EU funding payment cut upheld for review: annulment action quashed and remanded after lower court misapplied res judicata to administrative acts.

Şedinţa publică din data de 7 aprilie 2021

Deliberând asupra recursului de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată sub nr. x/2015 pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, în temeiul prevederilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 coroborat cu art. 10 alin. (1)1din Legea nr. 554/2004 a formulat acţiune în anulare împotriva actului administrativ individual Informare privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emis de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei - Direcţia Generală Programe Europene, înregistrată cu nr. x/02.12.2014 şi la Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte cu nr. x/04.12.2014, referitor la Contractul de finanţare nr. x/22.08.2011, cod SMIS 7888, solicitând ca prin hotărârea care se va pronunţa să se dispună admiterea acţiunii şi în consecinţă:

1. anularea, în tot, a actelor administrativ Informare privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emis de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei - Direcţia Generală Programe Europene, înregistrată cu nr. x/02.12.2014 şi la Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte cu nr. x/04.12.2014, a actelor interne Notă de neconformitate nr. x/22.10.2014 şi Nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 emise de către Direcţia Generală Programe Europene din cadrul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei şi a Deciziei nr. 115/21.05.2015 emisă de Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, înregistrată la Minister cu nr. x/21.05.2015 şi la Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte cu nr. x/02.06.2015;

2. anularea, în tot, a actelor de asigurare făcute de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei cu privire la reţinerea sumelor beneficiarului Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte prin aplicarea reducerilor procentuale din valoarea contractului de servicii nr. x/14.02.2011 încheiat cu S.C. A. S.R.L., din valoarea contractului de lucrări nr. x/30.07.2013 încheiat cu Asocierea S.C. B. S.A. şi S.C. C. S.A., în temeiul actelor anulate/desfiinţate şi obligarea Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei la restituirea sumelor reţinute prin aplicarea reducerilor procentuale.

Prin întâmpinarea formulată la data de 2 decembrie 2015, pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a solicitat suspendarea prezentei cauze iar, în cazul în care se va trece peste cererea de suspendare, respingerea ca nefondată a acţiunii introdusă de către reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte, prin care s-a solicitat anularea Deciziei nr. 115/21.05.2015, a Informării nr. x/02.12.2014 privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x şi a Notelor de neconformitate nr. x/22.10.2014 şi nr. y/14.10.2014 şi menţinerea actelor emise de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, anterior menţionate, ca fiind legale şi temeinice.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 208 din 29 noiembrie 2018, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei.

A anulat Decizia nr. 115/21.05.2015 emisă de Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei cu consecinţa obligării pârâtului la soluţionarea pe fond a contestaţiei.

A anulat nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 şi nota de neconformitate x/22.10.2014 şi a respins în rest cererea de chemare în judecată, ca fiind neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei nr. 208 din 29 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., şi pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

3.1. Recursul reclamantei

Recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului său, cu consecinţa casării în parte a sentinţei pronunţate de instanţa de fond şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, iar în subsidiar admiterea acţiunii introductive şi anularea în tot a actelor administrative atacate.

În esenţă, sentinţa instanţei de fond a fost criticată pentru lipsa motivelor pe care aceasta se întemeiază, precum şi pentru încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În acest sens, recurenta a menţionat că, prin raportare la sentinţa nr. 39/17.02.2015, definitivă prin decizia nr. 2327/04.06.2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a dispus anularea punctului 21.3 din Nota de neconformitate nr. x/28.04.2014, în ceea ce priveşte respectarea propunerii tehnice şi existenţa prejudiciului, ceea ce atrage nulitatea actelor subsecvente, respectiv a corecţiilor aplicate prin cererile de plată şi cererile de rambursare, prima instanţă putea să analizeze fondul raportului litigios dedus judecăţii, astfel că este nelegală obligarea intimatului la soluţionarea pe fond a contestaţiei administrative.

În acest context, recurenta a precizat că hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care aceasta se întemeiază, cuprinzând însă motive contradictorii şi străine de natura cauzei, ţinând seama de împrejurarea că existenţa altor litigii între părţi, referitoare la aplicarea sancţiunilor constând în reduceri procentuale şi cu privire la care instanţa de fond face generic referire, nu prezintă relevanţă în speţa de faţă.

