Suspension of competition fine execution: unmet cumulative requirements for well-justified case and imminent harm under administrative litigation law

Şedinţa publică din data de 12 mai 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 16.05.2019 sub nr. x/2019 reclamanta S.C. A. S.A. a solicitat instanţei anularea Deciziei nr. 75/19.12.2018 a Consiliului Concurenţei şi, în temeiul art. 15 din legea nr. 554/2004, suspendarea executării acestei decizii până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin încheierea din 24 iunie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 75/19.12.2019 formulată de către reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca nefondată.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta S.C. A. S.A. intemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8, pct. 4, 5, 6 şi 7 din C. proc. civ.

S-a solicitat admiterea recursului, desfiinţarea sentinţei atacate şi admiterea cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 75/19.12.2019 emisă de intimatul - pârât Consiliul Concurenţei.

S-a solicitat examinarea hotărârii primei instanţe şi din perspectiva normelor legale interne aplicabile, precum şi din perspectiva art. 101 TFUE aşa cum este dată interpretarea obligatorie prin jurisprudenţa CJUE în materie, reprezentată de o serie de cauze, respectiv, C-419/2014, C-524/2015, T-67/2011, C-352/09 P.

Raportat la această jurisprudenţă, s-a arătat că hotărârea primei instanţe este greşită în ceea ce priveşte examinarea admisibilităţii acţiunii conform prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Cât priveşte condiţiile de fond privind admiterea cererii de suspendare, a susţinut recurenta - reclamantă că judecătorul era obligat să examineze noţiunile de caz bine justificat, "îndoială serioasă în privinţa actului administrativ" şi "pagubă iminentă" raportat la Recomandarea nr. R(89) a Comitetului de Ministri al statelor membre UE referitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă.

De asemenea, a fost invocată şi jurisprudenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, reprezentată de deciziile 928/2013 şi 5535/2011.

A susţinut recurenta - reclamantă că judecătorul fondului nu a realizat o examinare comparativă a intereselor părţilor, sfidând jurisprudenţa CJUE reprezentată de decizia pronunţată în Cauza T-53/2010,

S-a arătat că instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., judecătorul refuzând să judece cauza din perspectiva motivelor invocate de reclamantă, cu exces de putere, încălcând şi dispoziţiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, care prevăd că judecătorul nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este clară, sau incompletă.

Totodată, s-a arătat că instanţa a ignorat cadrul procesual al litigiului raportat la prevederile art. 129 alin. (6) din vechiul C. proc. civ. şi la art. 22 alin. (2) din C. proc. civ.

A fost criticată soluţia primei instanţe pe motiv că judecătorul a refuzat să se pronunţe pe apărările reclamantei, făcând o judecată exclusiv în favoarea pârâtului.

Prin cererea de recurs formulată la data de 12 iulie 2019 recurenta a arătat că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

S-a susţinut, sub un prim aspect că instanţa nu a luat în considerare nulitatea şi nelegalitatea convorbirii telefonice existente la dosar, precum şi expertiza judiciară depusă la Consiliul Concurenţei.

Astfel, mandatele de interceptare date în baza Legii nr. 51/1991 şi Legii 415/2002, pe baza unui protocol încheiat între Parchetul ICCJ şi SRI, sunt lovite de sancţiunea nulităţii, raportat la decizia Curţii Constiuţionale nr. 51/2016, probele trebuind a fi excluse din dosar.

Totodată, expertiza contabilă extrajudiciară efectuată nu confirmă existenţa vreunui prejudiciu produs autorităţii contractante şi nici o minimă atingere comerţului dintre statele membre.

De asemenea, s-a arătat că motivarea Consililui Concurenţei este efectuată în mod global, fără a realiza distincţii între entităţile investigate, astfel că o astfel de abordare nu corespunde imperativului motivării actului administrativ, decizia atacată neconţinând o analiză individuală a conduitei reclamantei şi a faptei imputate, limitându-se la consideraţii teoretice, prin raportare la faptele individuale comise de alte societăţi.

S-a invocat şi prescripţia răspunderii contravenţionale, de la data presupusei săvârşiri a faptelor şi până la data sesizării, trecând mai bine de 3 ani, toate acestea conturând cazul bine justificat.

