Legality of administrative evaluation: insufficiency of unsigned report and margin of appreciation in scoring school directors

Şedinţa publică din data de 19 mai 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea introdusă pe rolul Curţii de Apel Cluj, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale (la data emiterii deciziilor Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice), a solicitat instanţei anularea Deciziei nr. 47443/06.12.2016 şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 2411/DGMRU/28.12.2016 ca nemotivate, cu consecinţa obligării pârâtului la efectuarea unei noi evaluări cu motivarea punctajului acordat pentru fiecare criteriu, raportat la prevederile O.M.E.N. nr. 4315/11.08.2014.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 250 din 03 iulie 2017, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 250 din 03 iulie 2017 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., prin care a solicitat admiterea cererii de recurs, casare sentinţei recurate şi în rejudecare să se admită cererea de chemare în judecată.

În motivarea cererii de recurs, recurenta-reclamantă a formulat următoarele critici:

Aşadar aceasta susţine că atât prin cererea de chemare în judecată, cât şi prin răspunsul la întâmpinare, dar şi oral în faţa instanţei de judecată, a ridicat numeroase iregularităţi privind evaluarea, care nu au fost luate în considerare de către instanţa de fond.

În aceste condiţii apreciază că în cazul de faţă ne aflăm în prezenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., "când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Recurenta-reclamantă apreciază că instanţa de fond, în mod netemeinic, afirmă că fişa de (auto)evaluare înregistrată sub nr. x/05.12.2016 este completă şi lizibilă. Aceasta afirmă că a depus la dosar singurul exemplar deţinut din fişă, expediat de către pârâtă prin fax către Inspectoratul Şcolar Judeţean Bistrita-Năsăud, în data de 09.12.2016, la ora 16:41, iar după cum se poate observa, punctajele acordate de către pârâtă sunt complet nelizibile şi nu pot fi identificate sub nicio formă.

Atâta timp cât acest punctaj nu este lizibil, recurenta afirmă că s-a aflat în ipostaza, contrar celor reţinute de către instanţa de fond, de a nu putea contesta evaluarea în mod obiectiv. Potrivit art. 10 alin. (1) din O.M.E.N. nr. 4315/11.08.2014, "Eventualele contestaţii se adresează, în scris, ministrului educaţiei naţionale, în termen de 3 zile lucrătoare de la comunicarea la inspectoratul şcolar a rezultatelor evaluării. Contestaţia trebuie însoţită de o fişă de (auto) evaluare completată de contestatar."

Instanţa de fond, în mod nejustificat, a considerat că nu i-a fost afectat dreptul la apărare. Recurenta afirmă că, obiectiv, i-a fost imposibil să argumenteze o contestaţie într-un termen de 3 zile lucrătoare, în condiţiile în care fişa comunicată de către pârâtă nu a putut fi descifrată.

Deci, Curtea de Apel trece cu vederea aceste aspecte relevante, mai mult decât atât, în argumentaţia că dreptul la apărare nu mi-a fost încălcat, interpretează legea, dreptul material, într-o manieră nicidecum în spiritul legii, ci doar pentru a duce până la capăt o motivare, spunem noi, total eronată.

Art. 7 alin. (2) din ordin prevede că "Evaluarea fiecărui inspector şcolar general, inspector şcolar general adjunct, director al casei corpului didactic, realizată de comisia de evaluare, se finalizează cu completarea fişelor de evaluare semnate de membrii comisiei şi un raport de evaluare, semnat de comisia de evaluare şi aprobat de secretarul de stat desemnat să coordoneze această activitate."

Recurenta afirmă că în raport de textul legal este de neînţeles de ce instanţa a interpretat norme de drept material, afirmând că chiar şi prin nesemnarea raportului, membrul de comisie B. şi-a însuşit acest raport, atâta timp cât prevederile legale sunt clare şi nu lasă loc de interpretări.

