Invalidity of border entry ban due to missing statutory deadline for appeal under free movement restrictions

Şedinţa publică din data de 31 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererilor de chemare în judecată

Prin cererile reunite (prin încheierea din 31.10.2018, pronunţată în dosarul nr. x/2018, prin care a fost admisă excepţia de litispendenţă) înregistrate pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 22.06.2018, sub nr. x/2018, respectiv în data de 25.06.2019, sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră şi Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Oradea, a solicitat: anularea în tot a Deciziei nr. 401930/09.03.2018 întocmite de Inspectoratul General al Politiei de Frontieră, prin care, în baza art. 27 alin. (7) coroborat cu art. 29 lit. a) din O.U.G. nr. 102/2005, a fost instituită măsura de restrângere a exercitării dreptului la libera circulaţie şi rezidenţă în România, prin nepermiterea intrării pe teritoriul României, şi pe baza căreia a fost emis, ca măsură tehnică de punere în aplicare a deciziei, refuzul intrării la frontieră nr. 24/3 din 09.03.2018; anularea în tot a refuzului intrării la frontieră nr. 24/3 din 09.03.2018, emis de Inspectoratul Teritorial al Politiei de Frontieră Oradea - Punctul de Trecere a Frontierei Borş, în principal, în temeiul principiului anulării actului subsecvent ca urmare a anulării actului iniţial, iar în subsidiar, ca nelegal şi netemeinic; obligarea pârâţilor la radierea consemnului nominal de nepermitere a intrării în România; obligarea pârâţilor la recunoaşterea dreptului reclamantului, cetăţean al Uniunii Europene, la libera circulaţie pe teritoriul României, respectiv a dreptului de a intra în mod liber şi nestingherit pe teritoriul României, de a circula liber în România şi de a părăsi în mod liber teritoriul României; să se constate încălcarea dreptului reclamantului la libertatea de exprimare şi libertatea de întrunire; obligarea pârâţilor la acordarea de despăgubiri morale în valoare de 3.000 Euro, echivalent în RON la data plăţii efective, pentru prejudiciile suferite ca urmare a instituirii măsurii de restrângere a exercitării dreptului la libera circulaţie şi rezidenţă în România, prin nepermiterea intrării pe teritoriul României.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1713 din 13 mai 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile necompetenţei teritoriale, tardivităţii, lipsei calităţii procesuale pasive şi lipsei de interes, astfel cum au fost invocate de pârâţi, ca neîntemeiate, şi a respins acţiunile reunite formulate de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră şi Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Oradea, ca neîntemeiate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1713 din 13 mai 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârii, şi în rejudecarea cauzei, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată şi menţinerea dispoziţiilor primei instanţe în privinţa soluţiei date excepţilor invocate de pârâţi, cu obligarea intimaţilor-pârâţi la plata cheltuielilor de judecată efectuate în primă instanţă şi în calea de atac.

În dezvoltarea motivelor de casare mai sus menţionate, recurentul-reclamant a formulat, în esenţă, următoarele critici în privinţa sentinţei atacate:

Hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii sub aspectul argumentelor decisive expuse în conţinutul acesteia, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 6 teza a II-a din C. proc. civ.

Contrar susţinerilor primei instanţe, nu se poate afirma că acţiunile în sine ale reclamantului au avut un scop ilicit, sau că acesta a utilizat instrumente specifice democraţiei (dreptul la întrunire, libertatea de exprimare şi libertatea de circulaţie), în scopuri ilicite.

Faptul că contestarea ordinii constituţionale şi legale ale unui stat, inclusiv prin exprimarea opiniilor politice pro-autonomiste şi/sau prin organizarea/participarea la întruniri cu caracter politic unde se vociferează opinia politică menţionată, dacă aceasta are loc în condiţii paşnice şi democratice şi este compatibilă cu principiile fundamentale ale democraţiei însăşi, nu are caracter ilicit, rezultă din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (hotărârile pronunţate în cauza Refah Partisi şi alţii contra Turciei, cauza Stankov şi Uniunea macedonienilor Unis Ilinden contra Bulgariei, cauza Incal contra Turciei, cauza Surek contra Turciei, cauza Taranenko contra Rusiei).

