordinului nr. x/06.06.2019 (referitoare la o măsură a cărei cauză rezidă în faptele constatate prin procesul-verbal de contravenţie) urmează efectele procesului-verbal de contravenţie, din punct de vedere al efectelor juridice produse, nefiind necesar să se facă o distincţie între cele două, contrar susţinerii recurentei-pârâte.

Totodată, recurenta-pârâtă, fără a aduce argumente pertinente care să contrazică susţinerile primei instanţe, a susţinut doar că indiciile de nelegalitate reţinute de judecătorul cauzei sunt chestiuni care ţin de analiza pe fond a actului administrativ contestat, act care se bucură de prezumţia de legalitate până la pronunţarea instanţei competente asupra acţiunii având ca obiect anularea acestuia.

În acest sens, în raport de momentul temporal la care se soluţionează prezenta cale de atac, reţine Înalta Curte că prezumţia de legalitate a ordinului Preşedintelui ANPC nr. 212/06.06.2019, este înlăturată (chiar dacă numai provizoriu, la acest moment, până la rămânerea definitivă a hotărârii pronunţate în cererea de anulare), dat fiind faptul că, în cadrul acţiunii în anulare, înregistrate pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2019, prin sentinţa civilă nr. 256/22.04.2020 s-a dispus anularea acestui ordin.

Operează, aşadar, o primă confirmare a indiciilor de nelegalitate ce au condus la luarea, de către prima instanţă, a măsurii de temporizare a efectelor produse de actul administrativ ce a fost ulterior anulat, măsură care îşi prelungeşte valabilitatea până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare, nemaifiind oportun, în aceste condiţii, să se reia analiza aspectelor ce ţin de îndeplinirea condiţiei existenţei unui caz bine justificat.

În concluzie, instanţa de recurs confirmă că, în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actului administrativ atacat, criticile recurentei-pârâte fiind neîntemeiate.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie prevăzută de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reţine, în acord cu instanţa de fond, că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză, deoarece, aşa cum constant s-a reţinut şi în jurisprudenţa instanţei supreme, prin cuantumul sumei impuse, în caz de executare, s-ar perturba grav activitatea unei societăţi.

Înalta Curte mai reţine că prezumarea de către instanţa de judecată a unor consecinţe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra reclamantei nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, astfel cum susţine recurenta-pârâtă, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, astfel încât hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, iar soluţia de admitere a cererii de suspendare este întemeiată.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din acelaşi Cod, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză de pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor împotriva sentinţei civile nr. 379 din 9 august 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 iunie 2020.