Public procurement financial correction: first-instance judgment quashed and remanded for lack of reasoning

Şedinţa publică din data de 30 martie 2021

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la 18.04.2017, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene şi Ministerul Finanţelor Publice, în calitate de reprezentant al Ministerului Fondurilor Europene, solicitând:

1. Anularea ca nelegală şi netemeinică a Deciziei nr. 20053/18.12.2015 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiei din Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS MEDIU privind soluţionarea contestaţiei formulate de CMR împotriva Raportului de neconformitate nr. x/15.10.2015 aferent Contractului de servicii nr. x/27.05.2015, având ca obiect "servicii de elaborare a planurilor de management" din cadrul proiectului "Managementul conservativ pentru o minune a naturii - Cheile Şugăului - Munticelu" SMIS -CSNR 43346 (în continuare "Decizia nr. 20053/18.12.2015");

2. Anularea Raportului de neconformitate nr. x/15.10.2015 aferent Contractului de servicii nr. x/27.05.2015, având ca obiect "servicii de elaborare a planurilor de management" din cadrul proiectului "Managementul conservativ pentru o minune a naturii - Cheile Şugăului - Munticelu" SMIS -CSNR 43346 (în continuare "Raportul de neconformitate nr. x/15.10.2015");

3. Repunerea în situaţia anterioară prin plata sumei totale reţinute la plată de către Autoritatea de management cu titlu de reducere procentuală în valoare de 10% din valoarea Contractului de servicii nr. x/27.05.2015 în temeiul Raportului de neconformitate nr. x/15.10.2015;

4. Obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ale A..

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 3111 din data de 29 iunie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia tardivităţii cererii ca neîntemeiată.

A admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene cu sediul ales în Bucureşti.

A anulat Decizia nr. 20053/18.12.2015 şi Raportul de neconformitate nr. x/15.10.2015.

A obligat pe pârât la plata sumei de 168.311,40 RON reprezentând reducerea procentului de 10% din valoarea contractului.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 3111 din data de 29 iunie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, actualmente cu denumirea Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în principal trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar reţinerea cauzei spre judecare şi respingerea cererii de chemare în judecată.

În susţinerea cererii de recurs, recurentul-pârât a precizat că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde numai motive contradictorii sau străine de natura pricinii.

Prima instanţa s-a limitat la a menţiona doar criticile aduse de intimatul-reclamant arată că, la pagina 31, pct. 3 lit. a) din sentinţa criticată cele reţinute de instanţă sunt identice cu cele afirmate de intimatul-reclamant la pagina 6 din acţiune - pct. 2.1. lit. a), totodată, cele reţinute la pct. 3 lit. b) din sentinţă (pagina 32) sunt identice cu cele menţionate la pct. 2.1. lit. b) din acţiune (pag. 8), continuând în acest mod în tot cuprinsul sentinţei la toate punctele şi literele existente în acţiune şi implicit în sentinţă.

În consecinţă, în speţa dedusă judecaţii, modul în care instanţa a motivat sentinţa civilă recurată, reţinând în mod părtinitor numai cele afirmate de intimatul-reclamant, echivalează în mod evident cu o nemotivare, din moment ce aceasta nu a analizat în mod punctual toate apărările invocate, nerezultând din cuprinsul acesteia motivele pentru care nu au fost luate în considerare apărările invocate de instituţia noastră pe aspectul apreciat de instanţa de fond ca fiind suficient pentru demonstrarea nelegalitatii actelor contestate.

Pe cale de consecinţă, întrucât hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină, fiind data cu încălcarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b), recurentul apreciază că devin incidente prevederile art. 488 pct. 6) din C. proc. civ.

Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 pct. 8 C. proc. civ.).

Recurentul-reclamant invederează instanţei faptul că sentinţa civilă recurată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, făcând astfel hotărârea judecătorească pasibilă de casare pentru motivele de casare prevăzute la art. 488 al1n.f1) pct. 8 din C. proc. civ.