Instanţa de fond, respingând acţiunea, a făcut referire, sub aspectul înlăturării viciului nemotivării la paragrafe din decizia contestată care privesc însă alte firme controlate şi nu pe reclamantă, fiind astfel încălcat dreptul la un proces echitabil prevăzut de art. 6 CEDO.

Sub aspectul condiţiei privind producerea unei pagube iminente în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 a susţinut recurenta că dovada acesteia rezultă din cuantumul foarte ridicat al amenzii.

Astfel, demararea procedurii de executare silită ar priva societatea de lichidităţi necesare dezvoltării unor serii de proiecte importante, printre care şi dezvoltarea sistemului naţional de transport gaze naturale pe coridorul Bulgaria-România-Ungaria-Austria.

De asemenea, pe lângă prejudiciile materiale, punerea în executare a deciziei contestate ar aduce şi prejudicii de imagine cu implicaţii în relaţiile cu partenerii de afaceri, cu desconsiderarea prezumţiei de nevinovăţie.

Totodată s-a solicitat a se reţine lipsa totală a motivării primei instanţe în ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie cerută de prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

A fost invocată necesitatea asigurării unei protecţii juridicţionale provizorii persoanelor ale căror drepturi ar putea fi lezate prin emiterea unor acte administrative, recunoscută de Recomandarea nr. R(89) a Comitetului de Miniştri al statelor membre UE

Pentru toate aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea în totalitate a încheierii instanţei de fond şi dispunerea suspendării executării Deciziei nr. 75/2019 a Consiliului Concurenţei.

3. Apărările intimatului.

Intimatul - pârât Consiliul Concurenţei a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că prima instanţă a respins în mod fundamentat cererea de suspendare, având în vedere că recurenta - reclamantă nu a demonstrat îndeplinirea, în mod cumulativ, a condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

4. Decizia instanţei de recurs

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul, întemeiat pct. 4, 5, 6, 7 şi 8 ale art. 488 C. proc. civ., este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Reclamanta a solicitat în cadrul acţiunii în anulare suspendarea, în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, a executării Deciziei nr. 75/19.12.2018 a Consiliului Concurenţei.

Prin Ordonanta nr. 4/D/P/2014 din data de 3 februarie 2014 si prin Ordonanta nr. 4/D/P/2014 din data de 30 septembrie 2014, Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie - Directia de Investigare a Infractiunilor de Criminalitate Organizata si Terorism a dispus sesizarea Consiliului Concurentei în vederea verificarii modului în care s-au derulat unele licitatii organizate în anul 2011 de catre B. S.A. Medias pentru atribuirea unor contracte de lucrări, cu privire la respectarea prevederilor legale în domeniul concurentei.

Prin Ordinul nr. 222/12.06.2014, modificat prin Ordinele nr. 580/02.12.2014 si nr. 692/11.10.2016, Presedintele Consiliului Concurentei a dispus declansarea din oficiu a unei investigatii avand ca obiect posibila incalcare a prevederilor art. 5 alin. (1) din Legea concurentei nr. 21/1996, si a prevederilor art. 101 din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene, de catre o serie de întreprinderi, printre care si reclamanta, prin împărţirea pietei lucrărilor de construcţii de conducte pentru transportul gazelor naturale si lucrarilor conexe acestora din Romania, prin denaturarea procesului competitiv în cadrul procedurilor de achizitie publica organizate de B. în anul 2011 pentru atribuirea unor contracte de lucrări.

Prin decizia nr. 75/19.12.2018 a Consiliului Concurenţei, în conformitate cu prevederile art. 55 alin. (1) lit. a) din Legea concurentei, societatea A. a fost sanctionata cu amenda în valoare de 2.997.021,52 RON, reprezentand 6,29% din cifra de afaceri realizata în anul 2017.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

In raport de aceste precizări teoretice se impune analiza susţinerilor recurentei - reclamante din cererea de recurs, criticile privind încălcarea dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, cu privire "denegarea de dreptate", or împrejurarea că judecătorul fondului a ignorat cadrul procesual al litigiului raportat la prevederile art. 129 alin. (6) din vechiul C. proc. civ. şi la art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., precum şi faptul că instanţa ar fi refuzat să se pronunţe pe apărările reclamantei, urmând a fi cenzurate de Înalta Curte dat fiind limitele procedurii prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., verificând considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., instanţa explicând în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situaţia de fapt şi susţinerile părţilor, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri, analizând, în limitele mai sus arătate, susţinerile privind prescrierea faptei neconcurenţiale, nemotivarea actului a cărui suspendare se solicită şi intrunirea condiţiei "pagubei iminente".

