Validity of administrative act challenged without joinder of issuing authority in administrative litigation

Şedinţa publică din data de 19 mai 2020

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la 27.12.2016, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtul Secretariatul General al Guvernului, solicitând anularea:

- adresei nr. x/11.11.2016 a Secretariatului General al Guvernului prin care a fost soluţionată plângerea prealabila formulata împotriva dispoziţiilor art. 156 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici;

- dispoziţiilor art. 156 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2762 din 30 iunie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Secretariatul General al Guvernului şi intervenientul în numele altei persoane Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

A respins cererea de intervenţie formulată de intervenientul în numele altei persoane Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.

A anulat art. 156 alin. (1) din H.G. nr. 611/2008 şi adresa nr. x/11.11.2016 a Secretariatului General al Guvernului.

3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva încheierii din 23 iunie 2017 şi a sentinţei civile nr. 2762 din 30 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs Guvernul României şi pârâtul Secretariatul General al Guvernului, solicitând admiterea recursului, casarea în tot a încheierii şi a hotărârii recurate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond, iar în subsidiar, reţinerea cauzei spre rejudecare cu consecinţa respingerea cererii de chemare în judecată.

În drept, recurenţii au invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

În susţinerea cererii de recurs, recurenţii au dezvoltat, în esenţă, următoarele critici:

- soluţia pronunţată prin încheierea de şedinţă din 12.05.2017 asupra excepţiei inadmisibilităţii cererii de anulare a adresei Secretariatului General al Guvernului nr. 15A/550/CA/11.11.2016 a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004;

- adresa nr. x/11.11.2016 nu reprezintă un act administrative în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, împrejurare care atrage inadmisibilitatea acţiunii formulate de reclamant;

- cererea referitoare la anularea art. 156 alin. (1) din H.G. nr. 611/2008 este formulată în contradictoriu cu Secretariatul General al Guvernului care nu are calitate procesuală pasivă, actul administrativ fiind emis de Guvernul României;

- instanţa de fond nu a avut în vedere dispoziţiile art. VII alin. (1) din Legea nr. 251/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care au dispus cu privire la oportunitatea stabilirii termenelor administrative în materia organizării şi dezvoltării carierei funcţionarilor publici printr-un act normativ de nivel inferior, respectiv prin hotărâre de guvern;

- C. proc. civ. şi H.G. nr. 611/2008 se aplică unor subiecte de drept distincte, care realizează competenţe aparţinând puterii judecătoreşti, respectiv puterii executive, delimitate la nivel constituţional şi se aplică cu privire la proceduri care vizează norme de drept material aparţinând unor ramuri de drept distincte;

- între cele două tipuri de norme nu poate exista un raport de natura celui derogatoriu a legii speciale de la legea generală, întrucât aceasta ar presupune îndeplinirea cerinţei minime ca procedurile să fie aplicate de către aceeaşi autoritate în îndeplinirea aceleiaşi competenţe;

- normele din C. proc. civ. se aplică în litigiile referitoare la raporturi juridice de drept civil, precum şi litigiilor al căror obiect aparţine altor ramuri de drept, în măsura în care nu există dispoziţii contrare reglementate prin act normative,

- raţionamentul instanţei de fond, potrivit căruia aplicabilitatea termenelor prevăzute de C. civ. şi C. proc. civ. în cadrul procedurilor administrative ale autorităţilor şi instituţiilor publice derivă din dispoziţiile art. 106 din Legea nr. 188/1999 şi ale art. 28 din Legea nr. 554/2004, este contrar regulilor instituite prin dispoziţiile art. 50 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform cărora nu poate fi făcută o trimitere la o altă normă de trimitere;

- raţionamentul instanţei de fond contravine atât jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, cât şi jurisprudenţei europene;

- dispoziţiile criticate ale H.G. nr. 611/2008 nu contravin celor ale Legii nr. 88/1999, ci stabilesc procedurile şi regulile de aplicare ale acesteia, având rolul de a detalia legea şi de a clarifica unele concepte şi situaţii prevăzute de lege, oferind totodată instituţiilor implicate sprijinul necesar în aplicarea dispoziţiilor legale.

Împotriva sentinţei civile nr. 2762 din 30 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs şi intervenienta Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (ANFP), solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond.

În drept, recurenta-intervenienta a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., republicat.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta-intervenientă a dezvoltat, în esenţă, următoarele critici:

- instanţa de fond nu a avut în vedere dispoziţiile art. VII alin. (1) din Legea nr. 251/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care au dispus cu privire la oportunitatea stabilirii termenelor administrative în materia organizării şi dezvoltării carierei funcţionarilor publici printr-un act normativ de nivel inferior, respectiv prin hotărâre de guvern;

- C. proc. civ. şi H.G. nr. 611/2008 se aplică unor subiecte de drept distincte, care realizează competenţe aparţinând puterii judecătoreşti, respectiv puterii executive, delimitate la nivel constituţional şi se aplică cu privire la proceduri care vizează norme de drept material aparţinând unor ramuri de drept distincte;

- între cele două tipuri de norme nu poate exista un raport de natura celui derogatoriu a legii speciale de la legea generală, întrucât aceasta ar presupune îndeplinirea cerinţei minime ca procedurile să fie aplicate de către aceeaşi autoritate în îndeplinirea aceleiaşi competenţe;

- normele din C. proc. civ. se aplică în litigiile referitoare la raporturi juridice de drept civil, precum şi litigiilor al căror obiect aparţine altor ramuri de drept, în măsura în care nu există dispoziţii contrare reglementate prin act normative.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 12 octombrie 2017, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea cererilor de recurs ca nefondate şi menţinerea ca temeinică şi legală a hotărârii recurate.

