Validity of refusal to renew special-conditions workplace classification after completion of prevention plan under Government Ordinance No. 1014/2015

Şedinţa publică din data de 20 ianuarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 24 aprilie 2017, pe rolul Tribunalului Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2017, reclamantul Spitalul Clinic de Boli Infecţioase şi Pneumoftiziologie Victor Babeş, în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Muncii, a solicitat anularea Adresei nr. x/08.12.2017, înregistrată la reclamant cu nr. 1776/20.02.2017, emisă de pârâta Inspecţia Muncii, privind refuzul de reînnoire a avizului pentru încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite în cadrul spitalului, pentru anul 2017-2018 şi obligarea pârâtei la reînnoirea acestui aviz.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 4001 din 12 septembrie 2017, Tribunalul Dolj, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Craiova.

1.3. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 19 septembrie 2017, sub nr. x/2017.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4 din 11 ianuarie 2018, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul Spitalul Clinic de Boli Infecţioase şi Pneumoftiziologie Victor Babeş, în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Muncii, având ca obiect anulare act administrativ şi a obligat pârâta să reînnoiască avizul de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite pentru perioada 2017-2018.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 4 din 11 ianuarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Inspecţia Muncii, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii.

În motivarea recursului, pârâta a susţinut că instanţa de fond a reţinut în mod greşit că, deşi au fost realizate măsurile cuprinse în planul de prevenire şi protecţie stabilit, acestea nu au eliminat factorii de risc profesional, astfel încât nu există o piedică în acordarea unui nou aviz, care să-l reînnoiască pe cel acordat anterior.

Prevederile art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 1014/2015 stabilesc că avizul acordat îşi încetează valabilitatea şi, deci, există motive de refuz al reînnoirii acestuia, la data îndeplinirii măsurilor stabilite prin planul de prevenire şi protecţie sau, după caz, la expirarea termenului prevăzut de art. 1 alin. (3) din hotărârea de Guvern. Din interpretarea coroborată a art. 1 alin. (3) cu art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 1014/205, rezultă că un aviz poate fi acordat pe o perioadă maximă de 3 ani, dar în cazul în care angajatorul îndeplineşte măsurile stabilite prin planul de prevenire şi protecţie mai înainte de expirarea termenului, avizul îşi încetează aplicabilitatea la data îndeplinirii măsurilor. Dacă angajatorul nu îndeplineşte măsurile în termenul maxim de 3 ani, avizul îşi încetează aplicabilitatea la expirarea acestui termen şi nu va mai fi reînnoit, chiar dacă măsurile nu au fost îndeplinite.

Recurenta-pârâtă a susţinut că în speţă subzistă prima ipoteză prevăzută de legiuitor, respectiv angajatorul a îndeplinit măsurile stabilite prin planul de prevenţie şi protecţie, prin urmare avizul şi-a încetat valabilitatea, iar actul normativ nu prevede posibilitatea reînnoirii avizului.

A arătat recurenta-pârâtă că termenul de valabilitate al avizului, respectiv data de 31.12.2016, a fost acordat în concordanţă cu termenul asumat de reclamant pentru îndeplinirea măsurilor cuprinse în planul de prevenire şi protecţie. Angajatorul însuşi a stabilit perioada de timp pe care a apreciat-o a fi necesară pentru îndeplinirea măsurilor, însuşindu-şi prevederile art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 1014/2015, astfel încât refuzul pârâtei de reînnoire a avizului este legal şi conform prevederilor hotărârii de Guvern.

În consecinţă, a arătat pârâta, reţinând că nu există o piedică în acordarea unui nou aviz, care să-l reînnoiască pe cel acordat anterior, instanţa de fond a încălcat normele de drept material anterior indicate.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs (intitulată "completare răspuns întâmpinare"), intimatul-reclamant a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul-reclamant a susţinut că expertiza efectuată în cadrul unităţii confirmă că locurile de muncă se încadrează în condiţii deosebite, existenţa factorilor de risc profesional şi a agenţilor biologici cu risc crescut de contagiune fiind motive care susţin prelungirea avizului anual acordat pentru anul curent, iar refuzul de reînnoire a avizului are consecinţe majore asupra unităţii şi salariaţilor acesteia.

