EU fund eligibility of flat-rate administrative costs and personnel misclassification under Regulation 396/2009

Şedinţa publică din data de 20 mai 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel Suceava sub nr. x/2013, reclamanta Universitatea Ştefan cel Mare Suceava a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Piatra Neamţ şi Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Bucureşti, anularea parţială a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programe operaţionale în cadrul Obiectivului de Convergenţă nr. x, privind Proiectul x cu titlu Provocările cunoaşterii şi dezvoltare prin cercetare doctorală A., cu referire la pct. 4.1 şi 4.2, respectiv exonerarea sa de la plata sumei de 178.348,30 RON.

2. Soluţia instanţei de fond în cadrul primului ciclu procesual

Prin sentinţa nr. 301 din data de 11 noiembrie 2013, Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta Universitatea Ştefan cel Mare Suceava în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Piatra Neamţ şi Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane a anulat parţial Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programe operaţionale în cadrul Obiectivului de Convergenţă nr. x, privind Proiectul x încheiat la 31.01.2013, cu referire la pct. 4.1 şi 4.2 şi a exonerat pe reclamantă de la plata sumei de 178.348,30 RON.

La data de 10 ianuarie 2014 împotriva acestei sentinţe a formulat recurs pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei Naţionale cu invocarea motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8) C. proc. civ. şi a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi respingerea acţiunii.

Prin decizia nr. 1463 din data de 11 aprilie 2017 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei Naţionale împotriva sentinţei nr. 301 din 11 noiembrie 2013 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

3. Soluţia instanţei de fond în cadrul celui de al doilea ciclu procesual

Prin sentinţa nr. 140 din data de 2 octombrie 2017, pronunţată în dosarul x/2013, Curtea de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Universitatea Ştefan cel Mare Suceava în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Piatra Neamţ şi Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, ca nefondată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 6) şi pct. 8) C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi admiterea acţiunii.

În motivarea recursului, recurenta reclamantă a arătat că motivele invocate de instanţa de fond sunt în cea mai mare parte contradictorii, la acestea instanţa ajungând prin aplicarea eronată a normelor de drept material.

În primul rând se susţine că motivarea hotărârii instanţei de fond nu respectă exigenţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. (2010) deoarece ia în considerare exclusiv punctul de vedere al intimatului.

- în ce priveşte cheltuielile cu utilităţile sentinţa este nelegală deoarece, deşi sumele pretinse de reclamantă se încadrează în limita de 5% din valoarea totală a a costurilor directe eligibile şi, deci, respectă prevederile art. 3 din contractul de finanţare, se ia în considerare că neregula constă în faptul că sumele decontate pentru aceste cheltuieli nu au fost însoţite de o notă de fundamentare, de date tehnice şi de calcule care să justifice procentul de utilităţi afectate proiectului finanţat; au fost astfel încălcate astfel prevederile art. 1 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 396/2009;

- referitor la onorariile plătite personalului auxiliar/administrativ, sentinţa este nelegală deoarece, deşi aceste cheltuieli sunt în principiu eligibile, ele trebuiau încadrate la categoria bugetară Alte tipuri de costuri, capitolul Cheltuieli generale de administraţie (nu la categoria "Resurse umane", cum greşit au fost încadrate de reclamantă), însă instanţa de fond nu a motivat din ce cauza a respins motivarea reclamantei.

4. Apărările formulate de intimata-pârâtă

Prin întâmpinare, intimata pârâtă Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Organismul Intermediar Program Capital Uman a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a sentinţei instanţei de fond.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin cererea de recurs, prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 6) şi 8) C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Între reclamanta Universitatea "Ştefan cel Mare" din Suceava şi Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul operaţional sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane s-a încheiat, la data de 26.02.2010, contractul de finanţare nr. x, pe o perioadă de 36 de luni, în vederea implementării proiectului "Provocările cunoaşterii şi dezvoltare prin cercetare doctorală A.", desfăşurat în perioada 01.03.2010 - 28.02.2013.

