Government appeal allowed; claim to compel adoption of forest state aid norms dismissed for lack of interest

Şedinţa publică din data de 23 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 31.01.2017, sub nr. x/2017, reclamantul A. Sa A. al României a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Apelor şi Pădurilor:

- constatarea neîndeplinirii de către Guvernul României a obligaţiei de adoptare si publicare în Monitorul Oficial a Hotărârii de Guvern privind aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare si control al ajutorului de stat în domeniul forestier, pentru perioada 2010 - 2013, într-un termen rezonabil, conform prevederilor art. 4 lit. pct). (4) coroborat cu art. alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 - echivalând cu un refuz nejustificat în temeiul art. 2 alin. (2) lit. (i) din Legea nr. 554/2004;

- obligarea Guvernului României la adoptarea Hotărârii de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, respectiv a Proiectului de H.G. avizat de Guvern şi de Comisia Europeană, care a stat la baza emiterii Deciziei nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012;

- obligarea Ministerului Apelor şi Pădurilor la plata sumei de 8.010.986,61 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care reclamantul nu le-a putut recolta în calitate de proprietar pentru suprafaţa de pădure de 5.060,30 ha, situată in zona/tipul funcţional T1/T2, terenuri forestiere administrate în totalitate de Ocolul Silvic Azuga, pe întreaga perioadă a anilor 2010- 2013, cu titlu de compensaţii/ajutoare de stat, datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anilor 2010-2013; obligarea aceluiaşi pârât la plata dobânzilor fiscale calculate asupra debitului principal în cuantum de 8.010.986,61 RON începând cu data de 14.09.2012 - data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166final/19.07.2012 şi până la plata efectivă; obligarea în solidar a pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată (taxe judiciare de timbru, onorarii avocaţiale etc.), potrivit dispoziţiilor art. 453 şi urm. C. proc. civ.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2881 pronunţată în data de 07.07.2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii, excepţia prescripţiei, excepţia lipsei de interes şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Apelor şi Pădurilor, ca neîntemeiate; a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. Sa A. al României în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României; a obligat pârâtul Guvernul României să dezbată adoptarea proiectului de hotărâre de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, respectiv a Proiectului de H.G. avizat de Guvern şi de Comisia Europeană, care a stat la baza emiterii Deciziei nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012; a admis excepţia prematurităţii capătului de cerere având ca obiect pretenţii; a respins acţiunea în pretenţii în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, ca prematur formulată; a obligat pârâtul Guvernul României să plătească reclamantului 50 de RON cheltuieli de judecată - taxă judiciară de timbru aferentă capătului de cerere admis; a respins în rest cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs pârâtul Guvernul României, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii recurate şi respingerea acţiunii, ca nefondată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Într-un prim motiv de recurs, recurentul a criticat soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii cererii de obligare a Guvernului la adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ.

Prin cererea de chemare în judecată soluţionată de instanţa de fond, nu s-a urmărit obţinerea unor despăgubiri civile pentru prejudiciul suferit ca urmare a sarcinilor disproporţionate ce îi afectează proprietatea (în condiţiile art. 44 din Constituţia României), ci acordarea unor compensaţii cu caracter special - constând în subvenţii pe care Statul Român şi Comisia Europeană au convenit să le acorde exclusiv în considerarea unor aspecte de oportunitate (atât condiţii de acordare, cât şi cuantumul acestor compensaţii stabilindu-se potrivit voinţei suverane a autorităţilor implicate).

Consecinţa în plan procesual este aceea că, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ., instanţa era chemată să statueze în limitele cadrului procesual trasat de partea reclamantă, fără a depăşi limitele investirii.

Astfel, sub aspectul regularităţii sesizării instanţei specializate de contencios administrativ cu o cerere de obligare a Executivului la adoptarea hotărârii pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010, cu modificările şi completările ulterioare, trebuie observat că actele administrative cu caracter normativ nu fac parte din categoria actelor administrative care se emit/adoptă la cererea persoanei îndreptăţite.

