State liability for damages from administrative act: necessity of prior judicial annulment despite subsequent revocation

Şedinţa publică din data de 25 martie 2021

Asupra recursurilor de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Hotărârea primei instanţe

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, iniţial, pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 02.02.2018, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Secretariatul General al Guvernului, obligarea pârâtului la plata sumei de 16.500 euro, echivalentul în RON a sumei de 76.809,15 RON, reprezentând daune materiale.

Prin sentinţa civilă nr. 3372 din 21 mai 2018, Tribunalul a admis excepţia necompetenţei materiale invocată de pârât şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reţinând calitatea pârâtului de autoritate centrală.

1.2. Sentinţa instanţei de fond

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 19.06.2018.

Prin sentinţa civilă nr. 3778 din 25 septembrie 2018, Curtea a admis excepţia decăderii pârâtului din dreptul de a invoca excepţia inadmisibilităţii cererii şi excepţia tardivităţii cererii şi a constatat că pârâtul este decăzut din dreptul de a invoca aceste excepţii.

A respins, ca neîntemeiată, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului.

A respins cererea de chemarea în judecată formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

2. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond, recurenta-reclamantă a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului său, reclamanta susţine că sentinţa recurată a fost dată cu încălcarea regulilor de procedura a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii acesteia, cu încălcarea dispoziţiilor art. 13 alin. (3) si 14 alin. (4), (5) şi (6) din C. proc. civ., deoarece a soluţionat cauza în temeiul unei excepţii de inadmisibilitate a acţiunii (neîndeplinirea unei asa zise condiţii edictate de dispoziţiile art. 19 alin. (1) din Legea 554/2004, in concret, inexistenţa unei hotărâri judecătoreşti vizând anularea actului nelegal), excepţie care nici nu a fost invocată de instanţă din oficiu sau de partea adversa şi care nici nu a fost pusă în discuţia părţilor, fiind incidente dispoziţiile art. 488 alin. (5) din C. proc. civ., sancţiunea fiind nulitatea sentinţei recurate.

Un al doilea motiv de casare invocat de recurenta reclamantă vizează greşita interpretare şi aplicare, de către instanţa fondului, a dispoziţiilor art. 8 alin. (1), art. 18 alin. (1) şi art. 19 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004 precum şi a dispoziţiilor art. 1357 alin. (1) şi (2) C. civ., motiv de casare circumscris ipotezei prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Susţine recurenta reclamantă că dispoziţiile art. 19 (1) din Legea 554/2004 se referă doar la condiţiile de admisibilitate ale unei acţiuni în daune, întemeiată doar pe dispoziţiile contenciosului administrativ, dispoziţii care au fost interpretate si aplicate in mod greşit de către instanţa de judecată.

Analizând dispoziţiile art. 19 din Legea 554/2004, se poate observa că ipoteza alin. (1) al textului vizează doar existenta unei cereri având ca obiect anularea actului administrativ (" când persoana vătămata a cerut anularea actului administrativ" n.n.) fără să distingă in raport de soluţia instanţei, în concret dacă instanţa a dispus anularea actului prin hotărârea pronunţată sau dacă partea a câştigat procesul în altă modalitate, cu consecinţa înlăturării actului nelegal, cum este cazul de faţă, prin admiterea excepţiei lipsei de obiect a capătului de cerere vizând anularea actului nelegal, ca urmare a revocării acestuia de către pârâtă, prin emiterea acordului solicitat, in timpul procesului.

Curtea de Apel, prin motivarea anterior citată, a încălcat principiul de interpretare a actelor normative potrivit căruia " unde legea nu distinge nici interpretul nu distinge" (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus) deoarece a limitat câmpul de aplicare al dispoziţiilor art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin interpretarea şi aplicarea acestuia în sensul că, doar dacă o anumită soluţie concretă este pronunţată de instanţa de judecată - hotărâre judecătorească ce vizează anularea actului nelegal - doar atunci se poate admite acţiunea reclamantei, nu şi pentru ipoteza în care actul nelegal a cărui anulare era dedusă judecaţii îşi pierde efectele (nelegale), fiind revocat în cursul judecăţii acelei pricini, printr-un alt act administrativ (în baza motivării avute in vedere de autoritatea emitenta), conducând la admiterea excepţiei rămânerii fără obiect a capătului de cerere vizând anularea actului nelegal.

