Appeal against dismissal of challenge to zonal quarantine order dismissed; lower court ruling upheld as legally valid

Şedinţa publică din data de 31 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 08.03.2021, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă - Ministerul Afacerilor de Interne:

- suspendarea de îndată a efectelor ordinului atacat până la rămânerea definitivă a hotărârilor ce se vor pronunţa în cauză;

- anularea Ordinului nr. 6578/06.03.2021 emis de către Şeful Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă cât şi constatarea nulităţii absolute a aceluiaşi ordin privind instituirea carantinei zonale în localitatea Timişoara şi localităţile periurbane cuprinse în ordin, din judeţul Timiş, în contextul scăderii în ultimele zile a numărului de persoane infectate cu virusul Covid raportat la faptul că în Timiş se efectuează teste cât în alte 10 de judeţe limitrofe, în care nu s-au aplicat astfel de măsuri, ceea ce ar face inutilă măsura luată doar asupra zonelor care se testează în număr mare;

- în subsidiar a solicitat anularea/nulitatea în parte a actului atacat cu privire la limitarea desfăşurării de activităţi în spaţiu deschis, pentru considerente privind sănătatea în a cărei contradicţie vine ordinul atacat, având în vedere beneficiile de ordin medical a aerului curat, a soarelui, a recreării în context, cât şi de ordin economic pentru comercianţii mici şi mijlocii, care desfăşoară activităţi în spaţii deschise, precum terase sau complexuri sportive în aer liber.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 378 din 16 martie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii, a respins cererea de suspendare a executării Ordinului Şefului Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă nr. 6578/06.03.2021 ca inadmisibilă şi a respins cererea de anulare a Ordinului Şefului Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă nr. 6578/06.03.2021, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă - M.A.I., ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, recurentul a arătat că instanţa de recurs poate examina hotărârea instanţei de fond, atât sub aspectul legalităţii, cât şi al temeiniciei, întrucât dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu disting sub acest aspect, Legea nr. 136/2020 nu conţine dispoziţii contrare, astfel încât nu este obligatorie încadrarea criticilor în motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

O primă critică formulată în recurs a vizat soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării actului administrativ contestat, recurentul apreciind că instanţa de fond a ignorat motivarea acestei cereri şi temeiurile de drept indicate, respectiv dispoziţiile art. 66 din Legea nr. 24/2000 şi decizia CCR nr. 61/7.02.2017, referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind procedura interpretării actelor normative.

Pe fondul cauzei, recurentul a apreciat că instanţa de fond a presupus superficial şi teoretic că nu există o vătămare a unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, însă, în acelaşi timp, a omis a observa că potrivit legii sarcina probei este răsturnată, iar pârâtul era obligat să facă dovada temeiniciei şi legalităţii actelor atacate.

Reluând argumentele de nelegalitate a actului administrativ contestat, recurentul a arătat despre considerentele primei instanţe că sunt la fel de superficiale ca şi cele ale pârâtului şi, în realitate, ele golesc de conţinut normele legale, dar şi spiritul legii, în raport de situaţia reală din zona carantinată.

Astfel, faţă de nerespectarea dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 136/2020 referitoare la cerinţa legală a aplicării graduale a măsurilor ce pot fi dispuse, curtea de apel a reţinut că singura cerinţă ce rezultă din interpretarea textului de lege este aceea de a se evalua, în prealabil instituirii carantinei zonale, dacă riscul epidemiologic nu poate fi controlat prin alte metode, mai puţin restrictive.

De asemenea, s-a reţinut că măsurile individuale aplicate, mai puţin restrictive decât carantina zonală, nu au condus la oprirea trendului ascendent de răspândire a bolii, fără a se observa adevăratul trend de răspândire a bolii, iar instanţa de fond, fără o justificare proprie sau un raţionament logico-juridic, a preluat facil evaluarea de risc realizată de D.S.P. Timiş, avizele I.N.S.P. şi argumentul conform căruia "aplicarea măsurii carantinei zonale este singura care poate duce la prevenirea răspândirii bolii la perimetrele învecinate, altă măsură fiind inutilă."