Or, soluţiile instanţelor de contencios administrativ de obligare a autorităţilor pârâte la emiterea unor acte administrative vizează, cu precădere situaţiile în care este vorba despre emiterea unor acte administrative individuale, la cererea persoanelor îndreptăţite, numai cu privire la acestea putându-se constata nesoluţionarea sau refuzul de soluţionare al unei cereri care are ca obiect chiar emiterea actului respectiv (ex: diplome, certificate, atestate, permise, adeverinţe, avize etc.)

Actele administrative cu caracter normativ, în speţă hotărârile Guvernului, sunt acte care reglementează aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală şi ai căror destinatari sunt nedeterminaţi, astfel încât adoptarea acestora nu se realizează la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, ci în condiţiile prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Pe de altă parte, constatarea unui refuz de emitere/adoptare a unui act administrativ, fie că refuzul este justificat sau nejustificat, presupune, în mod necesar, ca procedura de emitere/adoptare a acelui act administrativ să prevadă existenţa unei cereri în acest sens, în cazul hotărârilor Guvernului această ipoteza fiind exclusă, întrucât nu se adoptă la cerere.

Din aceste considerente, este evident că în cazul unui act administrativ cu caracter normativ nu se poate vorbi despre existenţa unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare şi de adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, în condiţiile în care, din însăşi procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor într-o marjă cu limite foarte largi, de vreme ce, potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 24/2000, actele normative nu se emit la cererea unei persoane interesate, ci se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică de către autorităţile statului, care implementează astfel politici publice asumate constituţional.

În acest sens, este relevantă şi jurisprudenţa consolidată a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal - Decizia nr. 5463/2 decembrie 2009, Decizia nr. 2757/26 mai 2010, Decizia nr. 4635/28 octombrie 2010, Decizia nr. 4995/16 noiembrie 2010, Decizia nr. 2953/24 mai 2011 - jurisprudenţa care a statuat, în mod constant, faptul că o autoritate publică nu poate fi obligată Ia adoptarea unui act normativ cu un conţinut prestabilit.

Existenţa unui drept larg de apreciere a autorităţii emitente a unui act normativ rezultă şi din procedura de adoptare a acestei categorii de acte administrative, astfel cum este reglementată de Legea nr. 24/2000, republicată, fiind necesar ca, în prealabil, autoritatea competentă să elaboreze instrumente de prezentare şi motivare (în cazul hotărârilor Guvernului, Note de fundamentare, studii de impact etc), care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum şi, după caz, alte aspecte, în funcţie de conţinutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată).

Ţinând cont de particularităţile actelor administrative cu caracter normativ, atât în ceea ce priveşte conţinutul acestora, cât şi în ceea ce priveşte procedura de adoptare, precum şi de faptul că dreptul de apreciere asupra oportunităţii emiterii acestor acte este atributul exclusiv al autorităţii emitente, cererea de obligare a Guvernului de a adopta un act normativ cu aplicabilitate generală, aşa cum s-a solicitat prin acţiunea introductivă, excede competenţei instanţelor judecătoreşti care nu se pot substitui autorităţii executive, în exercitarea atribuţiilor acestora.

În speţă, trebuia să se constate că cererea de obligare a Executivului la adoptarea hotărârii pentru aprobarea normelor metodologice este inadmisibilă, deoarece admiterea ei constituie o extindere nejustificată a competenţelor puterii judecătoreşti şi o încălcare a principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat de dispoziţiile art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală, potrivit căreia "statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor, principiu ce fundamentează temeiul democraţiei constituţionale."

În consecinţă, având în vedere că o cerere este inadmisibilă când dreptul pretins nu este recunoscut de lege sau când condiţiile de admisibilitate ale căii procedurale exercitate nu sunt îndeplinite în raport cu reglementarea legală, situaţie ce se regăseşte în cazul cererii de obligare a Executivului la adoptarea unui act normativ, recurentul a arătat că instanţa de fond trebuia să admită excepţia şi să respingă acţiunea ca inadmisibilă.

Într-un al doilea motiv de recurs, recurentul a criticat şi soluţia dată excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune.