În plus, instanţa de fond nu a precizat niciun motiv care să întemeieze concluzia primului argument decisiv reţinut în considerentele sentinţei, stabilind că scopul urmărit este ilicit în sine, fără a aduce vreun argument în acest sens. Or, lipsa completă a motivelor pe care se întemeiază o concluzie decisivă a sentinţei atacate, încalcă prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

În ipoteza în care acest argument al instanţei de fond satisface exigenţele motivării, se constată că susţinerea potrivit căreia contestarea ordinii constituţionale prin mijloace paşnice şi democratice reprezintă un scop ilicit în sine, se bazează pe încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 4 coroborat cu art. 3 lit. a) din Legea nr. 51/1991, raportat la art. 10 şi art. 11 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

De asemenea, cel de-al doilea argument decisiv al primei instanţe se fundamentează pe încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material care au determinat concluzia la care s-a ajuns, şi totodată, nu cuprinde motivele esenţiale pe care putea să se întemeieze, contrar art. 488 alin. (1) pct. 6 teza I din C. proc. civ.

Fără a nega că activităţile reclamantului ce fac obiectul prezentei cauze, sub aspectul art. 10 şi art. 11 din CEDO, pot fi considerate activităţi politice în sensul art. 16 din CEDO, se observă însă că legislaţia română nu cuprinde nicio restrângere în privinţa activităţii politice a străinilor în materia dreptului la libertatea de exprimare şi de întrunire.

Prin urmare, cel de-al doilea argument decisiv al instanţei de fond se fundamentează pe încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material care au determinat concluzia la care s-a ajuns, respectiv nesocotirea, potrivit hotărârii pronunţate în cauza Piermont contra Franţei, a prevederilor art. 10 şi art. 11 din CEDO, dispoziţii ce fac parte integrantă din dreptul intern, conform art. 11 alin. (2) şi art. 20 din Constituţia României.

Totodată, argumentul criticat nu abordează problematica aplicabilităţii Convenţiei, fiind incident şi motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 teza I din C. proc. civ., prin raportare la art. 425 alin. (1) lit. b) din acelaşi Cod.

În speţă, libertatea de circulaţie a persoanelor în Uniunea Europeană, în realizarea căreia a fost adoptată şi Directiva 2004/38/CE, a fost îngrădită prin actele administrative contestate, şi a fost restricţionată pentru exercitarea unor activităţi politice care se circumscriu sferei acţiunilor legale şi legitime într-o societate democratică, care au la bază libertatea de exprimare şi de informare, precum şi libertatea de întrunire şi de asociere.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, Decizia nr. 401930/09.03.2018 nu conţine motivul esenţial al măsurii dispuse, întrucât simpla menţiune a unui text legal, respectiv art. 3 din Legea nr. 51/1991, fără indicarea cel puţin a tezei incidente, nu satisface exigenţa impusă de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauza C-300/11 (ZZ împotriva Secretary of State for the B.), respectiv nu se circumscrie sintagmei "esenţa respectivelor motive".

De asemenea, sentinţa atacată nu cuprinde nicio examinare din care să rezulte că presupusa ameninţare la adresa securităţii naţionale ar fi reală, actuală şi suficient de gravă şi că măsura de restrângere a dreptului la libera circulaţie ar respecta principiul proporţionalităţii, în lumina jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, şi a practicii judiciare a Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Totodată, sentinţa recurată nu cuprinde nicio examinare din care să rezulte că măsura de restrângere a dreptului la libera circulaţie ar fi necesară într-o societate democratică, potrivit jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră a invocat, în principal, excepţia inadmisibilităţii recursului, în raport de prevederile art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 102/2005, în forma în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată.

În subsidiar, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esenţă, că sentinţa recurată cuprinde considerentele care fundamentează soluţia pronunţată şi nu se poate reţine aplicarea greşită a normelor de drept material incidente în cauză.

În mod corect instanţa de fond a reţinut că reclamantul organizează şi utilizează instrumente specifice democraţiei în scopuri ilicite, respectiv împotriva unor valori fundamentale pentru statul român, astfel cum acestea sunt prevăzute de dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Constituţia României şi art. 3 lit. a) din Legea nr. 51/1991.

