Recovery of contraventional fines and excess executive remuneration in public entities: applicability of preventive financial control norms and corporate governance limits

Şedinţa publică din data de 28 mai 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu-Mureş, secţia a II a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 12 iunie 2017, sub nr. x/2017, reclamanta S.C. A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Braşov - Serviciul Inspecţie Economico - Financiară şi Ministerul Finanţelor Publice prin Biroul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi a Contestaţiilor, modificarea în parte a Deciziei nr. 33/P/16.06.2016, pronunţate de Biroul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor aflat în subordinea ministrului finanţelor publice în sensul celor dispuse prin Dispoziţia obligatorie nr. 228/09.09.2015, întocmită în baza constatărilor cuprinse în Raportul de inspecţie economico-financiară, purtând acelaşi număr de înregistrare, de către inspectorii de inspecţie economico - financiară, astfel: anularea punctului 4.2 din cuprinsul Dispoziţiei şi a măsurii dispuse, ca fiind nelegală şi netemeinică şi anularea punctului 4.3 din cuprinsul Dispoziţiei şi a măsurii dispuse, ca fiind nelegală şi netemeinică.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 44 din 6 februarie 2018 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a admis în parte cererea formulată de către reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu ANAF-DGRFP Braşov - Serviciul Inspecţie Economico-Financiară şi Ministerul Finanţelor Publice, prin Biroul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi a Contestaţiilor, s-a modificat în parte Decizia nr. 33/P/16.06.2016 pronunţată de Biroul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor aflat în subordinea Ministerului Finanţelor Publice în sensul anulării constatărilor şi măsurilor dispuse la punctul 4.3 din cuprinsul Dispoziţiei obligatorii nr. 228/09.09.2015 întocmită în baza Raportului de inspecţiei economico-financiară nr. 228/09.09.2015, s-a anulat Dispoziţia obligatorie nr. 228/09.09.2015, în parte, în ceea ce priveşte constatările şi măsurile dispuse la pct. 4.3.; s-au menţinut în rest actele administrative atacate şi au fost respinse celelalte pretenţii ale reclamantei.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Braşov şi Ministerul Finanţelor Publice prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Mureş, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Apreciază recurenta, raportat la soluţia pronunţată de instanţa de fond, faptul că motivarea instanţei conform căreia: în privinţa prevederilor art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 26/2013, care se referă la recuperarea amenzilor prevăzute strict şi limitativ prin O.G. nr. 26/2013, neputând fi extinse la orice faptă contravenţională şi neputând constitui temei legal pentru măsura dispusă, nu putea conduce la o soluţie de anulare a Măsurii 4.3. din cuprinsul Dispoziţiei obligatorii nr. 228/09.09.2015, întocmită în baza Raportului de inspecţie economico-financiară nr. 228/09.09.2015, întrucât organul de inspecţie economică-financiară nu a aplicat amenzi contravenţionale, ci a dispus doar recuperarea acestora de la persoanele vinovate.

Susţine recurenta că, în adoptarea soluţiei pronunţată de instanţa de fond se impunea a fi reţinute şi aspectele referitoare la faptul că reclamanta a înregistrat în perioada supusă inspecţiei, 2011-2014 pe contul contabil 6581 "despăgubiri, amenzi şi penalităţi", aşa cum reiese din Anexa Notei explicative, amenzi contravenţionale aplicate de organele de poliţie constând în "neaducerea la forma iniţială a carosabilului", pentru lucrări necorespunzătoare", apoi de Administraţia Naţională Apele Române, Inspectoratul Teritorial de Muncă, CNADR. Aceste date au fost extrase din Registrele jurnale ale reclamantei şi recunoscute de aceasta prin achitarea lor şi cuprinderea lor în rezultatul anual aprobat de Consiliul de administraţie.

Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În cauza de faţă, organele de control din cadrul DGRFP Braşov, respectiv Serviciul Inspecţie-Economico-Financiară au efectuat o inspecţie economico-financiară la intimata-reclamantă, având următoarele obiective: verificarea fundamentării şi execuţiei bugetului de venituri şi cheltuieli; verificarea respectării disciplinei bugetare, economico-financiare şi contabile; verificarea respectării prevederilor legale cu privire la bunurile din domeniul public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ teritoriale; controlul modului de constituire, declarare şi virare a dividendelor sau vărsămintelor la operatorii economici de subordonare centrală; verificarea modului de organizare şi exercitare a formelor obligatorii de control intern/managerial, pe perioada 01.01.2010 - 31.12.2014.