In speţa dedusă judecăţii, s-a invocat, în esenţă, neîndeplinirea de către Guvernul României a obligaţiei de rezultat de adoptare şi publicare în Monitorul Oficial a Hotărârii de Guvern privind aprobarea Normelor metodologice, iar în continuare, în motivarea acţiunii se arată în mod expres că s-a parcurs încă din anul 2015 - pentru fiecare an în parte - respectiv în mod distinct pentru 2010, 2011, 2012, 2013 -procedura administrativă reglementată de actele normative speciale aplicabile în materia ajutoarelor de stat în domeniul forestier în vederea obţinerii sumelor cuvenite cu titlu de compensaţii/ajutoare de stat pentru lipsa de folosinţă a terenurilor forestiere cu suprafeţe incluse în zone de protecţie T1/T2.

Mai mult, se precizează că, în considerarea aceloraşi dispoziţii normative, intimatul-reclamant s-a adresat anterior instanţei de judecată pentru sancţionarea refuzului nejustificat/anularea actelor administrative prin care s-au respins cererile perfect legitime.

Prin urmare trebuie remarcat că intimatul-reclamant a atribuit Guvernului României o culpă omisivă, fiind susţinută încălcarea obligaţiei de a emite un act administrativ, după obţinerea Deciziei CE nr. C (2012)5166 final/19.07.2012, pentru organizarea executării art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010, cu modificările şi completările ulterioare; altfel spus, pretenţiile formulate în contradictoriu cu Guvernul României îşi găsesc sorgintea, în realitate, în fapta omisivă a acestei autorităţi, iar nu într-un refuz nejustificat, care are semnificaţia stabilită prin art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

În cazul de faţă, trebuie făcută deosebirea dintre actul administrativ omis a fi emis - despre care este vorba în speţă - şi refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere, reglementat prin art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, deoarece refuzul înseamnă că autoritatea pârâtă nu a decis asupra solicitării, ci şi-a exprimat voinţa de a nu soluţiona cererea.

Din această perspectivă, având în vedere precizările exprese din cererea de chemare în judecată, unde se arată că "Guvernul României are îndatorirea legală de a adopta hotărârea pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat", susţinându-se că "este evidentă omisiunea culpabilă a Guvernului de a adopta Schema finală, în forma avizată de către Comisia Europeană prin Decizia nr. C(2012)5166 finală 19.07.2072", momentul de la care a început să curgă termenul de prescripţie pentru cererea de obligare a Executivului la emiterea hotărârii nu putea fi calculat de la data Cererii nr. x/18.07.2016 adresată autorităţilor pârâte ori a răspunsului nr. x/13.09.2016 formulat de Cancelaria Prim-Ministrului, ci de la obţinerea Deciziei CE nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012, condiţie reţinută şi în Decizia nr. 36/2015 a ÎCCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Nu poate fi primită teza potrivit căreia obiectul acţiunii l-ar constitui refuzul nejustificat al Guvernului doar pentru a eluda efectul împlinirii termenul de prescripţie, iar împrejurarea că a fost reluată pe cale administrativă întreaga procedură în vederea accesării ajutoarelor de stat cuvenite, nu este de natură a înlătura incidenţa excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune, întrucât chiar dacă s-ar fi avut aşteptări legitime în sensul rezolvării favorabile a cererii, intimatul-reclamant a depăşit termenul imperativ prevăzut de lege pentru sesizarea instanţei, neexistând nici un temei legal pentru a considera că prezenta cerere de chemare în judecată a fost formulată în termen.

Omisiunea dă posibilitatea persoanei vătămate să se adreseze instanţei de contencios administrativ, în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a cere obligarea autorităţii la emiterea actului administrativ solicitat, prin acţiune împotriva inacţiunii acesteia, astfel încât termenul trebuie calculat de la data obţinerii Deciziei CE nr. C (2012)5166 final/19.07.2012.

Într-un al treilea motiv de recurs, recurentul a arătat că instanţa de fond trebuia să admită şi excepţia lipsei de interes.

