Justiciability of preparatory fiscal verification notices as administrative acts under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 20 mai 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, prin Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, prin Direcţia Generală Control Venituri Persoane Fizice, prin Direcţia Persoane Fizice cu Risc Fiscal, în temeiul dispoziţiilor art. 8 alin. (1) şi art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ("Legea 554/2004"), au solicitat următoarele:

1. Anularea Adresei nr. A_VEF 4838/02.02.2017, emisă de pârât ("Decizia de soluţionare a plângerii prealabile" - Anexa nr. 1), prin care a fost respinsă cererea formulată de subsemnaţii, privind corecta aplicare a legii în cadrul procesului de verificare a averii.

2. Anularea Avizelor de verificare fiscală nr. 246, respectiv nr. 247, emise de pârât la data de 10.11.2016 (Anexa nr. 2), precum şi a întregii proceduri de verificare efectuate după acest moment.

3. Pe cale de consecinţă, stabilirea dreptului material aplicabil procedurii de verificare fiscală a subsemnaţilor, respectiv vechiul Codul de procedură fiscală, şi anume Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003.

4. În temeiul dispoziţiilor art. 15 din Legea 554/204, suspendarea executării actului administrativ atacat, constând în Avizul de verificare nr. x/10.11.2016, respectiv nr. 247/10.11.2016 şi a întregii proceduri de verificare efectuate după acest moment.

5. Obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată care vor fi ocazionate de prezentul litigiu,

2. Soluţia instanţei de fond Prin sentinţa civilă nr. 3125 din data de 12 septembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibilă acţiunea promovată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâtul M.F.P -A.N.A.F. - Direcţia Generală Control Venituri Persoane Fizice - Direcţia Persoane Fizice cu Risc Fiscal.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamanţii A. şi B., criticând-o pentru nelegalitate, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta-reclamanţi au arătat, în esenţă, hotărârea instanţei de fond este rezultatul interpretării şi aplicării greşite a normelor de drept material în ceea ce priveşte natura juridică a adreselor comunicate de pârâtă, respectiv a adresei nr. A_VEF 4838/02.02.2017.

Din analiza în concret a efectelor acestor acte, arată recurenţii, rezultă schimbarea faţă de contribuabil a tipului procedurii de verificare documentare fiscală, din procedură aflată în derulare, în temeiul vechiul Codul de procedură fiscală, într-o procedură nouă, demarată în temeiul Noului Codul de procedură fiscală.

Astfel, aceste avize nu sunt acte premergătoare unui act administrativ final pentru că stabilesc procedura de verificare pe care contribuabilul trebuie să o respecte, cu efect imediat, direct executoriu.

Concluzionând, recurenţii arată că actele în discuţie sunt acte administrative, iar nu avize sau comunicări ale organului fiscal, pentru că au modificat realitatea existentă în sensul anterior precizat.

4. Apărările intimatei

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a sentinţei instanţei de fond.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Recurenţii- reclamanţi A. şi B. au învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune în cuprinsul căreia au solicitat anularea Adresei nr. A_VEF 4838/02.02.2017,

Soluţionând cauza prima instanţă a respins acţiunea ca inadmisibilă, motiv pentru care reclamanta a formulat prezentul recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit motivului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate.

Astfel, prin Adresei nr. A_VEF 4838/02.02.2017 de răspuns la solicitările de revocare a avizelor şi avizele de verificare nr. 247 şi 246, reclamanţii au fost înştiinţaţi în temeiul dispoziţiilor art. 138 alin. (6) Codul de procedură fiscală cu privire la desfăşurarea unei activităţi de verificare a situaţiei fiscal personale, începând cu data de 21.12.2016, pentru perioada 01.01.2011 - 31.12.2014.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004 -, Semnificaţia unor termeni:

(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:

……….

c)*) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice;"

Textele legale ce au stat la baza emiterii avizelor de verificare se regăsesc în Legea nr. 207/2015, având următorul conţinut:

Art. 138 alin. (6) din Legea nr. 207/2015: "Dacă organul fiscal central constată o diferenţă semnificativă între, pe de o parte, veniturile declarate de persoana fizică sau de plătitori şi, pe de altă parte, veniturile estimate determinate în baza situaţiei fiscale personale, acesta continuă verificarea prevăzută la alin. (1) prin comunicarea avizului de verificare. Diferenţa este semnificativă dacă între veniturile estimate calculate în baza situaţiei fiscale personale şi veniturile declarate de persoana fizică sau de plătitori este o diferenţă mai mare de 10% din veniturile declarate, dar nu mai puţin de 50.000 RON."

Art. 141 din Legea nr. 207/2015:

"Avizul de verificare

(1) Avizul de verificare prevăzut la art. 138 alin. (6) cuprinde:

a) temeiul juridic al verificării;

b) data de începere a verificării;

c) perioada ce urmează a fi supusă verificării;

d) posibilitatea de a solicita amânarea datei de începere a verificării. Amânarea se poate solicita o singură dată, pentru motive justifícate;

e) solicitarea de informaţii şi înscrisuri relevante pentru verificare.

(2) Cererea de amânare prevăzută la alin. (1) lit. d) se soluţionează în termen de cel mult 5 zile de la data înregistrării acesteia. în situaţia în care organul fiscal central a aprobat amânarea datei de începere a verificării fiscale, comunică persoanei fizice data la care a fost reprogramată acţiunea de verificare fiscală.

(3) Prin avizul de verificare, persoana fizică este înştiinţată că are dreptul de a beneficia de asistenţă de specialitate sau juridică."

Din conţinutul dispoziţiilor anterior citate rezultă că actul administrativ pentru a fi supus cenzurii instanţelor judecătoreşti trebuie să producă efecte juridice, să creeze, să modifice sau să suprime o situaţie juridică subiectivă sau obiectivă.

Or, adresele, respective avizele de verificare care fac obiectul cauzei de faţă, nu au trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii lor nu a fost producerea prin ele însele de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar de a le comunica reclamanţilor existenţa anumitor împrejurări, necesitatea prezentării unor înscrisurile, în vederea valorificării acestora cu ocazia controlului exercitat de către organele fiscale competente.

În consecinţă, controlul legalităţii Adresei nr. A_VEF 4838/02.02.2017, Avizului de verificare nr. x/10.11.2016, respectiv a Avizului nr. x/10.11.2016 nu revine instanţei de contencios, aceste acte sunt acte preparatoare, neconcretizând o voinţă juridică, în sensul atribuit actului administrativ.

Astfel, avizele necesar a fi obţinute anterior emiterii actului administrativ sunt operaţiuni procedurale prealabile emiterii actului şi reprezintă manifestări unilaterale de voinţă care conţin opinia unei alte autorităţi sau instituţii publice decât autoritatea publică care urmează să emită actul şi care condiţionează sau, după caz, fundamentează manifestarea de voinţă a organului administrativ abilitat să emită actul administrativ. Indiferent de categoria din care face parte, avizul nu este susceptibil să producă prin el însuşi efecte juridice şi, ca atare, nu poate fi atacat direct în contencios administrativ.

Prin urmare, avizul nu este un act administrativ de sine stătător, ci doar o operaţiune administrativă foarte importantă, aceasta întrucât, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este numai acel act emis de o autoritate în vederea executării sau organizării legii, susceptibil de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, capabil deci prin el însuşi să producă efecte juridice directe. Avizul de verificare fiscală este un act procedural în cadrul verificării fiscale, iar actele administrative care dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice fiscale sunt decizia de impunere şi raportul de verificare fiscală.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a interpretat judicios prevederile legale aplicabile, motiv pentru care, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanţii A. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 3125 din data de 12 septembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanţii A. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 3125 din data de 12 septembrie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 mai 2020.