În urma efectuării controlului a fost întocmit Raportul de inspecţie economico-financiară nr. 228/09.09.2015, anexa la Dispoziţia obligatorie nr. 228/09.09.2015.

Din cuprinsul acestor acte, intimata-reclamantă a contestat măsurile nr. 4.2 şi nr. 4.3 apreciindu-le netemeinice şi nelegale. Contestaţia administrativă a fost soluţionată de Ministerul Finanţelor Publice - Biroul de soluţionare a plângerilor prealabile şi contestaţiilor, prin Decizia nr. 33/P/16.06.2016, în sensul respingerii.

În ceea ce priveşte susţinerile reclamantei-intimate relativ la Măsura nr. 4.2 din dispoziţia obligatorie nr. 228/09.09.2015: Stabilirea de către consiliul de administraţie a remuneraţiei directorului, care nu poate depăşi nivelul remuneraţiei stabilit pentru membrii executivi ai consiliului de administraţie respectiv modificarea contractului de mandat privind acest aspect, acestea sunt întemeiate în considerarea următoarele argumente.

Organele de control din cadrul DGRFP Braşov, respectiv Serviciul Inspecţie-Economico-Financiară au aplicat Măsura nr. 4.2 în temeiul următoarele prevederi legale invocate în Raportul de Inspecţie economico-financiară nr. 228/09.09.2015.

Astfel, art. 38 alin. (1) şi alin. (2) din O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice prevede că remuneraţia directorilor este stabilită de consiliul de administraţie şi nu poate depăşi nivelul remuneraţiei stabilit pentru membrii executivi ai consiliului administraţie. Ea este unica formă de remuneraţie pentru directorii care îndeplinesc calitatea de administratori. La alin. (2) al aceluiaşi articol se prevede că: remuneraţia este formată dintr-o indemnizaţie fixă lunară stabilită în limitele prevăzute la art. 37 alin. (4), şi dintr-o componentă variabilă constând într-o cotă de participare la profitul net al societăţii, o schemă de pensii sau o altă formă remunerare pe baza indicatorilor de performanţă.

Pe de altă parte, s-au avut în vedere şi dispoziţiile art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999, republicată, privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv, care prevede că persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligaţia să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public.

De asemenea, s-au avut în vedere şi dispoziţiile art. 31 lit. c) din O.U.G. nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici, abrogată prin O.U.G. nr. 26/2013 - pentru perioada 2010- august 2013, privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unităţile administrativ-teritoriale sunt acţionari unici sau majoritari sau deţin direct ori indirect o participaţie majoritară, care prevăd că directorul general/directorul beneficiază de o remuneraţie lunară acordată prin contractul de mandat după cum urmează: la nivelul regiilor autonome, societăţilor şi companiilor de interes local aflate în coordonarea, subordonarea sau sub autoritatea unei unităţi administrativ-teritoriale de interes local, remuneraţia directorului general nu poate depăşi nivelul indemnizaţiei lunare acordate prin lege pentru funcţia de viceprimar.

Din înscrisurile existente la dosarul cauzei, reiese faptul că prima deficienţă constatată de organul de inspecţie a fost aceea că în perioada supusă verificării (01.01.2010-21.12.2014), directorul general al intimatei-reclamante, în baza unui număr de 3 contracte de mandat succesive (contractul de mandat încheiat în data de 05.12.2018, contractul de mandat din data de 12.12.2012, contractul de mandat din data de 18.02.2014) a încasat remuneraţii necuvenite, compuse din salarii de bază, spor de proiect şi tichete cadou în valoare totală de 38.860 RON, pentru care s-au calculat până la data de 08.09.2015 majorări de întârziere de 11.862 RON şi penalităţi de întârziere de 4.894 RON, conform art. 22 alin. (2) şi alin. (3) din O.U.G. nr. 94/2011.

Privitor la temeiul de drept al constatărilor organului de control, instanţa de fond a reţinut că, în mod corect s-a constatat că cele două contracte de mandat din 5.12.2008 şi 12.12.2011 au fost încheiate sub imperiul dispoziţiilor O.U.G. nr. 79/2008. Acest act normativ a fost abrogat în anul 2013, însă este incident în privinţa celor două contracte încheiate în anii 2008 şi 2011.

În acest context, trebuie menţionată adresa nr. x/06.07.2015, emisă către Administraţia Teritorială Miercurea Ciuc, din care rezultă depăşirea remuneraţiei directorului la nivelul indemnizaţiei lunare acordate prin lege viceprimarului, până în august 2013, când se abrogă O.U.G. nr. 79/2008 şi intră în vigoare O.U.G. nr. 26/2013.