Ca urmare a Raportului Autorităţii de audit nr. x din 11.09.2012, în conformitate cu prevederile Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, a fost emis Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare înregistrat la OIPOSDRU MENCŞ sub nr. x/4.03.2013, prin care s-a stabilit în sarcina beneficiarului Universitatea "Ştefan cel Mare" din Suceava o creanţă bugetară de 213.678,74 RON, reprezentând cheltuieli neeligibile.

Astfel, prin procesul-verbal de constatare a neregularităţilor, s-au reţinut următoarele:

- la pct. 4.1, decontarea unor cheltuieli reprezentând cheltuieli generale de administraţie care nu pot fi justificate de către beneficiar prin calcul bazat pe costuri reale - respectiv:

- decontarea prin 4 cereri de rambursare a unor cheltuieli privind utilităţile (facturi B., furnizare apă rece, canalizare, energie electrică, gaze naturale, telefonie mobilă C., servicii internet D., energie termică), pentru sumele de 21.750 RON, 17.560 RON, 12.100 RON, 39.840 RON, fără ca cererile de rambursare să fie însoţite de nota de fundamentare care să furnizeze datele tehnice şi calculele care au condus la stabilirea procentelor solicitate la rambursare în cazul cheltuielilor cu utilităţile,

- precum şi decontarea prin 2 cereri de rambursare a cheltuielilor cu onorarii în sumă totală de 8400 RON privind pe responsabil financiar E., onorarii care, în conformitate cu Ordinul comun al MMFES/MEF nr. 3/185/2008 reprezintă cheltuială neeligibilă;

- la pct. 4.2, încadrarea eronată pe linii bugetare a unor cheltuieli privind salariile pentru personalul administrativ şi personalul auxiliar, respectiv:

- decontarea prin 4 cereri de rambursare a onorariilor pentru activităţile efectuate de asistent manager F. (în perioada martie 2010 şi ulterior) şi secretar G. (în perioada martie - iunie 2010), pentru suma de 100.960 RON, care, reprezentând sarcini administrative care nu pot fi atribuite direct Activităţilor proiectului, se încadrează corect la categoria Cheltuieli generale de administraţie, iar nu la Cheltuieli cu personalul - Resurse umane,

- pentru perioada de până la august 2010 inclusiv, pentru sumele de mai sus decontate cu titlu de onorarii, s-a reţinut şi faptul că în conformitate cu Ordinul comun al MMFES/MEF nr. 3/185/2008 reprezentau şi cheltuieli neeligibile, doar pentru perioada din septembrie 2010 şi ulterior putând fi considerate eligibile, dar numai dacă ar fi fost încadrate corect la capitolul Cheltuieli generale de administraţie, şi cu respectarea tarifelor orare stabilite în Ghidul solicitantului pentru acest tip de cheltuieli;

Împotriva procesului-verbal de constatare a neregularităţilor reclamanta a formulat contestaţie şi ulterior declaraţie de recurs.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6) C. proc. civ. "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", este nefondat.

Recurenta a invocat faptul că motivele reţinute de instanţa de fond sunt în cea mai mare parte contradictorii. Motivele contradictorii pot rezulta din existenţa unei contradicţii între considerente şi dispozitiv, în sensul că motivarea hotărârii duce la o altă soluţie, precum şi din considerente contradictorii. Recurenta nu a arătat în mod concret care ar fi acestea. Prin susţinerile sale, invocă în fapt o aplicare greşită a prevederilor legale, astfel că aceste motive se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8) C. proc. civ. "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", ce va fi analizat în continuare.