Raportul de evaluare trebuie semnat de către comisia de evaluare, iar sanţiunea nesemnării nu poate fi decât nulitatea acestuia (motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.)

Mai arată recurenta că raportul are acelaşi număr de înregistrare -2151/DGMRU/05.12.2016 - cu fişa de auto(evaluare) expediată acesteia şi în cadrul căreia i s-a acordat calficativul de 85 de puncte. Există suspiciuni serioase că raportul în cauză a fost întocmit ulterior şi a fost postdatat Doar aşa se explică, de ce fişa de autoevaluare este semnată de toţi cei 5 membri ai comisiei, iar raportul doar de 4 membri. Dacă ar fi fost întocmite deodată ar fi fost, de bună seama, semnate de toţi membrii comisiei. Instanţa de fond, în motivare nu s-a aplecat acestor aspecte esenţiale (motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.).

Recurenta-reclamantă apreciază că, raportul în cauză nu a existat şi nu a fost întocmit la data notării fişei de evaluare.

Pe de altă parte, deşi art. 6 alin. (1) din OMEN nr. 4315/11.08.2014 prevede că nominalizarea membrilor comisiei de evaluare se realizează, prin ordin de serviciu, de către secretarul de stat desemnat să coordoneze această activitate, pârâta nu a depus la dosar un astfel de ordin de serviciu. Consideră recurenta-reclamntă că comisia de evaluare nu a fost constituită din punct de vedere, legal, iar toate evaluările sunt nule. Instanţa de fond, în motivarea soluţiei, nu s-a aplecat deloc asupra acestei problematici.

Practic, în motivare, Curtea de Apel Cluj, dezvoltă doar acele aspecte care conduc şi care eventual, justifică o anumită motivare şi nu răspunde sub nicio formă mai multor critici, care dacă ar fi fost avute în vedere ar fi schimbat soluţia.

În susţinerea cererii de recurs recurenta-reclamantă a mai susţinut că:

Referitor la ordinul de serviciu prin care a fost numită comisia de contestaţii, şi în acest caz se poate observa că acest ordin nu este semnat de toţi membrii, C. (poziţia 4) nesemnând acest ordin. Fisa de (auto)evaluare avută în vedere de comisia de soluţionare a contestaţiilor nu are o dată de intrare, nu putem şti când a fost întocmită. Raportul încheiat în urma soluţionării contestaţiei nu este motivat, constatările fiind identifice la fiecare punct.

Raportul încheiat în urma soluţionării contestaţiei privind activitatea sa managerială este înregistrat cu nr. x/28.12.2016, iar cu 13 zile mai devreme acelaşi nr. de înregistrare primeşte şi Contestaţia depusă de subsemnata la MENCS nr. 17680/15.12.2016, precum şi Informarea Comisiei de soluţionare a contestaţiei înregistrată cu nr. x/15.12.2016. Din nou se ridică suspiciuni cu privire la derularea în timp a soluţionării contestaţiei mele, inclusiv la o dezbatere efectivă a contestaţiei formulate.

Recurenta pune în vedere instanţei de recurs că prin adresa nr. x/28.12.2016, aflată la dosarul cauzei, prin care mi se comunică, prin intermediul ISJBN, rezultatele reevaluării activităţii manageriale de către comisia de contestaţie, este reevaluată activitatea sa nu pentru funcţia de director al Casei Corpului Didactic Bistriţa-Năsăud, în perioada 01.09.2015-22.06.2016, când a fost efectiv director al instituţiei, mai sus menţionate, ci pentru o altă funcţie, şi anume cea de inspector şcolar general adjunct la Inspectoratul Şcolar Judeţean Bistriţa-Năsăud, şi pentru o altă perioadă 01.09.2015-31.08.2016.

Rezultatul reevaluării activităţii sale a fost trimis la ISJ BN prin adresa nr. x/28.12.2016 şi este înregistrat la ISJBN la o dată anterioară emiterii acestei adrese, de către MENCS, respectiv la data de 7.12.2016.