În aplicarea art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 1014/2015, semestrial, pe perioada valabilităţii avizului, intimatul a depus la ITM Dolj raportare privind modul în care a realizat măsurile prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. c), în vederea normalizării condiţiilor de muncă. Cu toate acestea, conform referatului nr. x/28.11.2017, raportului anual şi notei justificative nr. x/15.02.2017, nu se pot realiza în totalitate măsurile tehnice de eradicare a transmiterii aerogene, până în prezent fiind declarate la nivelul spitalului 30 de cazuri de îmbolnăviri profesionale în rândul salariaţilor.

Intimatul-reclamant a depus şi concluzii scrise, în cuprinsul cărora a apreciat că recursul este nul, întrucât motivele expuse nu se încadrează în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., nefiind indicate dispoziţiile legale greşit interpretate şi aplicate de instanţa de fond. Recurenta-pârâtă se limitează la o analiză a probatoriului administrat şi a stării de fapt ce a generat litigiul, aspecte ce nu pot face obiectul recursului.

A susţinut intimatul-reclamant că a respectat metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite, pârâta emiţând avizul care îşi înceta valabilitatea la data de 31.12.2016. În perioada 2011-2015, legislaţia în domeniu prevedea că reînnoirea avizului se făcea anual, motiv pentru care intimatul a solicitat reînnoirea avizului până la data de 31.12.2016. Măsurile stabilite prin planul de prevenire şi protecţie au caracter permanent, însă nu conduc la eliminarea şi reducerea factorilor de risc profesional, respectiv a agenţilor cu risc crescut de contagiune a organismului uman, astfel cum a reţinut şi instanţa de fond.

Recurenta a susţinut că reînnoirea avizului poate fi făcută o singură dată, până la expirarea perioadei prevăzute în H.G. nr. 1014/2015, aspect contrazis de instanţa de fond, care a reţinut că, din analiza gramaticală a acestui act normativ, nu rezultă o astfel de interpretare. Intimatul-reclamant a solicitat reînnoirea avizului în cadrul termenului maxim prevăzut de H.G. nr. 1014/2015, neexistând un impediment legal de prelungire a valabilităţii acestuia, iar interpretarea recurentei-pârâte este una restrictivă, contrară voinţei legiuitorului.

În opinia intimatului-reclamant, instanţa de fond a reţinut corect că, atât timp cât avizul nu a fost acordat pe perioada maximă prevăzută de H.G. nr. 1014/2015, reînnoirea se putea dispune pentru perioada rămasă până la 31.12.2018, cu îndeplinirea celorlalte condiţii, condiţii pe care intimatul-reclamant a susţinut că le-a dovedit prin emiterea buletinului de expertizare de către Direcţia de Sănătate Dolj, precum şi prin procesele-verbale întocmite cu ocazia controalelor derulate de ITM Dolj în perioada aprilie 2016 - aprilie 2017, când s-au identificat şi cazuri de îmbolnăviri profesionale. În actul de control întocmit în anul 2017, inspectorii ITM Dolj au avut ca obiectiv şi verificarea modului de realizare a măsurilor cuprinse în planul de prevenire şi protecţie realizat pentru anul 2016, conform procedurilor H.G. nr. 1014/2015, ceea ce denotă că în cadrul spitalului se lucrează în continuare în condiţii deosebite şi că există îmbolnăviri profesionale. Totodată, în buletinul de determinare prin expertizare din 2017, întocmit de DSP Dolj şi ITM Dolj, rezultă că toate activităţile medicale şi de întreţinere şi activităţile administrative se desfăşoară în condiţii deosebite de muncă, datorită contagiunii bacilului Koch.