Cu privire la argumentele recurentei reclamante Universitatea "Ştefan cel Mare" din Suceava vizând respectarea obligaţiilor asumate în cadrul proiectului "Provocările cunoaşterii şi dezvoltare prin cercetare doctorală A." prin Contractul de finanţare nr. x, respectiv a dispoziţiilor art. 3 alin. (4) potrivit cărora, "valoarea cheltuielilor generale de administraţie va fi acordată în procent de 5% din valoarea totală a costurilor directe eligibile, mai puţin cheltuielile de tip FEDR" şi a celor a dispoziţiilor art. 7 lit. b) din Ordinul MMFPS nr. 1117/2020, Înalta Curte, în acord cu instanţa de fond, reţine că în speţă emiterea titlului de creanţă nu viza depăşirea procentului cheltuielilor declarate în mod forfetar sau lipsa documentelor justificative, ci lipsa unui regulament/proceduri în baza cărora beneficiarul stabilea modul de decontare a cheltuielilor declarate în mod forfetar pe fiecare proiect în parte.

În acest sens, astfel cum reiese din cuprinsul Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/4309/SJCSN/4.03.2013, dosar fond, "facturile depuse nu sunt însoţite de nota de fundamentare care să furnizeze datele tehnice şi calculele care au condus la stabilirea procentelor solicitate la rambursare în cazul cheltuielilor privind utilităţile, iar sumele solicitate pentru utilităţi validate şi decontate nu se bazează pe costuri reale care să aibă la bază un calcul just şi verificabil", iar la dosar fond, "decontarea unor cheltuieli neeligibile reprezentând cheltuieli generale de administraţie care nu pot fi justificate de către beneficiar prin calcul bazat pe costuri reale".

Înalta Curte reţine şi dispoziţiile art. 7 pct. 10 din contractul de finanţare potrivit cărora "În funcţie de categoria de risc stabilită pentru proiect, de către AMPOSDRU, Beneficiarul, pa baza solicitărilor OIMECTS, după caz, va transmite documentele suport justificative solicitate. Prin excepţie, pentru prima cerere de rambursare intermediară, Beneficiarul va transmite toate documentele suport justificative de natură fiscală.".

Aceasta cu atât mai mult cu cât cheltuielile cu privire la care se solicită decontare, sunt, cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, cheltuieli cu utilităţile aferente astfel unei întregi instituţii şi care pot privi nu doar proiectul despre care se face vorbire în speţă, ci şi alte proiecte - în condiţiile în care în urma verificărilor a rezultat că Universitatea "Ştefan cel Mare" din Suceava derulează pentru aceeaşi perioadă mai multe proiecte, şi nu doar proiectele respective, ci şi funcţionarea în mod curent a instituţiei.

În acest context, este justificată solicitarea autorităţii contractante în sensul necesităţii existenţei unei modalităţi clare şi certe de defalcarea a cheltuielilor pentru spaţiile/utilităţile accesate într-un proiect sau altul, pe baza unor criterii precise şi coerente.

Mai mult decât atât, potrivit Regulamentului CE nr. 396/2009 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1081/2006 privind Fondul Social European în vederea adăugării de noi tipuri de costuri eligibile pentru o contribuţie din partea FSE, prevede că decontarea cheltuielilor, chiar forfetare, trebuie să aibă la bază un calcul just, echitabil şi verificabil.

Astfel, noul Regulament, după ce prin art. 1 paragraf 1 dispune modificarea art. 11 par. 3 lit. b) din Regulamentul nr. 1081/2006 - introducând la pct. iii) posibilitatea decontării şi a cheltuielilor forfetare, la acelaşi art. 1 paragraf 2 prevede expres că toate tipurile de costuri - inclusiv cele de la pct. iii) (deci cele forfetare) au a fi justificate pentru decontare printr-un calcul just, echitabil şi verificabil.

Art. 1 pct. 2: "Opţiunile menţionate la litera (b) punctele (i), (ii) şi (iii) pot fi combinate numai dacă fiecare dintre ele se referă la o categorie diferită de costuri eligibile sau dacă sunt utilizate pentru proiecte diferite în cadrul aceleiaşi operaţiuni.

Costurile menţionate la litera (b) punctele (i), (ii) şi (iii) sunt stabilite în prealabil pe baza unui calcul just, echitabil şi verificabil. Suma forfetară menţionată la litera (b) punctul (iii) nu depăşeşte 50 000 EUR.".