4.2. Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul-pârât Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Oradea a invocat, în principal, excepţia inadmisibilităţii recursului, în raport de prevederile art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 102/2005, precum şi excepţia nulităţii recursului, arătând că aspectele învederate prin cererea de recurs nu se încadrează în dispoziţiile art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

În subsidiar, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului ca nefondat, învederând că motivele de casare invocate de recurentul-reclamant sunt neîntemeiate. Astfel, decizia de instituire a măsurii nepermiterii intrării pe teritoriul României întruneşte cerinţele de formă şi de fond şi este motivată, formularul de aducere la cunoştinţă a măsurii dispuse îndeplinind toate condiţiile prevăzute în mod expres de art. 6 alin. (3) din O.U.G. nr. 102/2005, iar condiţiile menţionate de art. 27 din acelaşi act normativ sunt specifice deciziilor de restrângere a dreptului la libera circulaţie.

5. Cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare

În cuprinsul cererii de recurs, recurentul-reclamant a solicitat sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pentru a răspunde unui număr de 5 întrebări preliminare, iar prin memoriul depus la dosar la data de 02.12.2020, a completat sesizarea adresată Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu 5 întrebări, întrebarea nr. 5 iniţială, fiind reformulată.

Prin încheierea pronunţată în şedinţa publică din 17 februarie 2021, Înalta Curte a respins cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare, formulată de recurentul-reclamant, pentru motivele reţinute în cuprinsul încheierii menţionate.

6. Alte aspecte procesuale

Prin încheierea de şedinţă din 04 februarie 2021, Înalta Curte a respins excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Oradea, apreciind că recurentul-reclamant a formulat critici ce pot fi încadrate în motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

La termenul de judecată din 18 martie 2021, intimatul-pârât Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră a invocat excepţia lipsei de interes în susţinerea căii de atac a recursului.

7. Prin memoriul transmis prin e-mail la data de 26 martie 2021 şi înregistrat în dosarul instanţei de recurs la data de 29 martie 2021, recurentul-reclamant a solicitat, în temeiul art. 400 din C. proc. civ., revenirea asupra soluţiei pronunţate prin încheierea de şedinţă din 17 februarie 2021, prin care s-a dispus respingerea cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

În ceea ce priveşte solicitarea recurentului-reclamant mai sus menţionată, Înalta Curte constată că aceasta a fost formulată ulterior închiderii dezbaterilor asupra excepţiilor invocate de intimaţii-pârâţi şi asupra fondului cauzei, ce s-au desfăşurat la termenul de judecată din 18 martie 2021, dată la care instanţa de recurs, având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunţarea deciziei la data de 31 martie 2021.

În conformitate cu dispoziţiile art. 394 alin. (3) din C. proc. civ., instanţa nu poate lua în considerare o cerere a uneia dintre părţi, depusă după închiderea dezbaterilor, în termenul de amânare a pronunţării.

În raport de prevederile legale mai sus redate, reţinând că solicitarea de revenire asupra soluţiei pronunţate prin încheierea din 17 februarie 2021, a fost formulată de recurentul-reclamant după închiderea dezbaterilor din prezenta cauză, respectiv în termenul de amânare a pronunţării, Înalta Curte nu va lua în considerare solicitarea formulată de recurentul-reclamant prin memoriul depus la dosar, motiv pentru care, nu va face aplicarea în cauză a dispoziţiilor art. 400 din C. proc. civ.

II. Soluţia instanţei de recurs

În conformitate cu dispoziţiile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., examinând, cu prioritate, excepţiile invocate de intimaţii-pârâţi, Înalta Curte reţine următoarele:

Excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului, invocată de intimatul-pârât Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, este neîntemeiată.

Conform dispoziţiilor art. 32 alin. (1) lit. d) coroborat cu art. 33 din C. proc. civ., orice demers judiciar poate fi iniţiat şi susţinut numai prin justificarea unui interes legitim încălcat.

Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care îl urmăreşte cel care învesteşte o instanţă de judecată cu o cerere (acţiune sau cale de atac), acesta trebuind să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual.

Prin urmare, una din condiţiile necesare pentru existenţa dreptului la acţiune este cea privind interesul de a promova acţiunea, condiţie generală care vizează orice cerere formulată în justiţie şi care se impune a fi îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluţionării cauzei, atât la momentul introducerii cererii de chemare în judecată, cât şi la momentul exercitării căilor de atac.