În concluzie, intimatul-reclamant a apreciat soluţia instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică, în raport şi de dispoziţiile art. 29 alin. (11) şi (12) din Legea nr. 263/2010, potrivit cărora locurile de muncă pot fi menţinute în condiţii deosebite prin reînnoirea avizelor de încadrare pe baza metodologiei stabilite prin hotărâre a Guvernului pentru o perioadă de maximum 3 ani, începând cu data de 1 ianuarie 2016, termen în care angajatorii au obligaţia de a normaliza condiţiile de muncă. Însă, specificul unităţii spitaliceşti nu permite normalizarea condiţiilor de muncă, personalul unităţii fiind expus permanent îmbolnăvirii profesionale.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Inspecţia Muncii este fondat, pentru următoarele considerente:

Prealabil analizării motivelor de recurs formulate de pârâta, Înalta Curte apreciază necesar a răspunde, cu prioritate, apărărilor intimatului-reclamant referitoare la nulitatea recursului pentru neîncadrarea în prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., invocate prin concluziile scrise depuse în dosarul de recurs.

Examinând cererea de recurs prin prisma cazului de casare indicat şi a criticilor de nelegalitate expuse, Înalta Curte constată că acestea se subsumează prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Contrar susţinerilor intimatului-reclamant, recurenta-pârâtă a indicat prevederile legale pe care le-a apreciat a fi greşit aplicate şi interpretate de instanţa de fond, respectiv art. 1 alin. (3) şi art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 1014/2015, indicând, concret, aspectele de nelegalitate ale sentinţei recurate, chiar dacă într-o formă rezumativă. Motivarea recursului nu reprezintă un aspect de ordin cantitativ, ci este suficient ca, din argumentele expuse, să rezulte cu claritate criticile aduse hotărârii atacate, obligaţie care, în speţă, a fost respectată de pârâta Inspecţia Muncii.

Ca atare, nu vor fi primite apărările intimatului-reclamant referitoare la caracterul nul al recursului, calea de atac urmând a fi analizată din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru a răspunde criticilor formulate prin recurs, Înalta Curte are în vedere, rezumativ, contextul factual şi cadrul legislativ care a condus la prezentul litigiu.

Reclamantul Spitalul Clinic de Boli Infecţioase şi Pneumoftiziologie Victor Babeş a deţinut avizul pentru încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite, emis de pârâta Inspecţia Muncii sub nr. x/25.02.2015, cu valabilitate până la 31.12.2015, care a fost reînnoit prin avizul nr. x/19.04.2016, cu valabilitate până la data de 31.12.2016, potrivit metodologiei reglementate de H.G. nr. 1014/2015.

Prin cererea înregistrată sub nr. x/29.12.2016, reclamantul a solicitat Inspecţiei Muncii reînnoirea avizului nr. x/19.04.2016. Prin adresa nr. x/1.01.2017, pârâta Inspecţia Muncii a comunicat reclamantului refuzul de reînnoire a avizului, motivat de faptul că termenul de valabilitate pentru care a fost acordat avizul de încadrare a fost stabilit în funcţie de eşalonarea pe care reclamantul a prevăzut-o pentru realizarea măsurilor cuprinse în planul de prevenire şi protecţie şi că prevederile H.G. nr. 1014/2015 nu prevăd o modalitate de prelungire a valabilităţii acestui aviz.

Reclamantul a apreciat că refuzul autorităţii pârâte este unul nejustificat, opinie confirmată de prima instanţă, care a obligat Inspecţia Muncii la reînnoirea avizului pentru anul 2016-2017, pe când pârâta a susţinut că refuzul reînnoirii avizului respectă prevederile H.G. nr. 1014/2015. Prin urmare, în recurs, Înalta Curte are de analizat dacă acest refuz, comunicat reclamantei prin adresa nr. x/1.01.2017, are caracter nejustificat, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, care definesc refuzul nejustificat drept exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane, precum şi de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din acelaşi act normativ, care definesc excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Cât priveşte cadrul legislativ incident cauzei, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 29 alin. (11) din Legea nr. 263/2010:

"Locurile de muncă pot fi menţinute în condiţii deosebite, prin reînnoirea avizelor de încadrare pe baza metodologiei stabilite prin hotărâre a Guvernului, pentru o perioadă de maximum 3 ani, începând cu data de 1 ianuarie 2016, termen până la care angajatorii au obligaţia de a normaliza condiţiile de muncă."