Pe de altă parte, în Raportul de evaluare nr. 2151/DGMRU/0512.2016, (pg 2) deşi la Criteriul 1 Proiectarea activităţii casei corpului didactic din 20 puncte maxim mi s-au acordat 17,5 puncte în condiţiile în care la elementele: Plan managerial 2015-2016 este trecut "avizat de ISJ BN, dar neînregistrat", iar "PDI este neavizat de ISJBN, dar înregistrat", iar la acelaşi criteriul 1 Realizarea diagnozei mediului intern şi extern la aceleaşi aspecte sesizate ca neajunsuri mi s-a acordat din 3 puncte maxim, 3 puncte.

Recureta susţine că, formulări de tipul "se precizează de directorul CCD BN indicarea obiectivelor proiectelor de finanţare şi realizarea listei de priorităţi la cheltuieli, dar fără să reiasă clar acest lucru din documentele transmise", "nu sunt specificate toate resursele necesare implementării Planului managerial 2015-2016", "nu sunt anexate alte documente justificative care să evidenţieze realizarea criteriului, repartizării sarcinilor şi responsabilităţilor compartimentelor din CCD BN", "nu se regăseşte dovada validării obiectivelor activităţii CCDBN în consiliul de administraţie", "elaborarea ofertei de programe de formare continuă este susţinută declarativ, este avizată, dar neinregîstrată", "nu sunt anexate documente justificative care să evidenţieze realizarea acestor criterii" creează suspiciunea rezonabilă cu privire la faptul că raportul amănunţit, privind evaluarea iniţială, prezentat instanţei şi neprezentat recurentei, a fost realizat datorită contestaţiei sale, având în vedere că este înregistrat la data de 05.12.2016, iar a doua zi, 06.12.2016, s-a şi transmis prin fax la ISJBN rezultatul evaluării.

În drept, recurenta-reclamantă şi-a motivat cererea de recurs pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nu a depus întâmpinare la cererea de recurs.

5. Cu privire la examinarea recursului

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 22.11.2018 s-a fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de la data de 08.09.2020, iar ulterior prin încheierea din 17 aprilie 2019 s-a preschimbat din oficiu termenul de judecată la data de 19 mai 2020.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând recursul, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere susţinerile recurentei-reclamante, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte, trecând la analiza motivelor de casare, în ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. invocat de recurenta-reclamantă constată că acesta este neîntemeiat.

Recurenta-reclamantă a invocat acest motiv de casare apreciind că instanţa de fond nu s-a aplecat unor aspecte esenţiale privitoare la modalitate de întocmire a raportului de evaluare şi nu a motivat de ce acest raport a fost apreciat ca legal în măsura în care modalitatea s-a de întocmire nu a respectat normele legale în materie.

În temeiul art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., republicat, instanţa este obligată să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia pronunţată, arătând atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea este, aşadar, un element esenţial al hotărârii judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţa superioară a atribuţiilor de control judiciar de legalitate şi temeinicie. Obligativitatea motivării hotărârilor judecătoreşti constituie o condiţie a procesului echitabil, garantat de art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.

În speţă, Înalta Curte, analizând raţionamentul juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate de prima instanţă, prin raportare la critica subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., constată că nu pot fi identificate aspecte contradictorii, ori argumente străine de natura pricinii în considerentele sentinţei recurate, prima instanţă pronunţând o hotărâre care s-a raportat la argumentele prezentate de părţi şi la textele de lege aplicabile în materie.

Instanţa de fond motivează opinia sa privitoare la legalitatea raportului de evaluare subliniind lizibilitatea punctajului şi faptul că evaluarea reclamantei s-a efectuat în conformitate cu prevederile art. 7 alin. (2) din Ordinul nr. 4315/2014, precum şi faptul că fiecare punctaj acordat este în detaliu motivat.