Pentru aceste motive instanţa constată neteminicia motivului de recurs.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., invocat de către recurenta - reclamantă, de asemenea, nu este întemeiat, urmând a se înlătura critica potrivit căreia instanţa ar fi depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti.

Prin sintagma "depăşirea atribuiţilor puterii judecătoreşti" se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera autorităţii executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituţie sau de legile organice, instanţa judecătorească săvârşind acte care intră în atribuţiile unor altor organe aparţinând unei alte autorităţi constituite în stat.

Operaţiunile de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale sunt atributul exclusiv al instanţelor de judecată care, în cauză, a realizat o corectă aplicare a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

De altfel, cu excepţia unor consideraţii de natură teoretică, recurenta - reclamantă nu a susţinut în concret în ce măsură hotărârea recurată încalcă ordinea constituţională.

Referitor la motivul de recurs circumscris cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta este formal indicat, recurenta - reclamantă neformulând nicio critică prin care să invoce încălcarea autorităţii de lucru judecat a altei hotărâri judecătoreşti.

Constată Înalta Curte că şi motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., nu este susţinut prin cererea de recurs, în acest caz de casare înscriindu-se neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la pct. 1-4.

Pe fondul recursului, sub aspectul greşitei aplicări a dispoziţiilor art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 (caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.), constată Înalta Curte, că astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de jurisprudenţa instanţei supreme ca fiind emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ etc.

Intimata-reclamantă, prin acţiunea dedusă judecăţii, a invocat argumente privind nelegalitatea probelor administrate în cauză, cu trimitere la interceptările telefonice, prin prisma deciziei Curtii Constituţionale referitoare la mandatele de siguranţă naţională, care însă, nu se circumscriu împrejurărilor amintite mai sus, apte să producă o îndoială serioasă asupra legalităţii actului, ci sunt motive care vor fi analizate de instanţa în cadrul soluţionării acţiunii în anulare.

Reclamanta nu a reuşit să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actele contestate, iar critica privind nemotivarea actului administrativ atacat, a fost corect înlăturată de prima instanţă, care a identificat din considerentele deciziei Consiliului Concurenţei paragrafe din care reiese analiza realizată de autoritatea pârâtă şi care au condus la aplicarea art. 5 alin. (1) din lege şi art. 101 TFUE.

Totodată, în ceea ce priveşte critica referitoare la prescripţia aplicării sancţiunii, prin raportare la dispoziţiile O.G. nr. 2/2001, deşi instanţa de recurs apreciază că aceasta nu poate constitui obiect al analizei nelegalităţii actului în procedura suspendării, se constată că dezlegarea dată de prima instanţă este corectă, în sensul aplicării a principiului specialia generalibus derogant, cu privire la incidenţa dispoziţiilor art. 63 din Legea nr. 21/1991 şi nu a dispoziţiilor invocate de reclamanta - recurentă.

Aşa cum s-a arătat, dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o consacrare în legea română a recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, astfel că o trimitere expresă a instanţei de fond la legislaţia comunitară nu se impunea.

Prin urmare, instanţa de control judiciar apreciază că, în cauză, nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea deciziei atacate, nemaimpuându-se analiza motivelor de recurs privind condiţia prevenirii pagubei iminente, condiţiile fiind cerute cumulativ.

De altfel, suspendarea actelor administrative reprezintă, aşa cum s-a arătat, o situaţie de excepţie, acestea bucurându-se de prezumţia de legalitate şi de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

5. Soluţia instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 5,6,7 sau 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.A. împotriva încheierii din 24 iunie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 mai 2020.