În cauză, nu se poate reţine că demersul recurentului-reclamant de contestare a măsurii interzicerii intrării pe teritoriul României, nu mai are o finalitate practică, având în vedere că nu au fost depuse la dosar înscrisuri din care să rezulte dacă la acest moment reclamantului îi este permisă intrarea pe teritoriul României sau dacă a fost instituită o altă măsură de restrângere a dreptului său la liberă circulaţie.

Prin urmare, se constată că interesul reclamantului în susţinerea căii de atac a recursului, este actual, urmând a fi respinsă excepţia lipsei de interes, ca neîntemeiată.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată de instanţa de fond asupra cererii în anulare a măsurii refuzului intrării la frontieră, se reţine că este întemeiată excepţia inadmisibilităţii recursului.

Conform dispoziţiilor art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., "Hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei", reţinându-se că sfera hotărârilor supuse căii de atac a recursului este determinată cu caracter general de prevederile art. 483 din C. proc. civ.

Din cuprinsul textelor de lege enunţate anterior, rezultă că părţile pot uza numai de căile de atac prevăzute de lege, iar exercitarea unei căi de atac împotriva unei hotărâri judecătoreşti pentru care C. proc. civ. sau legea specială nu prevedere o astfel de posibilitate, reprezintă un demers inadmisibil, indiferent de criticile învederate de partea care a formulat calea de atac.

În speţă, Înalta Curte constată că măsura refuzului intrării la frontieră, materializată prin formularul cu nr. 24/3 din 09.03.2018, a fost instituită în temeiul dispoziţiilor art. 6 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 102/2005, fiind emisă în executarea măsurii interzicerii intrării pe teritoriul României, dispusă prin Decizia nr. 401930/09.03.2018.

Conform dispoziţiilor art. 6 alin. (4) din acelaşi act normativ, forma în vigoare la data emiterii actelor atacate în cauză, împotriva refuzului permiterii intrării pe teritoriul României se poate face acţiune la instanţa de contencios administrativ în a cărei rază teritorială se află sediul organului emitent al actului administrativ contestat, iar hotărârea instanţei este definitivă şi executorie.

Rezultă că în speţă, soluţia instanţei de fond asupra acţiunii în anulare a măsurii refuzului intrării pe teritoriul statului român, dispusă în privinţa recurentului-reclamant, este definitivă, nefiind prevăzută calea de atac împotriva sentinţei atacate în ceea ce priveşte soluţia mai sus criticată, motiv pentru care, recursul declarat de reclamant urmează a fi respins ca inadmisibil.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată de prima instanţă asupra cererii în anulare a Deciziei nr. 401930/09.03.2018, prin care s-a dispus măsura nepermiterii intrării pe teritoriul României în privinţa recurentului-reclamant, Înalta Curte va respinge excepţia inadmisibilităţii recursului, invocată de intimaţii-pârâţi.

Din interpretarea dispoziţiilor art. 27 alin. (7) şi art. 29 lit. a) din O.U.G. nr. 102/2005, care constituie temeiul de drept al măsurii dispuse prin decizia mai sus menţionată, se reţine că măsura nepermiterii intrării pe teritoriul României constituie una din modalităţile prin care se poate restrânge exerciţiul liberei circulaţii pe teritoriul României a cetăţenilor Uniunii Europene, iar decizia prin care s-a dispus această măsură poate fi contestată în instanţă, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.

Prin urmare, împotriva deciziei prin care s-a dispus măsura nepermiterii intrării pe teritoriul României se poate formula acţiune în anulare la instanţa de contencios administrativ, în privinţa căii de atac exercitate împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate în cauză reţinându-se că prevederile O.U.G. nr. 102/2005 nu cuprind reglementări speciale sau derogatorii de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ, astfel încât, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, oricare dintre părţile procesului are posibilitatea să atace hotărârea primei instanţe în termen de 15 zile de la comunicarea acesteia.