În ceea ce priveşte analiza motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de recurs reţine următoarele:

Obiectul cererii de chemare în judecată priveşte anularea actului administrativ reprezentând Deciziei numărul 47443/06.12.2016 şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 2411/DGMRU/28.12.2016.

Înalta Curte în ceea ce priveşte situaţia de fapt reţine că în perioada 01.09.2015-22.06.2016 a ocupat funcţia de director la Casa Corpului Didactic şi în anii şcolari anteriori a ocupat aceeaşi funcţie, însă relevant pentru prezentul litigiu este anul şcolar 2015-2016.

În conformitate cu prevederile art. 7 alin. (2) din Ordinul nr. 4315/2014, evaluarea fiecărui inspector şcolar general, inspector şcolar general adjunct, director al casei corpului didactic, realizata de comisia de evaluare, se finalizează cu completarea fiselor de evaluare semnate de membrii comisiei şi un raport de evaluare, semnat de comisia de evaluare şi aprobat de secretarul de stat desemnat sa coordoneze aceasta activitate.

Înalta Curte apreciază că sunt relevante în soluţionarea recursului şi prevederile art. 9 din Ordinul indicat mai sus, conform cărora "direcţia generală management, resurse umane şi reţea şcolară a naţională din Ministerul Educaţiei Naţionale transmite la inspectoratele şcolare calificativele acordate, însoţite de copii ale fiselor de evaluare, în termen de 3 zile lucrătoare de la data aprobării lor", astfel că, nu sunt întemeiate criticile recurentei prin care aceasta apreciază că instanţa de fond nu a analizat afectarea dreptului său de apărare şi imposibilitatea de a formula o contestaţie pertinentă în condiţiile în care punctajul de pe fişa de evaluare comunicată era ilizibil. În ceea ce priveşte acest aspect, Înalta Curte apreciază că ilizibilitatea unor părţi ale act comunicat prin fax, cum este în cazul de faţă fişa de (auto)evaluare. nu constituie un motiv de nelegalitate al acestui act.

În ceea ce priveşte activitatea de evaluare intreprinsă de intimatul-pârât, Înalta Curte reţine că, în conformitate cu prevederile art. 5 al Metodologiei aprobata prin Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale nr. 4315/11.08.2014 acesta a procedat la completarea fisei de autoevaluare care constituie anexa nr. 1 la metodologia aprobata prin ordinul sus menţionat şi a elaborat raportul argumentativ aferent, motivând punctajele pe baza documentelor justificative anexate.

În urma evaluării efectuată de către intimatul-pârât prin Raportul nr. x/05.12.2016 rezultatul obţinut a fost de 85,00, corespunzător calificativului bine, cu o diferenţă de 10 puncte faţă de punctajul acordat de recurenta-reclamantă în urma autoevaluării.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că procedura de evaluare a reclamantului a respectat condiţiile de obiectivitate şi legalitate.

Sub acest aspect în concordanţă cu opinia instanţei de fond, instanţa de control judiciar apreciază că, chiar dacă raportul de evaluare nu a fost semnat de unul din cei cinci membri ai comisiei, lipsind semnătura inspectorului B., în condiţiile în care acesta a semnat fişa de evaluare cuprinzând punctajul şi calificativul acordat reclamantei, pe care şi l-a însuşit, iar raportul de evaluare a fost aprobat de secretarul de stat competent, raportul nu este lovit de nulitate.

În raport de criticile recurentei-reclamante, instanţa de recurs apreciază că prin Raportul nr. x/05.12.2016 s-a răspuns punctual la unităţile de competenţă cuprinse în fişa de evaluare, anexa nr. 1 a OMEN nr. 4315/11.08.2014, acordarea calificativului şi modalitatea de stabilire a acestuia, realizându-se ca urmare a constatărilor făcute de comisia de evaluare privitoare la lipsa unor documente justificative faţă de activităţile manageriale specifice funcţiei sale, ori pentru îndeplinirea parţială a criteriilor de performanţă, ori a unor atribuţii, precum şi a unor deficienţe privitoare la documentele justificative.