Pentru punerea în aplicare a acestor prevederi a fost emisă H.G. nr. 1014/2015 privind metodologia de reînnoire a avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite, care, în cuprinsul art. 1, a prevăzut următoarele:

"(1) Începând cu data de 1 ianuarie 2016, avizele de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite acordate, valabile până la data de 31 decembrie 2015 inclusiv, pot fi reînnoite potrivit metodologiei stabilite prin prezenta hotărâre.

(2) Prevederile prezentei hotărâri se aplică numai angajatorilor care deţin la data de 31 decembrie 2015 avizul de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite, reînnoite, şi care nu au realizat până la această dată măsurile necesare în vederea normalizării condiţiilor de muncă pentru locurile de muncă încadrate în condiţii deosebite.

(3) Perioada de valabilitate a avizelor reînnoite potrivit prevederilor prezentei hotărâri nu poate depăşi data de 31 decembrie 2018."

Potrivit art. 6 alin. (2) din aceeaşi hotărâre de Guvern:

"Avizele reînnoite pentru încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite îşi încetează aplicabilitatea la data îndeplinirii măsurilor stabilite prin planul de prevenire şi protecţie sau, după caz, la expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. (3)."

Prin urmare, începând cu data de 01.01.2016, avizele de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite acordate anterior, valabile până la data de 31.12.2015, pot fi reînnoite potrivit metodologiei stabilite în cuprinsul H.G. nr. 1014/2015, aspect necontestat de părţile cauzei. Chestiunea litigioasă dedusă judecăţii priveşte posibilitatea reînnoirii avizului emis în condiţiile acestei hotărâri de Guvern, la împlinirea termenului de valabilitate şi în condiţiile în care măsurile stabilite prin planul de prevenire şi protecţie au fost îndeplinite.

Înalta Curte reţine că metodologia adoptată prin H.G. nr. 1014/2015 a fost elaborată pentru ca angajatorii să realizeze măsurile din planul de prevenire şi protecţie pe care şi le-au propus în vederea normalizării condiţiilor de muncă, pentru realizarea acestui obiectiv fiind stabilit termenul legal maxim de 3 ani. Însă perioada de reînnoire a avizelor poate fi şi mai mică de 3 ani, respectiv pentru un termen solicitat de angajatori în funcţie de eşalonarea măsurilor pe care le-au apreciat necesare pentru atingerea obiectivului, prioritatea legiuitorului fiind normalizarea condiţiilor de muncă, iar încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite fiind tratată legislativ ca o alternativă subsidiară şi temporară, supusă unor condiţii de recunoaştere şi menţinere strict reglementate la nivel infralegislativ. Din conţinutul art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 1014/2015 rezultă că avizele pentru încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite, reînnoite conform acestei metodologii, îşi încetează valabilitatea fie la data îndeplinirii măsurilor stabilite în planul de prevenire şi protecţie, fie la expirarea termenului prevăzut de acest text normativ, respectiv 31.12.2018.

În speţă, intimatul-reclamant a solicitat reînnoirea avizului nr. x/25.02.2015, asumându-şi un plan de măsuri pentru normalizarea condiţiilor de muncă care urma a fi implementat până la data de 31.12.2016, iar nu până la data limită de 31.12.2018, prevăzută de hotărârea de Guvern. Ca urmare, a fost emis avizul nr. x/19.04.2016, cu valabilitate pe perioada de realizare a planului de măsuri. Aceste măsuri au fost implementate în termenul asumat, astfel cum rezultă atât din raportările semestriale depuse de reclamant conform art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 1014/2015, cât şi din procesul-verbal de control nr. x/11.01.2017, emis de ITM Dolj .

Prin urmare, intimatul a solicitat reînnoirea avizului pentru o perioadă mai mică decât perioada maximă prevăzută de H.G. nr. 1014/2015, asumându-si în acest fel finalizarea demersurilor întreprinse pentru normalizarea condiţiilor de muncă, iar aceste demersuri au fost realizate până la data de 31.12.2016, fiind, astfel îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 1014/2015.