În consecinţă, în speţă, soluţia pronunţată de instanţa de fond asupra cererii în anulare a Deciziei nr. 401930/09.03.2018, este supusă căii de atac a recursului, prevăzută de dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care, urmează a fi respinsă, ca neîntemeiată, excepţia inadmisibilităţii recursului declarat de reclamant împotriva acestei soluţii.

Pe fondul recursului, analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte reţine următoarele:

Examinând criticile recurentului-reclamant circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., se constată că acesta este nefondat.

Sentinţa recurată satisface cerinţele prevăzute de dispoziţiile de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii primei instanţe cu privire la soluţia pronunţată, fiind examinate efectiv problemele esenţiale ridicate de părţi.

Din parcurgerea considerentelor hotărârii atacate rezultă că judecătorul fondului a analizat motivele de nelegalitate invocate de reclamant în privinţa actelor administrative contestate şi a arătat în mod explicit argumentele care l-au determinat să menţină actele contestate, reţinându-se că motivul de casare mai sus analizat nu are în vedere regăsirea literală în conţinutul hotărârii a tuturor susţinerilor prin care reclamantul a înţeles să convingă instanţa de judecată.

În aceste condiţii, împrejurarea că prima instanţă nu a răspuns fiecărei susţineri formulate de reclamant sau a grupat şi structurat aceste susţineri în funcţie de problemele de drept vizate, răspunzându-le prin considerente comune, nu echivalează cu nemotivarea sentinţei recurate.

Instanţa de control judiciar nu poate reţine nici criticile recurentului-reclamant potrivit cărora sentinţa atacată cuprinde motive contradictorii, aceste afirmaţii reflectând dezacordul recurentului în privinţa argumentelor avute în vedere de instanţa de fond la adoptarea soluţiei de respingere a acţiunilor reunite formulate de reclamant, fără a susţine însă motivul de casare analizat, întrucât în considerentele sentinţei au fost expuse, în mod clar şi logic, argumentele care au stat la baza hotărârii pronunţate.

În contextul evidenţiat, faptul că recurentul-reclamant nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe, nu poate conduce la incidenţa motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce succed.

Prin Decizia nr. 401930/09.03.2018 emisă de pârâtul Inspectoratul General al Politiei de Frontieră, contestată în cauză, s-a dispus măsura nepermiterii intrării pe teritoriul României în privinţa recurentului-reclamant, până la data de 08.03.2021, în baza art. 27 alin. (7) coroborat cu art. 29 lit. a) din O.U.G. nr. 102/2005, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Conform dispoziţiilor art. 27 alin. (7) din O.U.G. nr. 102/2005, în forma în vigoare la data emiterii deciziei atacate, decizia de restrângere a dreptului la liberă circulaţie trebuie să conţină prezentarea precisă şi completă a tuturor motivelor de fapt şi de drept care au stat la baza dispunerii unei astfel de măsuri, implicaţiile acesteia pentru persoana în cauză, informaţii privind instanţa unde poate fi atacată decizia, termenul de introducere a acţiunii şi termenul în care cetăţeanul Uniunii Europene sau membrul de familie al acestuia trebuie să părăsească teritoriul României.

Art. 27 alin. (9) din acelaşi act normativ prevede că "Instanţa care judecă acţiunea introdusă împotriva unei decizii de restrângere a dreptului la liberă circulaţie analizează legalitatea deciziei, respectarea principiului proporţionalităţii măsurii dispuse şi a condiţiilor stabilite la alin. (1) - (8), precum şi faptele şi circumstanţele care justifică măsura dispusă."

Prevederile comunitare incidente în cauză sunt cuprinse în Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 şi de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE şi 93/96/CEE, transpusă în legislaţia naţională prin O.U.G. nr. 102/2005.

Directiva 2004/38/CE, în Capitolul VI - Restrângerea dreptului de intrare şi dreptului de şedere pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică, prevede la art. 27, următoarele principii generale:

"(1) Sub rezerva dispoziţiilor prezentului capitol, statele membre pot restrânge libertatea de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie, indiferent de cetăţenie, pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice.

(2) Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică respectă principiul proporţionalităţii şi se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.