Depăşirea nivelului remuneraţiei încalcă şi dispoziţiile legale prevăzute de art. 6 din O.U.G. nr. 79/2008, prin depăşirea limitelor maxime ale fondului de salarii:

"Rectificarea bugetelor de venituri şi cheltuieli în sensul majorării cheltuielilor se face în limita veniturilor încasate peste nivelul programat"; respectiv art. 10 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013: "execuţia bugetelor de venituri şi cheltuieli se face cu respectarea următoarele reguli: în cazul în care se înregistrează depăşiri sau nerealizări ale veniturilor totale aprobate, se pot efectua cheltuieli totale proporţional cu gradul de realizare a veniturilor totale, cu încadrarea în indicatorii de eficienţă aprobaţi".

Faţă de cele anterior menţionate, soluţia pronunţată de instanţa de fond cu privire la măsura 4.2 din Dispoziţia obligatorie nr. 228/09.09.2015 este nelegală.

În ceea ce priveşte Măsura 4.3 din Dispoziţia obligatorie nr. 228/09.09.2015 - stabilirea persoanei responsabile şi recuperarea prejudiciului rezultat din angajări de plată a operaţiunilor patrimoniale, organele de control au solicitat notă explicativă privind motivul pentru care amenzile enumerate au fost înregistrate pe cheltuieli şi nu au fost recuperate de la persoanele responsabile.

Răspunsul primit a fost că rezultatele anului au fost aprobate de Consiliul de Administraţie, respectiv de Adunarea Generală a Acţionarilor în această formă incluzând şi amenzile din anexă.

Or, chiar dacă amenzile au fost incluse în rezultatul anual şi aprobate, nu figurează în bugetele de venituri şi cheltuieli.

Astfel, intimata-reclamantă a înregistrat în perioada supusă inspecţiei, 2011-2014 pe contul contabil 6581 "Despăgubiri, amenzi şi penalităţi", amenzi contravenţionale aplicate de organele de politie constând în "neaducerea la forma iniţială a carosabilului", "pentru lucrări necorespunzătoare", apoi de Administaţia Naţională Apele Române, Inspectoratul Teritorial de Muncă, CNADNR. Aceste date au fost extrase din Registrele jurnale ale intimatei-reclamante şi recunoscute de aceasta prin achitarea lor şi cuprinderea lor în rezultatul anual aprobat de Consiliul de administraţie.

Prin acţiunea introductivă de instanţă s-a susţinut că suma de 18,752 RON a fost inclusă în sumele precizate la punctul 8.3 -Alte cheltuieli.

Or, trebuie observat faptul că, în Raportul de inspecţie economico -financiară nr. 228/09.09.2015 privind fundamentarea, aprobarea şi execuţia bugetelor de venituri şi cheltuieli, cheltuielile privind amenzile nu au prevedere bugetară, astfel acestea nu au fost aprobate prin Hotărâri ale Adunării generale a acţionarilor.

În consecinţă, corect s-a reţinut că, aceste cheltuieli fiind achitate din surse proprii, prin aplicarea vizei de control financiar preventiv, contravin prevederilor pct. 5.7 din NORMELE METODOLOGICE GENERALE referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv ale OMFP nr. 522/2003 coroborate cu prevederile art. 5 alin. (1) şi art. 7 din Ordonanţa nr. 119/1999.

Potrivit prevederilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul financiar preventiv, cu modificările şi completările ulterioare, persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligaţia să realizeze o bună gestiune financiarăprin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilo publice şi în administrarea patrimoniului public.

Raportat la măsura de stabilire a persoanei responsabile şi recuperarea prejudiciului rezultat din angajări de plată a operaţiunilor patrimoniale, corect s-a reţinut faptul că prin plata amenzilor s-a produs o pagubă societăţii iar pentru a realiza o bună gestiune financiară, conducerea societăţii are obligaţia să recupereze acest prejudiciu.

În concluzie, în dezacord cu concluzia la care a ajuns instanţa de fond, instanţa de control reţine că, organele de control au procedat în mod corect prin aplicarea în sarcina reclamantei-intimate a Măsurilor nr. 4.2 şi 4.3, contestate în prezenta cauză.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în raport de prevederile art. 488, pct. 8 C. proc. civ.., va admite recursul declarat de pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Braşov şi Ministerul Finanţelor Publice prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Mureş şi, casând sentinţa atacată, va respinge, în tot, acţiunea reclamantei ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Braşov şi Ministerul Finanţelor Publice prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Mureş împotriva sentinţei nr. 44 din 6 februarie 2018 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând, respinge, în tot, acţiunea, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 28 mai 2020.