In realitate, intenţia legiuitorului prin edictarea art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a fost aceea de a-i conferi o sferă mai largă, incluzând şi ipoteza potrivit căreia daunele rezultate din emiterea unui act administrativ nelegal se pot pretinde pe cale separată ori de cate ori acel act administrativ a fost contestat pentru nelegalitate, indiferent dacă soluţia oferită de instanţa învestită cu anularea actului a fost anularea acestuia sau constatarea lipsirii actului contestat de efectele sale nelegale ca urmare a rămânerii fără obiect a capătului de cerere vizând anularea actului, motivat de împrejurarea ca actul contestat a fost revocat de autoritatea emitenta in timpul procesului in care era contestat.

Dosarul nr. x/2016 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti a fost soluţionat prin sentinţa civilă nr. 1959/26.05.2017 prin admiterea excepţiei rămânerii fără obiect a tuturor capetelor de cerere îndreptate împotriva pârâtei, excepţia fiind una de fond, fiind astfel soluţionat fondul vizând nelegalitatea actului a cărui anulare am solicitat-o.

Excepţia lipsei de obiect a fost invocată tocmai de către pârâta SGG prin adresa nr. x/02.02.2017, în raport de toate pretenţiile îndreptate împotriva acesteia prin cererea introductivă de instanţă în acea cauză.

Din moment ce Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia lipsei de obiect a capetelor de cerere îndreptate împotriva pârâtei SGG, inclusiv cele vizând anularea actelor nelegale în cauza sus citată, soluţionând în fond cauza, pe de o parte în puterea lucrului judecat al acesteia au intrat şi apărările formulate de părţile litigante, ceea ce înseamnă ca acea instanţa a avut in vedere atât motivele de nelegalitate invocate de reclamantă cât şi motivele invocate de autoritatea emitentă în adresa nr. x/17.06.2016 cât şi Nota nr. x/01.02.2017 din care face parte si Nota nr. x/13.01.2017, prin care se detaliază raţiunile autorităţii emitente care au stat la baza revocării actului administrativ contestat si emiterii adresei prin care s-a aprobat plata preţului in rate, pentru că, dacă s-ar accepta contrariul, excepţia lipsei de obiect nu ar fi fost admisă.

Astfel, nelegalitatea actelor a căror anulare a fost solicitată rezulta tocmai din admiterea excepţiei rămânerii fără obiect a capetelor de cerere vizând anularea acestora.

In continuare, Curtea de Apel, in motivarea sentinţei recurate, nu face referire explicită la dispoziţiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, însă, din maniera in care sunt redactate considerentele decizorii mai sus citate, poate lasă sa se înţeleagă ca şi acestea ar fi aplicabile in speţă, din moment ce apreciază că nu poate avea în vedere în soluţionarea cauzei deduse judecaţii potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004 decât ipoteza art. 18 alin. (1), potrivit căreia s-ar fi admis acţiunea în sensul anularii de către instanţa de judecată a actului administrativ nelegal contestat şi aceasta doar de către o instanţă de judecată.

O asemenea interpretare este greşită, atât timp cat soluţiile pe care le poate pronunţa o instanţa de contencios administrativ nu sunt limitate doar la cele prevăzute de art. 18 (1) din Legea nr. 554/2004 pronunţând soluţii si in temeiul unor excepţii.

De altfel nelegalitatea actelor a căror anulare a solicitat-o reclamanta (Adresa nr. x/28.04.2016 si Adresa nr. x/17.06.2016 emise de paratul Secretariatul General al Guvernului) a dăinuit încă de la emiterea acestora şi până la emiterea acordului şi revocarea lor de către pârâtă, fiind recunoscut explicit de către pârâtă faptul că a acţionat nelegal în tot acest răstimp.