(3) Pentru a stabili dacă persoana respectivă reprezintă un pericol pentru ordinea publică sau siguranţa publică, la eliberarea certificatului de înregistrare sau, în absenţa unui sistem de înregistrare, în termen de cel mult trei luni de la intrarea persoanei respective pe teritoriul său sau de la data la care persoana şi-a semnalat prezenţa pe teritoriul său în conformitate cu articolul 5 alin. (5) ori la eliberarea permisului de şedere, statul membru gazdă poate, în cazul în care consideră indispensabil, să ceară statului membru de origine sau, dacă este necesar, altor state membre să îi furnizeze informaţii privind antecedentele persoanei respective. Această consultare nu poate avea un caracter sistematic. Statul membru consultat răspunde în termen de două luni (…)".

Totodată, art. 30 - Notificarea deciziilor din Directiva 2004/38/CE prevede:

"(1) Persoanele interesate sunt notificate în scris cu privire la orice decizie adoptată în temeiul articolului 27 alin. (1), astfel încât să poată înţelege conţinutul notificării şi implicaţiile acesteia. (2) Persoanele interesate sunt informate în mod precis şi complet cu privire la motivele de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică pe care se bazează decizia luată în cazul lor, cu excepţia situaţiilor în care acest lucru este contrar intereselor siguranţei statului. (3) Notificarea precizează instanţa judecătorească sau autoritatea administrativă la care persoana interesată poate contesta decizia, termenul pentru contestare şi, dacă este cazul, termenul acordat persoanei respective pentru a părăsi teritoriul statului membru. Cu excepţia unor cazuri de urgenţă, motivate corespunzător, termenul acordat pentru părăsirea teritoriului nu poate fi mai mic de o lună de la data notificării."

Art. 31 - Garanţii procedurale din Directiva 2004/38/CE stabileşte următoarele:,,(1) Persoanele interesate au acces, în statul membru, la căile judiciare de atac şi, dacă este cazul, la cele administrative, pentru a contesta o decizie luată împotriva lor din motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. (2) În cazul în care contestarea deciziei de expulzare este însoţită de o cerere de luare a unor măsuri vremelnice de suspendare a executării deciziei, expulzarea efectivă a persoanei de pe teritoriu nu se poate face înainte de luarea ordonanţei privind măsurile vremelnice, cu excepţia cazurilor prevăzute de Directiva în cauză. (3) Căile de atac permit examinarea legalităţii deciziei, precum şi a faptelor şi împrejurărilor pe care se bazează măsura propusă. Acestea asigură că decizia nu are un caracter disproporţionat, în special având în vedere cerinţele prevăzute la articolul 28. (4) Statele membre pot refuza prezenţa persoanei respective pe teritoriul lor pe parcursul exercitării căilor de atac, dar nu o pot împiedica să îşi formuleze personal apărările, cu excepţia cazurilor când prezenţa sa ar putea cauza perturbări grave ale ordinii şi siguranţei publice sau când calea de atac priveşte refuzul accesului pe teritoriul respectiv."

În speţă, analizând legalitatea Deciziei nr. 401930/09.03.2018 sub aspectul condiţiilor de formă şi de conţinut stabilite de dispoziţiile O.U.G. nr. 102/2005, precum şi de prevederile comunitare, redate anterior, Înalta Curte constată că decizia prin care s-a dispus măsura nepermiterii intrării pe teritoriul României în privinţa recurentului-reclamant, nu respectă cerinţele de formă reglementate de normele legale şi comunitare mai sus menţionate, în sensul că nu conţine termenul de contestare a deciziei emise de autoritatea publică pârâtă, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Astfel, în cuprinsul deciziei atacate se prevede că procedura, respectiv termenul de contestare a măsurii dispuse sunt guvernate de Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, fără a se indica în mod expres şi termenul de introducere a acţiunii la instanţa de contencios administrativ competentă, ce constituie una dintre condiţiile de formă a deciziei de restrângere a dreptului la liberă circulaţie, menţionată în mod explicit de prevederile art. 27 alin. (7) din O.U.G. nr. 102/2005.

În dezacord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, instanţa de control judiciar apreciază că informaţiile din conţinutul Deciziei nr. 401930/09.03.2018, deşi fac trimitere la dispoziţiile Legii nr. 554/2004 în privinţa termenului de contestare a măsurii, nu sunt de natură a asigura respectarea cerinţei de formă în discuţie, care aşa cum s-a reţinut anterior, este prevăzută în mod expres de normele legale şi comunitare incidente în materie, nefiind astfel suficient ca decizia să cuprindă informaţii pe baza cărora să se poată stabili, indirect, termenul de introducerii a acţiunii în instanţă.