3.2. Recursul pârâtului MDRAP

Recurentul-pârât a criticat hotărârea pronunţată de instanţa de fond pentru nelegalitate şi netemeinicie, menţionând că aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, solicitând astfel admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

În motivarea recursului s-a arătat, în esenţă, că instanţa de fond a dispus în mod eronat anularea notelor de neconformitate nr. x/14.10.2014 şi nr. y/22.10.2014, prin raportare la hotărârile judecătoreşti pronunţate în dosarele nr. x/2014 şi nr. y/2015, precum şi la faptul că cele două acte administrative au avut în vedere Decizia nr. 221/11.07.2014, decizie desfiinţată, în parte, de instanţa de judecată.

Dată fiind anularea, în parte, a deciziei nr. 221/2014, precizează recurentul, precum şi a notei de neconformitate nr. x/2014, pentru pct. 21.3 referitor la respectarea propunerii tehnice şi existenţa prejudiciului, prin sentinţa civilă nr. 39/17.02.2015, pronunţată în dosar nr. x/2014, rezultă indibitabil că este eronat raţionamentul instanţei de fond potrivit căruia anularea parţială a notei poate sta la baza anulării totale a acesteia.

De asemenea, raportat la împrejurarea că prin sentinţa civilă nr. 174/2018 nu s-a dispus anularea niciuneia dintre notele de neconformitate care fac obiectul dosarului nr. x/2015, în opinia recurentului, că este eronat şi raţionamentul conform căruia această hotărâre judecătorească ar putea sta la baza anulării celor două note de neconformitate.

În plus, din această perspectivă, recurentul a invocat motivarea succintă a hotărârii, fără arătarea motivelor şi a probelor pe care s-a întemeiat soluţia de anulare a celor două note de neconformitate.

Recurentul a formulat critici şi cu privire la greşita aplicare a prevederilor art. 430 şi următoarele din C. proc. civ., întrucât prin Decizia nr. 115/21.05.2015 nu au fost invocate dispoziţiile procesuale menţionate, ci s-a reţinut faptul că, anterior, MDRAP se mai pronunţase asupra reducerilor procentuale aplicate contractelor afectate de neregulă, intimata reclamantă invocând practic aceleaşi argumente precum în contestaţiile soluţionate prin Deciziile nr. 221/2014, nr. 229/2014, nr. 45/2015 şi nr. 44/2015, definitive în sistemul căilor de atac administrative, abaterile identificate fiind sancţionate o singură dată, iar reducerile aplicate cererilor de rambursare ulterioară reprezintă doar punerea în executare, respectiv recuperarea sumelor aferente sancţiunii/sancţiunilor.

4. Apărările formulate

Prin întâmpinarea depusă la dosarul instanţei de recurs, intimatul MDRAP solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-reclamantă UAT Municipiul Târgovişte, ca neîntemeiat, în susţinerea acestei poziţii procesuale reluând motivele expuse în susţinerea propriului recurs.

La rândul său, intimata UAT Municipiul Târgovişte, prin întâmpinarea depusă, a solicitat respingerea recursului declarat de pârâtul MDRAP, ca neîntemeiat, motivat de împrejurarea că instanţa de fond a reţinut în mod just faptul că autoritatea de lucru judecat vizează doar hotărârile judecătoreşti, conform prevederilor art. 430 C. proc. civ., iar nu şi deciziile emise de autorităţile publice cu activitate administrativ-jurisdicţională.

În ceea ce priveşte criticile recurentului-pârât aferente soluţiilor pronunţate de instanţele de judecată în litigii anterior declanşate, respectiv în ceea ce priveşte sentinţa nr. 39/2015, pronunţată în dosar nr. x/2014 de Curtea de Apel Ploieşti, intimata-reclamantă şi-a menţinut apărările expuse prin propriul recurs.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analizând sentinţa atacată prin prisma cadrului legal incident speţei dedusă judecăţii, precum şi prin raportare la criticile formulate de recurenţi, Înalta Curte constată că recursurile declarate în cauză sunt fondate, pentru considerentele ce succed:

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat de ambele recurente, Înalta Curte menţionează că acest motiv de nelegalitate este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Însă, invocarea în termeni generali a acestui motiv de casare, aşa cum s-a întâmplat în litigiul pendinte, fără indicarea concretă a împrejurărilor circumscrise, nu este suficientă pentru ca instanţa de control judiciar să procedeze, din oficiu, la identificarea cauzelor care atrag incidenţa acestuia în cauză, astfel că nu constituie în sine o motivare a recursului.