Este evident ca pârâta şi-a recunoscut reaua credinţă, singurul motiv pentru care şi-a revizuit atitudinea fiind acela că a fost acţionată în judecată, motivele care au stat la baza emiterii acordului fiind aceleaşi, astfel că sunt lipsite de temei legal afirmaţiile Curţii de Apel din decizia recurată, potrivit cărora " [..] prin emiterea adresei Secretariatului General al Guvernului nr. x.01.02.2017 pârâta şi-a reevaluat punctul de vedere cu privire la cererea reclamantei de aprobare a plăţii preţului în rate, pentru cumpărarea de către aceasta a spaţiului comercial Lot x, cu suprafaţa utilă de 161,95 m.p. teren cota indiviză de 21,26 m.p., situat in strada x nr. 20, Bucureşti, in conformitate cu dispoziţiile art. 12 indice 1 din OUC 101/2001, curtea reţinând că revocarea adresei SGG nr. x/28.04.2016 a intervenit pentru cauze juridice posterioare emiterii acesteia, iar actul juridic prin care s-a dispus revocarea produce efecte juridice pentru viitor, începând cu data emiterii acestuia".

De altfel, afirmaţia de mai sus nu este motivată în fapt şi în drept în niciun fel, Curtea de Apel nefăcând vreo referire concretă la " cauza posterioară" care a survenit după emiterea actelor nelegale contestate, care să justifice o atare schimbare de conduită în mod obiectiv, legal, prin revocarea acestora şi emiterea acordului.

Totodată, recurenta reclamantă critică aprecierile primei instanţe potrivit cărora respingerea acţiunii îndreptate împotriva cererii de anulare a adresei SGG nr. x/28.04.2016 ca rămasă fără obiect nu împiedică partea să promoveze o cerere având ca obiect anularea acestei adrese, susţinând recurenta reclamantă că un act administrativ revocat nu mai poate fi anulat de o instanţă de judecată, din moment ce actul a cărui nulitate se invocă nu mai este în fiinţă.

În fine, cel de al treilea motiv de casare invocat de recurenta reclamantă priveşte lipsa completă a motivării sentinţei recurate în legătură cu analiza incidenţei dispoziţiilor de drept civil, în speţă art. 1357 din C. civ., susţinând reurenta reclamantă că şi dacă s-ar accepta ipoteza neîndeplinirii, în cauză, a condiţiilor de exerciţiu ale acţiunii în contencios administrativ, instanţa era obligată să analizeze, dacă din perspectiva dreptului civil pretenţia reclamantei era întemeiată şi să analizeze dacă este licită sau ilicită conduita pârâtei reprezentată de refuzul iniţial de aprobare a cererii de cumpărare cu plata preţului în rate, urmat de revocarea actului care conţine acest refuz şi aprobarea cererii reclamantei abia după acţionarea sa în judecată.

Faţă de aceste considerente reclamanta solicită admiterea recursului declarat în cauză, casarea sentinţei criticate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii sale, aşa cum a fost formulată.

3. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând recursul de faţă, Înalta Curte constată că este nefondat, nefiind demonstrată nelegalitatea sentinţei civile criticate din perspectiva motivelor de casare invocate de recurenta reclamantă.

În ceea ce priveşte primul motiv de casare, circumstanţiat prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta reclamantă reproşează primei instanţe soluţionarea cauzei în temeiul unei excepţii procesuale ce nu a fost invocată de părţi sau de instanţă şi nici supusă discuţiei părţilor.

Contrar celor susţinute de recurenta reclamantă, Înalta Curte constată că pricina a fost soluţionată de prima instanţă pe fond şi nu în condiţiile art. 248 C. proc. civ., respectiv prin admiterea unei excepţii de inadmisibilitate.

În concret, trebuie subliniat faptul că reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere având ca obiect angajarea răspunderii materiale a autorităţii pârâte pentru refuzul de soluţionare a cererii privind aprobarea cumpărării, cu plata preţului în rate, a imobilului situat în mun. Bucureşti, strada x nr. 20, considerând nelegal şi prejudiciabil refuzul exprimat de pârâta SGG prin adresa nr. x/28.04.2016.

Soluţionând cauza prin raportare la dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, invocate, de altfel de către reclamantă ca fiind temeiul cererii în despăgubiri, judecătorul fondului constată că reclamanta nu face dovada situaţiei premisă pentru obligarea autorităţii administrative la despăgubiri pentru actul administrativ nelegal emis respectiv anularea actului administrativ de către instanţa de contencios administrativ.