Faţă de acest aspect apreciază că în cauza dedusa judecăţii, instanţa de fond a pronunţat sentinţa civilă nr. 3111/29.06.2018 cu aplicarea greşită a prevederilor legislaţiei în vigoare, întrucât:

1. în ceea ce priveşte anularea Raportului de neconformitate nr. x/15.10.2015 şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative nr. 20053/18.12.2015 motivat de faptul ca acestea "nu îndeplinesc cerinţa motivării actului administrativ", aceastea cuprind motivele pentru care respectivele acte administrative au fost emise.

În virtutea principiului ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, precum şi a faptului că motivarea nu este o problemă de volum, ci de esenţă, de conţinut, apreciază recurentul că prin decizia de soluţionare a arătat motivele care au stat la baza soluţiei luate, cu consecinţa implicită de respingere a argumentelor invocate în contestaţie, astfel că exigenţele textului de lege sunt îndeplinite, ceea ce conferă caracter neîntemeiat susţinerilor ilîrfsentinţă privitoare la nemotivarea actelor.

2. Referitor la cele reţinute de instanţa de fond cu privire la "încălcarea atribuţiilor şi limitelor învestirii Comisiei de soluţionare a contestaţiei" arată că acestea sunt neîntemeiate.

Astfel, aşa cum a arătat şi în apărările formulate în faza de fond a cauzei, prin cererea de chemare în judecată intimatul-reclamant a făcut trimitere la art. 47 alin. (3) din ordonanţa de urgenţă, cu privire la legalitatea Deciziei nr. 20053/18.12.2015, însă articolul invocat nu este incident în cauză întrucât acesta are aplicabilitate numai în ceea ce priveşte titlurile de creanţă prevăzute expres şi limitativ de actul normativ menţionat anterior.

În consecinţă, raportul de neconformitate contestat în prezenta cauza, nu reprezintă titlu de creanţă în sensul O.U.G. nr. 66/2011, ci reprezintă act administrativ conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar prin acesta se aplică o reducere procentuală Care este reglementată de art. 6 şi art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011.

3. Referitor la cele reţinute de către instanţa de fond, cu privire la aplicarea unor criterii de calificare şi selecţie cu caracter restrictiv şi care nu sunt proporţionale cu obiectul contractului, arătăm că şi acestea sunt neîntemeiate, astfel că în mod greşit au fost admise de către prima instanţă.

În baza dispoziţiilor O.U.G. nr. 34/2006 şi a H.G. nr. 925/2006, Autoritatea Contractantă are prerogativa stabilirii criteriilor de calificare şi selecţie prezente în Fişa de date a achiziţiei în funcţie de specificul contractului ce urmează a fi atribuit, însă acestea nu trebuie să îngrădească accesul operatorilor economici potenţiali ofertanţi la procedura de achiziţie publică. Chiar principiile legale urmăresc promovarea concurenţei între ofertanţi astfel încât, sa se asigure o cât mai largă participare la procedură şi o satisfacere cât mai bună a necesităţilor Autorităţii Contractante.

La momentul demarării procedurii de achiziţie publică, Autoritatea Contractantă avea obligaţia de a se asigura că în cadrul Fişei de date a achiziţiei din documentaţia de atribuire să se regăsească criterii de calificare şi selecţie care să permită accesul unui număr cât mai mare de operatori economici. Inserarea unor criterii de calificare şi selecţie nediscriminatorii, proporţionale şi care să aibă o legătură concretă cu obiectul contractului de către Autoritatea Contractantă în Fişa de date a achiziţiei încurajează dezvoltarea unei concurenţe corecte şi efective între operatorii economici participanţi la o procedură de achiziţie publică. Prin inserarea unor criterii discriminatorii şi nerelevante se distorsionează accesul liber al operatorilor economici la procedura de achiziţie publică.