Înalta Curte precizează că, din lecturarea sentinţei atacate se poate constata că aceasta cuprinde toate elementele prevăzute de art. 425 C. proc. civ. referitoare la conţinutul hotărârii, printre acestea regăsindu-se şi cele enumerate în cuprinsul alin. (1) lit. b) al normei procedurale evocate, referitoare la expunerea situaţiei de fapt reţinută pe baza probelor administrate, cât şi motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, astfel că instanţa de fond a reuşit să efectueze examenul de legalitate al actelor administrativ-fiscale contestate de către reclamantă, iar contradictorialitatea motivelor regăsite în cuprinsul sentinţei atacate nu este susţinută de considerente.

Inferenţa la care a apelat instanţa de fond, raţionamentul care a condus la concluzia prezentată în cadrul considerentelor, precum şi soluţia dată acţiunii introductive, rezultă în mod evident din perspectiva în care instanţa a abordat litigiul, respectiv susţinerile părţilor.

Ca atare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este incident în speţă, astfel că instanţa de recurs va proceda la înlăturarea acestuia.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat, de asemenea, de ambele recurente, preliminar, Înalta Curte consideră necesare câteva observaţii asupra manierei în care instanţa de fond a procedat la soluţionarea capătului de cerere formulat de reclamantă, prin acţiunea introductivă, privind anularea Deciziei nr. 115/21.05.2015 emisă de ministerul pârât în soluţionarea contestaţiei administrative formulate împotriva Informării nr. x/02.12.2014 privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x prin care au fost aplicate reduceri procentuale pentru abaterile constatate de către Direcţia Generală Programe Europene.

Din această perspectivă, instanţa de recurs precizează că, după cum rezultă în termenii lipsiţi de echivoc din cuprinsul acesteia, Decizia nr. 115/21.05.2015 emisă de pârât, prin care a fost respinsă contestaţia administrativă formulată de reclamantă împotriva Informării anterior reţinute este întemeiată pe aplicarea principiului autorităţii de lucru judecat, raportându-se la împrejurarea că Autoritatea de Management responsabilă cu gestionarea fondurilor europene a decis, anterior, menţinerea Informării nr. x/05.05.2014 privind situaţia cheltuielilor aprobate prin cererea de rambursare nr. x, astfel că, întrucât prin Decizia nr. 221/11.07.2014 şi Decizia nr. 229/14.07.2014, MDRAP şi-a exprimat punctul de vedere cu privire la măsurile dispuse, acesta nu mai poate reveni, revoca sau anula actul administrativ soluţionat definitiv din punct de vedere al căilor administrative de atac, deciziile intrând în circuitul civil.

Prin urmare, contrar susţinerilor şi criticilor recurentului-pârât MDRAP, autoritatea competentă să soluţioneze contestaţia a refuzat practic analizarea apărărilor formulate de către reclamantă, prevalându-se nelegal de incidenţa autorităţii de lucru judecat rezultată din decizia de soluţionarea contestaţiei împotriva Informării nr. x/05.05.2014 privind situaţia cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x

Or, contestaţia supusă analizei acestei autorităţi avea ca obiect Informarea nr. x/02.12.2014 privind situaţia cheltuielilor aprobate prin Cererea de plată nr. x, cerere distinctă care, chiar dacă prezintă similitudini sau particularităţi identice cu Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, trebuia să beneficieze de o analiză pe fond, punctuală, a apărărilor formulate de reclamantă în susţinerea contestaţiei.

Prin urmare, instanţa de fond a reţinut într-o manieră judicioasă faptul că efectul autorităţii de lucru judecat nu poate fi ataşat decât hotărârilor judecătoreşti, art. 430 C. proc. civ. consacrând acest efect tocmai datorită importanţei deosebite şi respectului ce trebuie acordat şi recunoscut unei hotărâri pronunţate de către o instanţă, iar decizia de soluţionare a contestaţiei nu reprezintă decât un act administrativ supus cenzurii instanţelor de contencios administrativ.