O atare apreciere a judecătorului fondului nu reflectă admiterea unei excepţii procesuale, cum greşit susţine recurenta reclamantă, ci atestă examinarea uneia din condiţiile de fond prevăzute de lege pentru admiterea acţiunii în contencios administrativ.

Sub acest aspect, trebuie subliniat faptul că acţiunea prevăzută de legiuitor în cadrul art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu reprezintă altceva decât o reglementare particulară a condiţiilor de exercitare a cererilor formulate în cadrul contenciosului administrativ de plină jurisdicţie, caracterizat prin facultatea recunoscută de legiuitor exclusiv persoanelor fizice şi persoanelor juridice de drept privat de a obţine, alături de anularea actului administrativ nelegal şi repararea pagubei ce le-a fost cauzată prin actul administrativ nelegal.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

În acelaşi sens, legiuitorul statuează la art. 8 alin. (1) cu denumirea marginală "Obiectul acţiunii judiciare" că persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Prin aceste dispoziţii legale, care circumstanţiază contenciosul administrativ subiectiv, de plină jurisdicţie, legiuitorul stabileşte, în realitate, cele două condiţii de fond necesare admiterii acţiunii respectiv demonstrarea nelegalităţii actului administrativ supus cenzurii instanţei de contencios precum şi justificarea vătămării dreptului subiectiv sau a interesului legitim nesocotit prin actul administrativ nelegal emis.

Dacă situaţia cel mai frecvent întâlnită în cazul cererilor în contencios subiectiv de plină jurisdicţie este caracterizată prin formularea atât a capătului de cerere vizând anularea actului sau constatarea refuzului nejustificat de soluţionare a unei cereri ori a refuzului de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim cât şi a capătului de cerere privitor la repararea pagubei cauzate subiectului de sezină, legiuitorul prevede, totuşi, şi posibilitatea formulării, pe cale separată, a cererii în despăgubire în mod separat, în condiţiile prevăzute de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispoziţii potrivit cărora când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Şi în acest din urmă caz, admiterea acţiunii în despăgubiri este condiţionată de dovada constatării nelegalităţii actului administrativ, dovadă ce presupune înfăţişarea hotărârii instanţei de contencios administrativ, prin care se constată nelegalitatea actului administrativ.

Prin urmare, verificând îndeplinirea condiţiei de fond privitoare la faptul emiterii nelegale a unui act administrativ (tipic sau asimilat) sub rigorile impuse de Legea nr. 554/2004(constatarea nelegalităţii actului administrativ neputându-se realiza în absenţa unei hotărâri pronunţate de instanţa de contencios în acest sens) judecătorul fondului nu a soluţionat o excepţie procesuală, cum greşit susţine recurenta reclamantă, ci chiar fondul pricinii.

De aceea, concluziile recurentei reclamante, în sensul că instanţa a încălcat obligaţia de a supune discuţiei excepţia în temeiul căreia a soluţionat cauza, sunt lipsite de suport, cauza fiind dezlegată pe fond.

În ceea ce priveşte al doilea motiv de casare invocat de recurenta reclamantă, grefat pe greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 8 alin. (1), art. 18 alin. (1) şi art. 19 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte nu achiesează la punctul de vedere al recurentei pârâte, prin care tinde a demonstra, în esenţă, faptul că judecătorul fondului a adăugat la lege, condiţionând admisibilitatea cererii în despăgubire de criterii neprevăzute de legiuitor (dovada anulării actului administrativ prejudiciabil)

În acord cu cele reţinute de judecătorul fondului, Înalta Curte subliniază faptul că acţiunea în despăgubire pentru vătămarea cauzată prin emiterea unui act administrativ nelegal, formulată în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, este condiţionată de îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: existenta unui act administrativ nelegal anulat de instanţa, producerea unui prejudiciu şi dovedirea legăturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal şi prejudiciul suferit de reclamant.