Intimatul a susţinut că poziţia procesuală a Secretariatului General al Guvernului, respectiv calitatea procesuala pasiva pe fondul cauzei, este determinata de atribuţiilor delegate de reprezentare a Guvernului României în litigiile de contencios administrativ în care acesta este parte, stabilite la nivel de lege.

Intimatul a mai susţinut că dispoziţiile art. 156 alin. (1) din H.G. nr. 611/2008 au fost emise cu încălcarea dispoziţiilor art. 63 din Legea nr. 24/2000 potrivit cu care derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puţin egal cu cel al reglementării de bază, iar o reglementare din aceeaşi materie şi de acelaşi nivel poate fi cuprinsă într-un alt act normativ, dacă are caracter special faţă de actul ce cuprinde reglementarea generală în materie,

Recurenta-intervenientă Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (ANFP) a formulat întâmpinare prin care a învederat faptul că achiesează în totalitate la conţinutul recursului declarat de Guvernul României.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin Rezoluţia din 22 noiembrie 2018, instanţa constatând că nu mai subzistă motivele care să determine fixarea termenului de judecată pentru examinarea în camera de consiliu a raportului privind admisibilitatea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal a stabilit termen de judecată pe fond a recursului la data de 08 septembrie 2020.

Prin încheierea din 17 aprilie 2019, instanţa, din oficiu a preschimbat termenul de judecată stabilit iniţial prin Rezoluţia din 22 noiembrie 2018 şi a stabilit un nou termen de judecată la data de 19 mai 2020.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, încheierea şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate de pârâţii Guvernul României şi Secretariatul General al Guvernului, precum şi de intervenienta Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (ANFP), Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, pentru următoarele considerente:

În baza dispoziţiilor art. 108 alin. (1) din Constituţia României, Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe.

În conformitate cu dispoziţiile art. 22 alin. (3) C. proc. civ., judecătorul poate dispune introducerea în cauză a altor persoane, în condiţiile legii iar, potrivit dispoziţiilor art. 78 alin. (2) C. proc. civ., în materie contencioasă, când raportul juridic dedus judecăţii o impune, judecătorul va pune în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a altor persoane.

Dacă niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului, iar judecătorul apreciază că pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, va respinge cererea, fără a se pronunţa pe fond.

În baza dispoziţiile art. 161 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în forma în vigoare la data înregistrării acţiunii, instanţa de contencios administrativ poate introduce în cauză, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune în discuţie, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a acestora, precum şi a altor subiecte de drept.

În cauza dedusă judecăţii, instanţa de fond a statuat în fond asupra cereri de anulare a dispoziţiilor art. 156 alin. (1) din H.G. nr. 611/2008, fără introducerea în cauză a Guvernului României, autoritatea publică emitentă a actului administrativ atacat.

Verificarea legalităţii unui act administrativ, fără introducerea în cauză, prin mijloacele prevăzute de lege, a autoritatea publică emitente, este un procedeu nelegal.

Contrar susţinerilor intimatului-reclamant, Înalta Curte reţine că Secretariatul General al Guvernului nu are, în baza dispoziţiilor legale, atribuţii de reprezentare a Guvernului României în litigiile de contencios administrativ în care acesta este parte.

Înalta Curte mai reţine că instanţa de fond avea, în baza dispoziţiilor art. 78 alin. (2) C. proc. civ., obligaţia de a a pune în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a Guvernului României.

Pentru stabilirea cadrului procesual adecvat, prin prisma obiectului acţiunii, în vederea pronunţării unei hotărâri legale şi temeinice, cu respectarea tuturor principiilor de drept care guvernează procesul civil, se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei la instanţa de fond pentru a se relua judecata, cu introducerea în cauză a Guvernului României.

Pentru aceste considerente, reţinând că sentinţa a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în baza dispoziţiilor art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, va admite recursurile, va casa în tot încheierea şi sentinţa atacate şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va avea în vedere şi celelalte motive invocate în cererea de recurs, referitoare la încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, precum şi susţinerile reclamantului din întâmpinarea depusă în instanţa de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurentul GUVERNUL ROMÂNIEI, pârâtul SECRETARIATUL GENERAL AL GUVERNULUI împotriva încheierii din 23 iunie 2017 şi sentinţei civile nr. 2762 din 30 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Admite recursul declarat de intervenienta AGENŢIA NAŢIONALĂ A FUNCŢIONARILOR PUBLICI împotriva sentinţei civile nr. 2762 din 30 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează încheierea şi sentinţa şi, trimite cauza spre rejudecare instanţei de fond.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 mai 2020.