Astfel, prin raportare la dispoziţiile art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, doar deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Aşadar, Înalta Curte precizează că instanţa de fond a dat o dezlegare corectă acestor aspecte importante în economia soluţionării cauzei, pronunţând soluţia de anulare a deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative.

Cu toate acestea, instanţa de fond a reţinut eronat faptul că modalitatea de soluţionare a contestaţiei echivalează cu o nemotivare, în contextual în care aceasta a fost respinsă prin aplicarea principiului autorităţii de lucru judecat, cee ce conduce la concluzia netemeiniciei contestaţiei, iar nu la cea a nemotivării deciziei.

Practic, prin această manieră de abordare a litigiului, instanţa de fond a procedat nelegal la refuzul soluţionării capătului de cerere privind anularea Informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în cererea de plată nr. x, pe motiv că nu poate exercita controlul de legalitate al acestuia, fapt care echivalează cu o veritabilă derobare a instanţei, contrară principiilor fundamentale ale procesului civil instituite de prevederile art. 5 şi art. 22 C. proc. civ., întrucât acţiunea în contencios administrativ formulate de reclamantă are caracter unitar prin prisma cauzei sale care reprezintă scopul avut în vedere de parte la momentul reclamării dreptului sau a interesului legitim dedus judecăţii, indiferent de dreptul sau interesul ce se valorifică prin intermediul acesteia.

Prin urmare, era esenţial ca instanţa de fond să dea dezlegare, în fapt dar mai ales în drept, asupra criticilor esenţiale relevate de reclamantă prin acţiunea introductivă, prin raportare la cadrul legal incident, toate acestea în cadrul unui veritabil şi efectiv examen relativ datelor privitoare la emiterea deciziei de soluţionare a contestaţiei, precum şi a Informării nr. x/02.12.2014 privind situaţia cheltuielilor aprobate în cererea de plată nr. 7.

Pentru realizarea unei activităţi jurisdicţionale efective şi reale, care s-ar putea reduce la o operaţiune în doi timpi, respectiv confruntarea faptelor la condiţiile de aplicare a regulii de drept şi deducerea efectului juridic, rezultatul deliberării primei instanţe ar fi trebuit să fie fundamentat pe stabilirea situaţiei factuale rezultate din coroborarea şi interpretarea tuturor efectelor şi consecinţelor juridice generate de probele administrate în cauză, la care, apoi, să fie aplică norma de drept material incidentă, aceasta reprezentând însăşi esenţa actului jurisdicţional.

Neprocedând astfel, prima instanţă a soluţionat procesul fără a intra în cercetarea fondului, în contextul în care controlul de legalitate a deciziei de soluţionare a contestaţiei şi a actului administrativ ce a format obiectul acesteia trebuia realizat prin raportare la criticile şi apărările efective avansate de reclamantă, iar această împrejurare face practic imposibilă şi exercitarea controlului judiciar în recurs.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia.

Faţă de considerentele anterior expuse, constatând că nesoluţionarea fondului, în conformitate cu litera şi spiritul legii procesual civile, echivalează cu ipoteza reglementată de art. 20 alin. (3) din Legea 554/2004 şi având în vedere imperativul respectării principiului dublului grad de jurisdicţie, Înalta Curte va dispune, în temeiul art. 496 şi 497 C. proc. civ., admiterea recursurilor şi casarea sentinţei atacate, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare la instanţa de fond.

Cu prilejul rejudecării procesului, se vor avea în vedere toate apărările părţilor, regăsite atât în cuprinsul pieselor probatorii existente deja în dosarul instanţei de fond, cât şi criticile regăsite în cuprinsul declaraţiilor de recurs, referitoare la modalitatea de soluţionare a petitului privind anularea notelor de neconformitate nr. x/14.10.2014 şi nr. y/22.10.2014 şi a refuzului de analizare a fondul raportului litigios dedus judecăţii, cu luarea în considerare a prevederilor art. 501 C. proc. civ. şi a faptului că modalitatea de soluţionare a capătului de cerere referitor la anularea actelor de asigurare a dobândit autoritate de lucru judecat, nefiind recurat de către reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte şi de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei împotriva sentinţei nr. 208 din 29 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată.

Trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 7 aprilie 2021.