În ceea ce priveşte critica recurentei-reclamante conform căreia instanţa de fond nu a avut în vedere argumentele de fapt şi de drept invocate prin cererea de chemare în judecată, iar aceasta a omis să analizeze faptul că motivarea Raportului încheiat în urma soluţionării contestaţiei este identic cu cel contestat, Înalta Curte o apreciază ca fiind o critică nefondată.

În conformitate cu dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Ordinul nr. 4315/2014:

"Comisia de contestaţii analizează contestaţia, având acces la raportul de evaluare, precum şi la raportul argumentativ depus de către persoana evaluată."

În raport de dispoziţiile art. 5 şi 6 din Metodologia privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic aprobată prin Ordonanţa MECS nr. 4315/2014, membrilor comisiei nu le incumbă obligaţia de a solicita informaţii sau solicitări suplimentare în situaţia în care punctajul diferă de cel acordat în autoevaluare, astfel că evaluarea nu poate fi considerată nelegală din această perspectivă.

Înalta Curte apreciază că intimatul-pârâtul şi-a motivat acordarea calificativului pentru fiecare unitate de competenţă şi a avur în vedere criteriile de performanţă pentru care s-a acordat/menţinut punctajul în evaluare a activităţii reclamantei, iar faptul că s-a menţinut punctajul acordat de comisia de evaluare şi de către comisia de contestaţii nu echivalează cu o nemotivare a procedurii de soluţionare a contestaţiei.

Înalta Curte reţine că nu au fost identificate elemente de nelegalitate privind rezultatul contestaţiei reclamantei-recurente, raportul de evaluare a fost motivat corespunzător, inclusiv cele pentru care s-a diminuat punctajul, a fost respectat principiul transparenţei şi prevederilor art. 4 din Metodologie.

Referitor la criticile recurentei-reclamante conform cărora neconcordanţa cronologică a datelor de înregistrare a Rapoartelor, ori lipsa documentelor justificative pentru nota acordată, care produc recurentei o suspiciune privitoare la legalitatea procedurii de evaluare, sunt nefondate, instanţa de recurs în raport de întreg materialul probator, precum şi de prevederile indicate mai sus constată că s-a respectat principiul transparenţei.

În exercitarea atribuţiilor lor, autorităţile administrative dispun de o marjă de apreciere care nu poate fi exercitată prin înlăturarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin înlăturarea drepturilor, libertăţilor sai intereselor legitime ale persoanelor fizice sau juridice.

În ceea ce priveşte modul de acordare a punctajului, contestat de recurentă, Înalta Curte reţine că aceasta nu indică nici motivele de nelegalitate ale procedurii de evaluare şi nici drepturile sau interesele legitime care i-au fost încălcate prin evaluarea activităţii profesionale.

O atare abordare se regăseşte şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului care a decis că atunci când litigiul priveşte verificarea legalităţii procedurii în faţa unei comisii de admitere şi reexaminarea îndeplinirii de către candidaţi a condiţiilor prevăzute de lege pentru o activitate profesională, aspectele care pot fi cenzurate pe cale jurisdicţională sunt arbitrariul, deturnarea de putere şi viciile de procedură. Evaluarea cunoştinţelor şi a experienţei profesionale sunt însă elemente similare unui examen de tip şcolar sau universitar şi se îndepărtează atât de mult de la sarcina normală a judecătorului, încât garanţiile prevăzute de art. 6 din Convenţie nu ar putea viza litigii într-o asemenea materie (Cauza Van Marle şi alţii c. Olandei, hotărârea Plenului Curţii din 26 iunie 1986).

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate criticile formulate de recurenta-reclamantă subscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., şi, în baza art. 496 C. proc. civ., urmează să respingă recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 250 din 3 iulie 2017 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 mai 2020.