Stabilirea sumelor forfetare ar trebui să se bazeze pe documente justificative, care pot fi verificate. Autoritatea de gestionare trebuie să poată demonstra pe ce bază au fost întocmite. Asigurarea conformităţii cu principiul bunei gestiuni financiare reprezintă un aspect esenţial în procedura accesării fondurilor nerambursabile.

Din această perspectivă, cum în mod corect a validat instanţa de fond, existenţei unei justificări certe a cheltuielilor şi care să poată fi şi verificată, solicitarea pârâtei ca la baza decontării unor sume reprezentând cheltuielile cu utilităţile angajate în activitatea instituţiei, să aibă la baza un regulament/instrucţiuni/proceduri în baza cărora beneficiarul să stabilească criterii de decontare a cheltuielilor declarate în mod forfetar pentru diferitele proiecte în care instituţia este parte, nu apare ca exagerată, ci dimpotrivă este absolut necesară.".

Contrar susţinerilor recurentei reclamante referitoare la punctul 4.2 "încadrarea eronată pe linii bugetare a unor cheltuieli privind salariile pentru personalul administrativ şi personalul auxiliar" din Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/4309/SJCSN/4.03.2013, Înalta Curte reţine că acestea sunt nefondate.

Atât Ghidul solicitantului cât şi contractul de finanţare prevăd că personalul implicat în implementarea proiectului este clar şi strict individualizat ca fiind compus din trei tipuri: manager de proiect, experţi (de tip A, de tip B, de tip C), şi personal administrativ secretariat/personal auxiliar. Or, încadrarea dlui F., prin convenţiile civile nr. 2442/1.03.2010, 11842/1.09.2010 şi contractul individual de muncă nr. x/28.02.2011, cât timp nu este una de manager sau expert, nu poate fi inclusă decât în categoria generală a personalului administrativ. Chiar dacă dl. F. ar prezenta abilităţi superioare poziţiei pe care o ocupă - expertiza TIC la care s-a făcut referire de către reclamantă, cât timp nu a fost angajat pe această poziţie - de expert, ci sub titulatura şi funcţionalitatea unui asistent manager, acest aspect nu poate fi avut în vedere pentru a se susţine încadrarea în cadrul unei alte categorii de personal.

Astfel, cheltuielile cu salarizarea domnului F. şi a doamnei G., încadraţi pe funcţia de asitent manager, respective de secretar de proiect, solicitate la rambursare la categoria resurse umane, sunt greşit calculate şi încadrate pe categoriile de cheltuieli din bugetul proiectului.

Astfel din analiza Raportului de activitate al susmenţionatului rezultă că acesta a desfăşurat activităţi de predare/preluări documente, verificare grup tintă, participare la şedinţele de lucru, la elaborarea comunicatului de presă etc.

Or, activităţile enumerate au caracter administartiv, fiind desfăşurate în activitatea profesională curentă, fără a putea fi identifiucată un caracter specific activităţilor proiectului implementat.

Activitatea de asitent-manager are caracter administrativ/auxiliar, şi pe cale de consecinţă trebuia salarizată conform Ghidului solicitantului cu un tarif orar maxim 75 RON, iar cheltuielile încadrate la capitolul Cheltuieli generale de administraţie. Stabilirea unor tarife orare care nu respectă plafoanele din Ghidul solicitantului sau încadrarea eronată a unor cheltuieli privind activităţi administrative/auxiliare la categoria resurse umane, determină caracterul neeligibil al acestor cheltuieli, nefiind respectate dispoziţiile art. 22 H.G. nr. 759/2007, respective dispoziţiile Anexei 6 pct. 8 din Ordinul Comun nr. 1117/2170/2010.

6. Soluţia instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare invocate de recurenta reclamantă, prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 6) şi 8) C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Universitatea Ştefan cel Mare din Suceava împotriva sentinţei nr. 140 din data de 2 octombrie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 mai 2020.