Înalta Curte mai reţine că reclamantul a cunoscut aspectul încetării valabilităţii avizului la data propusă în planul de măsuri încă de la data comunicării avizului de către Inspecţia Muncii, care, prin adresa înregistrată la unitatea spitalicească sub nr. x/05.05.2016, la care s-a anexat avizul nr. x/19.04.2016, a arătat că:

"termenul de valabilitate al avizului dumneavoastră este cuprins în perioada maximă de acordare impusă de art. 1 alin. (3) al H.G. nr. 1014/2015, respectiv 31.12.2018, dar mai mic decât acesta întrucât avizul îşi încetează valabilitatea la data propusă în planul propriu de prevenire şi protecţie, conform prevederilor menţionate la art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 1014/2015...".

Referitor la posibilitatea reînnoirii avizului nr. x/1.04.2016 după implementarea măsurilor din planul pentru normalizarea condiţiilor de muncă, intimatul-reclamant a susţinut că, deşi implementate, aceste măsuri nu au avut rezultatele scontate, continuând să existe factori de risc profesional datoraţi specificului activităţii unităţii spitaliceşti şi că H.G. nr. 1014/2015 nu interzice reînnoirea avizului în interiorul perioadei maxime, respectiv până la 31.12.2018.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că prima instanţă a interpretat greşit prevederile H.G. nr. 1014/2015. Argumentul obţinerii unor rezultate parţiale în urma implementării planului de măsuri (respectiv menţinerea unor factori de risc profesional, precum şi imposibilitatea eliminării totale a acestora, ca urmare a specificului activităţii medicale a unităţii spitaliceşti) nu este relevant în condiţiile în care H.G. nr. 1014/2015 condiţionează încetarea valabilităţii avizului de parcurgerea/implementarea măsurilor din planul asumat de angajator, iar nu de rezultatele obţinute. Solicitanţilor avizelor de încadrare a locurilor de muncă în condiţii deosebite le revine obligaţia de a-şi elabora planul de măsuri într-un mod diligent şi realist, astfel încât, în perioada asumată, să atingă rezultatul urmărit de legiuitor, acela de normalizare a condiţiilor de muncă.

Cât priveşte posibilitatea reînnoirii avizului emis în temeiul H.G. nr. 1014/2015, Înalta Curte constată că hotărârea de Guvern nu reglementează o asemenea posibilitate. Prevederile art. 6 alin. (2) stabilesc că avizele reînnoite îşi încetează valabilitatea la data îndeplinirii măsurilor stabilite prin planul de prevenire şi protecţie sau, după caz, la data de 31.12.2018. Înalta Curte apreciază că legiuitorul a avut în vedere două ipoteze distincte, respectiv:

- existenţa unui termen de valabilitate a avizului reînnoit, acordat în funcţie de solicitarea angajatorului, termen care expiră la data implementării măsurilor din planul pentru normalizarea condiţiilor de muncă;

- un termen de valabilitate maxim de 31.12.2018, dacă avizul a fost solicitat de angajator şi acordat pe perioada maximă, iar măsurile stabilite prin planul de prevenţie şi protecţie nu au fost îndeplinite până la această dată.

În cauză, ne aflăm în prima ipoteză a textului actului normativ, reclamantul solicitând reînnoirea avizului doar până la 31.12.2016, dată până la care a şi implementat măsurile adoptate. Reînnoirea avizului după această dată nu are suport legislativ în prevederile H.G. nr. 1014/2015.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că în mod corect pârâta a emis refuzul de reînnoire a avizului nr. x/19.04.2016, neputându-se reţine caracterul nejustificat al acestui refuz. Manifestarea de voinţă a autorităţii nu îmbracă forma excesului de putere, ci respectă limitele stabilite prin dispoziţiile H.G. nr. 1014/2015. Pe cale de consecinţă, sentinţa pronunţată de instanţa de fond este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material anterior expuse, fapt ce determină necesitatea reformării sale, sub aspectul soluţiei pronunţate pe fondul cauzei.

Pentru toate aceste considerente, constatând incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Inspecţia Muncii împotriva sentinţei civile nr. 4 din 11 ianuarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând cererea de chemare în judecată, o va respinge, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Inspecţia Muncii împotriva sentinţei civile nr. 4 din 11 ianuarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Spitalul Clinic de Boli Infecţioase şi Pneumoftiziologie Victor Babeş, în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Muncii, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 ianuarie 2021.