Această concluzie se impune cu atât mai mult cu cât, în speţă, reclamantului i-a fost comunicată Decizia nr. 401930/09.03.2018, în urma unei solicitări formulate în baza Legii nr. 544/2001, context în care, trimiterile generale la Legea nr. 554/2004 în privinţa procedurii de contestare a măsurii şi a termenului de introducerii a acţiunii, fără a se indica cel puţin dispoziţiile legale aplicabile din Legea contenciosului administrativ, care reglementează termenul de introducere a acţiunii la instanţa de contencios administrativ, îngreunează în mod evident procedura de contestare a deciziei de restrângere a dreptului la liberă circulaţie, cu consecinţa lipsirii în mod efectiv a solicitantului de posibilitatea de contestare a acestui act administrativ.

În raport de argumentele prezentate în cuprinsul prezentei hotărâri, care susţin caracterul nelegal al Deciziei nr. 401930/09.03.2018, din perspectiva neîndeplinirii cerinţei de formă referitoare la indicarea termenului de introducere a acţiunii în anulare la instanţa de contencios administrativ, Înalta Curte urmează a admite cererea în anulare formulată de reclamant împotriva acestei decizii, cu consecinţa anulării deciziei contestate.

Faţă de soluţia de respingere ca inadmisibil a recursului declarat de reclamant, ce vizează măsura refuzului de intrare în ţară dispusă de Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Oradea, şi având în vedere argumentele de fapt şi de drept reţinute la adoptarea soluţiei de anulare a Deciziei nr. 401930/09.03.2018, care, aşa cum s-a arătat anterior, se fundamentează numai pe nerespectarea uneia dintre cerinţele de formă instituite în mod expres în privinţa deciziei contestate, urmează a fi respinse, ca neîntemeiate, celelalte capete de cerere ale acţiunilor reunite formulate de reclamant, a căror soluţionare implică examinarea elementelor de fapt din cuprinsul deciziei atacate, care nu au făcut obiectul analizei prezentei instanţe de control judiciar.

Faţă de dezlegarea dată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8) din C. proc. civ., nu se mai impun a fi examinate celelalte critici formulate de recurent referitoare la conţinutul actului administrativ atacat, circumscrise acestui motiv de casare.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamantul A., casarea în parte a sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei pe fond, în sensul admiterii în parte a acţiunii formulate de reclamant şi anulării Deciziei nr. 401930/09.03.2018 emise de pârâtul Inspectoratul General al Politiei de Frontieră, urmând a fi menţinute celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

În conformitate cu prevederile art. 453 din C. proc. civ., urmează a fi obligat intimatul-pârât Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră la plata către recurentul-reclamant a cheltuielilor de judecată efectuate în primă instanţă şi în calea de atac a recursului, în cuantum total de 2000 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru şi onorariul avocaţial, cu aplicarea art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., apreciind că în speţă, cuantumul acestui onorariu este disproporţionat în raport cu complexitatea litigiului şi circumstanţele cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului invocată de intimatul-pârât Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră.

Admite excepţia inadmisibilităţii recursului invocată de intimaţii-pârâţi Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră şi Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Oradea cu privire la soluţia pronunţată asupra cererii de anulare a măsurii refuzului intrării la frontieră şi respinge recursul ca inadmisibil.

Respinge excepţia inadmisibilităţii recursului invocată de aceiaşi intimaţi-pârâţi cu privire la soluţia pronunţată asupra cererii de anulare a Deciziei nr. 401930/09.03.2018 emise de Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General al Politiei de Frontieră.

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 1713 din 13 mai 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite în parte acţiunea formulată de reclamantul A. şi dispune anularea Deciziei nr. 401930/09.03.2018 emise de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General al Politiei de Frontieră.

Menţine restul dispoziţiilor sentinţei.

Obligă intimatul-pârât Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră să plătească recurentului-reclamant A. cheltuieli de judecată în cuantum total de 2000 RON, pentru fond şi recurs.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 31 martie 2021.