Recurentul a criticat şi analiza de proporţionalitate făcută de curtea de apel şi a apreciat că aceasta nu a urmărit să stabilească dacă se păstrează un just echilibru între interesele generale ale societăţii şi interesul reclamantului, respectiv dacă ingerinţa răspunde unei nevoi sociale imperioase, ci s-a transformat într-un veritabil apărător al pârâtului.

În acelaşi timp, instanţa nu a cenzurat criticile reclamantului vizând nerespectarea prevederilor art. 38 alin. (1) din Legea nr. 55/2020. Deşi reclamantul a susţinut că acestea se aplică în completarea Legii nr. 136/2020, s-a apreciat că fiecare dintre cele două legi are propriul domeniu de reglementare, iar în speţă contează doar îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege pentru instituirea carantinei zonale.

În mod similar, au fost ignorate argumentele referitoare la numărul nereal al populaţiei la care se raportează rata de infectare şi probele colectate din informaţii publice, iar în final, instanţa de fond nu a cenzurat în niciun mod actul administrativ emis cu un veritabil exces de putere.

4. Apărările formulate de intimaţi

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne - Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a sentinţei instanţei de fond.

Prin răspunsul la întâmpinare formulat în cauză, recurentul A. a invocat excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 6578/6.03.2021 emis de Şeful Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă, conform dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sprijinul căreia a indicat deciziile instanţei supreme nr. 2767/17.08.2006 şi nr. 633/22.02.2006.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu solicitarea de suspendare a executării, dar şi de anulare a Ordinului Şefului Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă nr. 6578/06.03.2021.

Prin ordinul contestat s-a dispus instituirea măsurii de carantină zonală, începând cu data de 08.03.2021, ora 00:00, pentru o perioadă de 14 zile, până în data de 22.03.2021 ora 00:00 în municipiul Timişoara, comuna Moşniţa Nouă, comuna Ghiroda, comuna Giroc şi comuna Dumbrăviţa, fiind evidenţiate expres coordonatele geografice ale perimetrelor vizate de măsură.

Instanţa de fond a respins cererea de suspendare a executării ca inadmisibilă şi acţiunea în anulare ca neîntemeiată, iar recurentul a criticat această soluţie prin prisma cazurilor de casare reglementate de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Faţă de excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 6578/6.03.2021 emis de Şeful Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă, Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 reglementează un mijloc procesual de apărare, ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc asupra actelor administrative (control indirect) şi tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal, ce are incidenţă într-o cauză aflată pe rolul instanţelor judecătoreşti, indiferent de obiect sau de stadiu procesual.

Dispoziţiile alin. (4) ale art. 4 anterior menţionat statuează, însă, că "actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege."

Întrucât ordinul atacat în prezenta cauză este un act administrativ cu caracter normativ (acesta conţinând reguli generale de conduită, impersonale şi de aplicabilitate repetată la un număr nedeterminat de subiecţi de drept), Înalta Curte constată că reclamantului nu îi este deschisă şi calea excepţiei de nelegalitate vizând acelaşi act administrativ, argumentele sale putând fi valorificate doar în cadrul acţiunii în anulare.

Prin urmare, Înalta Curte va respinge ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 6578/6.03.2021 emis de Şeful Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, rezultă că excepţia de nelegalitate nu poate fi invocată în procesul în care se solicită anularea aceluiaşi act, actul administrativ de a cărui legalitate depinde soluţionarea litigiului pe fond neputând fi chiar actul administrativ ce face obiectul acţiunii în anulare.

În privinţa excepţiei nulităţii recursului invocată prin întâmpinarea depusă de intimatul Ministerul Afacerilor Interne - Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă, se reţine că aceasta este neîntemeiată şi va fi respinsă, întrucât susţinerile recurentului din cererea de recurs pot fi încadrate în cazurile de casare invocate, respectiv cele prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Pe fondul recursului promovat, se reţine că primul motiv de recurs invocat - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost amplu motivată şi nu există o contradicţie între considerente sau între considerente şi dispozitiv, iar prima instanţă a prezentat în considerente motivele reţinute în fundamentarea soluţiei pronunţate asupra actului administrativ dedus judecăţii, acestea fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reţinut.