Necesitatea întrunirii cumulative a acestor condiţii se deduce nu numai din considerente de ordin logic dar şi din modalitatea de redactare a textului art. 18 din Legea nr. 554/2004, fiind de observat faptul că, dacă la primul aliniat al acestui articol legiuitorul prefigurează soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ pe marginea cererii specifice controlului de legalitate exercitat în contenciosul administrativ, la aliniatul trei al aceluiaşi articol legiuitorul arată că în cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. Or, este fără putinţă de tăgadă condiţionalitatea dintre soluţia pronunţată pe marginea cererii de anulare şi cea de despăgubire, astfel că nu poate fi concepută angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice în absenţa constatării nelegalităţii actului administrativ generator de prejudicii, nelegalitate ce constituie înseşi izvorul obligaţiei de dezdăunare.

Particularizat cauzei de faţă, instanţa fondului a reţinut că actul prejudiciabil reclamantei este reprezentat de adresa nr. x/28.04.2016 emisă de Secretariatului General al Guvernului, prin care s-a respins cererea reclamantei de aprobare a plăţii preţului în rate, pentru cumpărarea de către aceasta a spaţiului comercial Lot x, cu suprafaţa utilă de 161,95 mp, teren cotă indiviză de 21, 26 mp, situat în strada x nr 20, Bucureşti, în conformitate cu dispoziţiile art. 121 din O.U.G. nr. 101/2011.

Or, aşa cum a subliniat instanţa fondului, reclamanta nu face dovada faptului că această adresă a fost anulată de instanţa de contencios administrativ iar soluţia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2016 nu poate veni în sprijinul concluziei prezentate de reclamantă, aceea că instanţa, respingând ca rămasă fără obiect cererea de anulare a adresei x/28.04.2016, ar fi constatat şi nelegalitatea refuzului iniţial al pârâtei, întrucât nicăieri în considerentele deciziei pronunţate în dosarul nr. x/2016 nu se regăseşte o atare concluzie.

În mod întemeiat a reţinut judecătorul fondului şi faptul că este admisibilă acţiunea în contencios administrativ având ca obiect constatarea nelegalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual, care şi-a epuizat efectele, fiind revocat, dacă se dovedeşte că actul administrativ care a fost revocat a produs consecinţe juridice pretins a fi vătămătoare pentru beneficiarul acestui act administrativ, astfel că nimic nu împiedica reclamanta să solicite Curţii de Apel Bucureşti, în dosarul nr. x/2016, continuarea cercetării argumentelor sale pe marginea caracterului nelegal al refuzului exprimat prin adresa nr. x/28.04.2016 precum şi să critice soluţia curţii de apel, în scopul de a obţine în calea de atac o confirmare a argumentelor sale privind nelegalitatea actului reprezentat de adresa anterior menţionată chiar dacă acest act a fost revocat de autoritatea emitentă pe parcursul soluţionării cauzei.

În lipsa, însă, a unei hotărâri judecătoreşti prin care să fie constatată nelegalitatea actului administrativ pretins prejudiciabil, este evident că nu poate fi primită nici cererea patrimonială în dezdăunare, întrucât nu este demonstrată conduita ilicită a autorităţii publice.

Nefondată este şi critica recurentei reclamante circumscrisă omisiunii de analizare a condiţiilor de angajare a răspunderii civile a pârâtei din perspectiva dreptului civile, constatând Înalta Curte că acţiunea cu care a fost învestită instanţa fondului este, aşa cum s-a arătat mai sus, o cerere de chemare în judecată formulată în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, condiţiile contenciosului subiectiv, având ca premisă invocată de reclamantă nelegalitatea refuzului exprimat de autoritatea pârâtă prin adresa nr. x/28.04.2016.

Prin urmare, instanţa fondului nu avea niciun temei pentru a ignora condiţiile prevăzute de legiuitor în cuprinsul Legii nr. 554/2004 pentru angajarea obligaţiei de despăgubire a subiectului de sezină, vătămat prin actul administrativ criticat, cât timp chiar reclamanta a înţeles să uzeze de acţiunea în contencios administrativ pentru realizarea dreptului pretins.

Faţă de aceste considerente Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul de faţă, constatând legalitatea sentinţei civile criticate în prezenta cale de atac.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinţei nr. 3778 din 25 septembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 martie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.