Judicial admissibility of direct annulment of EU-funded claim titles: exclusivity of challenging the administrative resolution under OUG 66/2011

Şedinţa publică din data de 19 mai 2020

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, sub nr. x/2016, la data de 07.12.2016, reclamanta S.C. QSCERT S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene - reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea Informaţionala, în calitate de Organism Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice - Axa Prioritara 3 TIC pentru sectoarele privat şi public (denumit în cele ce urmează "OI PSF") a solicitat:

- anularea Raportului de control înregistrat la Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea Informaţionala sub nr. x/16.12.2015, în ceea ce priveşte rezilierea Contractului de finanţare nr. x/23.12.2013, cod SMIS 47236, şi recuperarea integrala a finanţării nerambursabile plătite în temeiul acestuia, respectiv suma de 384.960,10 RON;

- anularea Deciziei emise de Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea Informaţionala, înregistrată sub nr. x/07.06.2016, prin care a fost respinsa contestaţia formulata de subscrisa reclamanta împotriva Raportului de control nr. x/16.12.2015;

- anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, emis de Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea Informaţionala şi înregistrat sub nr. x/04.08.2016, privind proiectul "Realizarea unei platforme de comerţ electronic pentru comercializarea de echipament de ca calcul", ce face obiectul Contractului de finanţare nr. x/23.12.2013, cod SMIS 47236, precum şi a actelor subsecvente, cu consecinţa stingerii creanţei în cuantum de 384.960,10 RON şi a penalităţilor de întârziere.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1744 din 12 mai 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene.

A respins cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

A admis excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată.

A respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta QSCERT S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 1744 din 12 mai 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta S.C. QSCERT S.R.L., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre spre o nouă judecată instanţei la instanţa de fond.

În drept, recurenta-reclamantă a invocat motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului, reclamanta a invocat, în esenţă, următoarele critici:

- instanţa de fond a admis în mod greşit excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, având în vedere că acest pârât nu a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale iar Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale acţionează în numele şi pentru pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, aceasta din urmă fiind responsabil pentru îndeplinirea corespunzătoare a atribuţiilor delegate;

- raportul de control este un act administrativ în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar recurenta-reclamantă a fost vătămată în drepturile sale rezultate din contractul de finanţare si din legislaţia europeană si naţională;

- autoritatea emitentă a procesului-verbal nu a soluţionat contestaţia în termenul prevăzut de art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv în 30 de zile de la data înregistrării contestaţiei, astfel că sunt pe deplin aplicabile prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2002, conform căruia persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, care nu a primit niciun răspuns în termenul de 30 de zile, poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale.

4. Apărarea formulată în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 30 octombrie 2017, intimatul-pârât Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale a solicitat respingerea cererii de recurs ca nefondată şi menţinerea ca temeinică şi legală a hotărârii recurate, actele administrative fiind emise cu respectarea dispoziţiilor legale şi reţinând în mod corect situaţia de fapt.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 29 noiembrie 2017, intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a solicitat respingerea cererii de recurs ca nefondată, având în vedere că că emitentul actelor a căror anulare s-a solicitat în cauză este Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale, ceea ce, în raportul juridic de drept administrativ, este determinant pentru atribuirea calităţii de pârât.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 22 noiembrie 2018, instanţa constatând că nu mai subzistă motivele care să determine fixarea termenului de judecată pentru examinarea în camera de consiliu a raportului privind admisibilitatea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal a stabilit termen de judecată pe fond a recursului la data de 08 septembrie 2020.

Prin încheierea din 17 aprilie 2019, instanţa, din oficiu a preschimbat termenul de judecată stabilit iniţial prin rezoluţia din 22 noiembrie 2018 şi a stabilit un nou termen de judecată la data de 19 mai 2020.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa atacată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta S.C. QSCERT S.R.L.. este nefondat, pentru următoarele considerente:

În conformitate cu dispoziţiile art. 36 C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii.

În consecinţă, în litigiile care au ca obiect anularea unui act administrativ, calitatea procesuală pasivă va aparţine autorităţii publice care a emis actul respectiv.

Susţinerile recurentei legate de împrejurarea că pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene are responsabilitatea gestionării şi implementării asistenţei financiare nerambursabile alocate programului iar pârâtul Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale acţionează în numele şi pentru primul pârât urmează să fie înlăturate având în vedere că actele administrative contestate au fost emise de al doilea pârât iar recurenta nu a fost formulată nicio pretenţie concretă în raport cu primul pârât.

Înalta Curte mai reţine că excepţia lipsei calităţii procesuale este o excepţie de fond, absolută şi peremptorie, care poate fi invocată şi din oficiu de instanţă în baza dispoziţiile art. 247 C. proc. civ.

În concluzie, Înalta Curte constată că, în mod legal, instanţa de fond a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene.

În conformitate cu dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"(…)

Art. 2.

(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:

(…)

c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice;

(…)

h) nesoluţionare în termenul legal a unei cereri - faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen;

(…)

Art. 8.

(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. (…)

Art. 18.

(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

(2) Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.

(3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. (…)".

Potrivit dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora:

"(…)

Art. 50.

(1) Autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă în aplicarea prevederilor art. 21 se va pronunţa prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestaţiei sau la respingerea ei, în termen de 30 de zile de la data înregistrării contestaţiei(…)

Art. 51.

(1) Decizia de soluţionare a contestaţiei este definitivă în sistemul căilor administrative de atac.

(2) Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. (…)".

Instanţa de fond a reţinut, în mod corect, că raportul de control este un act prealabil întocmirii procesului-verbal de constatare şi nu reprezintă un titlu de creanţă.

Înalta Curte reţine că raportul de control nu este un act administrativ în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, deoarece nu produce efecte juridice faţă de reclamantă, respectiv nu dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Este adevărat că instanţa de contencios administrativ este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii, în baza dispoziţiilor art. 8 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu condiţia de a fi legal investită cu cererea în anularea actului administrativ.

Cu privire la procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, Înalta Curte reţine că acesta reprezintă un act administrativ care constituie titlu de creanţă, astfel cum rezultă din dispoziţiilor art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011.

Dispoziţiile art. 47 - art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011 reglementează procedura de contestare a titlului de creanţă, reglementând, printre altele, obligaţia motivării contestaţiei, posibilitatea suspendării soluţionării contestaţiei, soluţiile ce pot fi adoptate prin decizia de soluţionare a contestaţiei.

Instanţa de fond a reţinut, în mod corect, că dispoziţiile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 derogă de la dispoziţiile art. 7 şi art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel încât obiectul acţiunii judiciare în contencios administrativ îl constituie decizia de soluţionare a contestaţiei administrative, împreună cu actele la care se referă.

Înalta Curte reţine că sesizarea instanţei de contencios administrativ şi obiectul acţiunii în anulare sunt reglementate de dispoziţiile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 care se completează cu dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în măsura în care nu sunt contrarii normelor juridice speciale din O.U.G. nr. 66/2011.

Înalta Curte mai reţine că reclamanta nu a formulat acţiune în anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei, solicitând instanţei de contencios administrativ anularea titlului de creanţă constând în procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, cu încălcarea dispoziţiilor legale anterior menţionate, împrejurare care atrage inadmisibilitatea acţiunii.

În concluzie, Înalta Curte reţine că cererea de anulare a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare este inadmisibilă în temeiul dispoziţiilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte reţine că este inadmisibilă şi cererea de anulare a raportului de control.

Pentru aceste considerente, reţinând că nu au fost identificate motive de reformare a sentinţei potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în baza dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. QSCERT S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 1744 din 12 mai 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 mai 2020.