Potrivit celui de al doilea motiv de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În prezenta cauză aceste motive nu sunt incidente, iar soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate .

Astfel, analizând punctual argumentele recurentului, Înalta Curte nu poate primi susţinerea conform căreia instanţa de recurs poate examina hotărârea primei instanţe atât sub aspectul legalităţii, cât şi al temeiniciei, dată fiind reglementarea expresă a motivelor pentru care poate fi exercitată calea extraordinară a recursului - art. 488 alin. (1) C. proc. civ. - "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:…" şi regula completării dispoziţiilor legii speciale cu cele ale C. proc. civ. din cuprinsul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În privinţa soluţiei de admitere a excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării actului administrativ contestat, contrar susţinerilor recurentului, Înalta Curte reţine aplicabilitatea dispoziţiilor speciale ale art. 15 alin. (21) din Legea nr. 136/2020, conform cărora "actele administrative cu caracter normativ prevăzute la alin. (4) fac parte din categoria actelor prevăzute la art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, iar acţiunilor formulate împotriva acestora în temeiul prezentei legi nu le sunt aplicabile dispoziţiile art. 14 sau 15, după caz, din legea menţionată".

Dispoziţiile art. 66 din Legea nr. 24/2000 invocate de către recurent nu pot fi reţinute în cauză, întrucât ele nu vizează procedura de suspendare a executării pe cale judiciară, ci reglementează situaţia actelor normative a căror aplicare este suspendată de însăşi autoritatea emitentă.

De asemenea, recurentul a amintit şi decizia CCR nr. 61/7.02.2017, referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind procedura interpretării actelor normative, fără însă a indica relevanţa statuărilor Curţii Constituţionale în raport de obiectul dedus judecăţii în prezenta cauză.

Un alt argument din calea de atac promovată a vizat pretinsa omisiune a instanţei de fond de a constata răsturnarea sarcinii probei.

Instanţa de recurs constată netemeinicia acestei susţineri, pe de o parte datorită faptului că procedura de soluţionare a acţiunilor în anulare a actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 136/2020 nu conţine o astfel de regulă, iar pe altă parte recurentul nu a indicat alte dispoziţii legale care să reglementeze regula invocată, în materia contenciosului administrativ sau în cea a actelor emise pentru instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic şi biologic.

În privinţa celorlalte susţineri din recursul promovat, se reţine că ele tind la o cenzurare a aprecierii date de instanţă mijloacelor de probă şi la o devoluare a fondului, ceea ce este incompatibil cu calea de atac extraordinară a recursului, în cadrul căreia se verifică exclusiv legalitatea hotărârii, respectiv corecta aplicare a legii la situaţia de fapt stabilită de instanţa de fond, neputându-se realiza o verificare a temeiniciei şi a elementelor de fapt ale cauzei.

Prima instanţă a verificat, în limitele marjei de apreciere, legalitatea actului administrativ contestat, prin prisma cerinţelor impuse de legiuitor în cuprinsul Legii nr. 136/2020 şi a constatat, în mod just, că emiterea ordinului nr. 6578/6.03.2021 s-a realizat cu respectarea dispoziţiilor art. 2 şi art. 12 alin. (3) din actul normativ menţionat, pe baza evaluării riscului epidemiologic realizate de instituţiile competente, conform criteriilor special reglementate în acest domeniu.

De asemenea, contrar susţinerilor recurentului, instanţa de fond a verificat şi proporţionalitatea măsurii dispuse cu scopul urmărit - protejarea vieţii şi sănătăţii persoanelor ce locuiesc în perimetrul vizat, iar în final a concluzionat că actul contestat a fost emis cu respectarea dispoziţiilor legale, fără a se comite un exces de putere.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa primei instanţe nu este afectată de nelegalitate, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă.

Respinge ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 6578/6.03.2021 emis de Şeful Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă, invocată de recurentul A..

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 378 din 16 martie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi 31 martie 2021.