Unul din obiectivele normelor naţionale şi europene în materia achiziţiilor publice este deschiderea spre o concurenţă cât mai extinsă posibil şi participarea în număr cât mai mare a ofertanţilor la procedurile de achiziţie publică. Este în interesul propriu al Autorităţii Contractante implicate, care va dispune astfel de o alegere mai largă în ceea ce priveşte oferta cea mai avantajoasă şi cea mai adaptată nevoilor publicului vizat, în măsura în care respectă dispoziţiile O.U.G. nr. 34/2006 şi ale H.G. nr. 925/2006.

4. Referitor la neîndeplinirea criteriilor de calificare şi selecţie de către ofertantul câştigător, apreciază că soluţia instanţei de fond este neîntemeiată, şi cu privire la acest aspect.

Recurentul-pârât în susţinerea cererii de recurs a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare la cererea de recurs prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei recurate.

5. Cu privire la examinarea recursului

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 07.01.2019 s-a fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de la data de 26 octombrie 2021, iar ulterior prin încheierea din 17 aprilie 2019 s-a preschimbat din oficiu termenul de judecată la data de 30 martie 2021.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Cu privire la starea litigioasă, Înalta Curte reţine pe scurt că A. în calitate de autoritate contractantă, a iniţiat prin anunţul de participare nr. 152157 procedura privind atribuirea contractului de achiziţie publică având ca obiect achiziţie de Servicii de elaborare a Planurilor de management pentru proiectul - Management conservativ pentru o minune a naturii - Cheile Şugăului - Munticelu - NAT CSM" utilizând procedura licitaţiei deschise.

În urma acestei proceduri s-a încheiat contractul nr. x/27.05.2015 "Servicii de elaborare a planurilor de management", a fost încheiat cu ofertantul format din Asocierea dintre S.C. B. S.R.L. - LIDER, S.C. C. S.R.L. şi S.C. D. S.R.L, ofertantul demonstrând îndeplinirea cerinţelor minime de calificare.

Înn urma procedrurii de verificare a procedurii de atribuire, aferentă contractului nr. x/27.05.2015 "Servicii de elaborare a planurilor de management", desfăşurat în cadrul contractului de finanţare nr. x/31.10.2013, autoritatea de management a transmis CMR adresa nr. x/18.09.2015 prin care i-a fost solicitat un punct de vedere şi la care a răspuns cu adresa nr. x/28.09.2015.

În data de 15.10.2015, autoritatea de management a emis documentul administrativ numit Raport de neconformitate având nr. x/15.10.2016, prin care s-a propus aplicarea unei reduceri procentuale de 10% din valoarea contractului.

Autoritatea de Management POS Mediu Bucureşti a oprit la plată la cererea de rambursare nr. x/15.02.2016 revizuită la 07.03.2016 suma de 168.311,40 RON reprezentând corecţie financiară aplicată contractului CS2 - Contract x/27.05.2015 Servicii pentru elaborarea planurilor de management, contractor S.C. B. S.R.L. Prahova.

Urmare a primirii raportului de neconformitate în data de 03.11.2015 la finalul căruia emitentul menţionează un termen de contestare de 30 de zile, reclamantul a depus contestaţie la autoritatea de management în termen legal, iar în urma acestei contestaţii s-a comunicată Decizia nr. 20053/18.12.2015 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiei din Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS MEDIU privind soluţionarea contestaţiei formulate de CMR împotriva Raportului de neconformitate nr. x/15.10.2015 aferent Contractului de servicii nr. x/27.05.2015, având ca obiect "servicii de elaborare a planurilor de management" din cadrul proiectului "Managementul conservativ pentru o minune a naturii - Cheile Sugaului - Munticelu" SMIS -CSNR 43346.

Împotriva acestor acte a formulat contestaţie pe calea contenciosului administrativ reclamantul A..

Înalta Curte, cu privire la analiza efectuată de instanţa de fond asupra celor acte administrative contestate de către reclamantul-intimat, Raport de neconformitate având nr. x/15.10.2016 şi Decizia nr. 20053/18.12.2015 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiei din Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS MEDIU, apreciază că instanţa de fond nu a efectuat o analiză completă, clară şi coerentă a acestora.

În considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că instanţa de fond reţine în mod corect situaţia de fapt, însă omite a lua în considerare apărările pârâtului lăsând să se înţeleagă din întreg cuprinsul considerentelor sentinţei recurate că şi-a format convingerea asupra soluţiei adoptate, doar pe apărările formulate de către reclamant.

Aşadar, instanţa de recurs apreciază că analiza instanţei de fond este sumară, construită preponderent pe apărările suţinute de reclamant fără ca aceasta să facă o analiză efectivă a apărărilor emise de pârât, fapt ce echivalează cu o nemotivare a hotărârii pronunţate.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a efectuat o analiză parţială a cauzei dedusă judecăţii, aceasta neanalizând toate faptele constatate de organul de control şi puse în sarcina reclamantului în raport cu legislaţia aplicabilă în materie şi care au condus la sancţiunea aplicată acesteia.

În speţă, instanţa de fond avea obligaţia să efectueze o analiză profesionistă a a tuturor argumentelor prezentate de ambele părţi. Or, instanţa de fond s-a limitat în a efectua doar o analiză întemeiată exclusiv pe poziţia procesuală a reclamantului, aspect relevat prin faptul că în proporţie foarte mare considerentele sentinţei recurate sunt preluări aproape fidele ale apărărilor exprimate de către reclamant prin cererea de chemare în judecată.

În aceste condiţii, Înalta Curte apreciază că sentinţa recurată este casabilă din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Coc proc. civ., deoarece în cuprinsul considerentelor sentinţei nu sunt arătate motivele pentru care apărările pârâtului sunt respinse.

În conformitate cu prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., republicat, instanţa este obligată să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătând atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea este, aşadar, un element esenţial al hotărârii judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţa superioară a atribuţiilor de control judiciar de legalitate şi temeinicie. Obligativitatea motivării hotărârilor judecătoreşti constituie o condiţie a procesului echitabil, garantat de art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.

Orice parte, în cadrul unei proceduri, are dreptul să prezinte judecătorului observaţiile şi argumentele sale, iar acesta trebuie să le examineze în mod efectiv. Dreptul la un proces echitabil, prin urmare, nu poate fi considerat efectiv, decât dacă toate cererile şi observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă, aceasta având în mod necesar obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă.

Conduită procedurală a instanţei de fond, prin neraportare şi la argumentele prezentate în apărare de către pârât, face practic imposibilă exercitarea controlului judiciar al sentinţei recurate, instanţa de recurs neavând posibilitatea procedurală legală în această fază procesuală de a analiza cauza în raport de toate faptele reţinute în actul de control constatat.

Astfel, în speţă se impune soluţia casării cu trimitere spre rejudecare, din cauza lipsei motivării complete sentinţei recurate şi pentru asigurarea părţilor dublului grad de jurisdicţie prevăzut de lege.

În considerarea celor de mai sus, Înalta Curte urmează a trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, urmând ca în rejudecare, aceasta să stabilească cu exactitate situaţia de fapt dedusă judecăţii, să reţină şi să analizeze concis în raport de apărările părţilor toate faptele care au stat la baza emiterii Decizia nr. 20053/18.12.2015 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiei din Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS MEDIU şi a Raportului de neconformitate nr. x/15.10.2015, în raport de apărările formulate de pârât, precum şi să facă o analiză obiectivă a probatoriul propus de părţi în cauză.

Pentru toate considerentele expuse, constatând că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., republicat, şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va examina şi celelalte argumente invocate de pârât prin cererea de recurs, precum şi susţinerile reclamantului prin întâmpinarea depusă în dosarul de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene împotriva sentinţei civile nr. 3111 din data de 29 iunie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în tot sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare instanţei de fond.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţa publică, astăzi, 30 martie 2021.