Potrivit dispoziţiilor art. 32 alin. (1) din C. proc. civ., calitatea procesuală şi interesul sunt două condiţii distincte ale acţiunii civile, iar analiza lor se impune independent şi consecutiv.

Pentru a justifica sesizarea instanţei de judecată, interesul trebuie să fie legitim, juridic (corespunzător cerinţelor legii materiale şi procesuale), născut şi actual, personal şi direct.

În speţă, instanţa de contencios a fost învestită cu o cerere având ca obiect obligarea Executivului la adoptarea Proiectului de H.G. avizat de Guvern şi de Comisia europeană, care a stat la baza emiterii Deciziei CE nr. .C(2012)5166 finală 19.07.2012, însă, raportat la perioada de valabilitate a acestei decizii, precum şi la principiul neretroactivităţii efectelor actelor administrative, instanţa de fond trebuia să constate că interesul afirmat în acţiunea dedusă judecăţii nu era unul legitim şi nici actual.

Astfel, după cum se arăta în motivarea acţiunii, Decizia CE nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012 a avut prevăzută la pct. 6 durata de aplicare, stabilindu-se că schema va expira la 31 decembrie 2013, iar prin Decizia CE nr. C (2013) 9369 final/18.12.2013 a fost prelungit acest acord până la data de 30.06.2014.

În aceste condiţii, reclamanta, pentru a putea beneficia de compensaţii/ajutoare de stat aferente anilor 2010-2013, a solicitat instanţei să se constate că prevederile Deciziei CE nr. C (2012)5166 final/19.07.2012 pot ultraactiva peste termenul stabilit prin Decizia CE nr. C(2013) 9369 final/18.12.2013, precum şi faptul că prevederile hotărârii ce se solicită a fi emisă de Guvern pentru aprobarea normelor metodologice ar putea retroactiva; însă aplicarea retroactivă a actului administrativ ce se solicită a fi emis de Guvern nu s-ar putea produce fără a fi încălcate dispoziţiile legii (art. 15 alin. (2) din Constituţia României, republicată şi art. 6 din C. civ.) prin care este consacrat principiul neretroactivităţii, conform căruia actele, inclusiv cele administrative, produc efecte numai pentru viitor. De asemenea, în lipsa unei prevederi legale exprese în acest sens, nici prevederile Deciziei CE nr. C(2012)5166 final/19.07.2012 nu pot ultraactiva, spre a se aplica şi la o dată ulterioară încetării prin împlinirea termenului expres prevăzut.

Prin urmare, cererea nu era numai lipsită de temei în raport de durata stabilită prin Decizia CE nr. C(2013)9369 final/18.12.2013, dar nici nu putea fi formulată pentru o perioadă anterioară actului prin care ar fi, eventual, reglementată.

Din acest punct de vedere, trebuie reţinut că nici măcar efectele hotărârii judecătoreşti pronunţate de instanţa de fond nu ar putea acoperi perioada 2010-2013 vizată de partea reclamantă, aceasta fiind anterioară sesizării instanţei.

Prin urmare, dincolo de faptul că aplicabilitatea Deciziei CE nr. C (2012)5166 final/19.07.2012 a încetat anterior promovării acţiunii, trebuie observat că scopul urmărit prin cererea dedusă judecăţii nu poate fi atins, fiind contrar principiului neretroactivităţii actelor administrative, astfel încât este evident că hotărârea instanţei de fond, de respingere a excepţiei lipsei de interes, încalcă prevederile legale menţionate în antecedenţă.

Recurentul a formulat critici şi cu privire la soluţia dată fondului cauzei, având în vedere dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Astfel, din interpretarea sistematică a art. 8 alin. (1) teza a doua şi a art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, rezultă fără echivoc că soluţia constând în obligarea autorităţii publice de a emite un act administrativ sau de a efectua o operaţiune administrativă poate fi dispusă numai dacă se constată refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri sau refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative.

In speţă, Guvernul a fost reclamat pentru refuzul soluţionării favorabile a Cererii nr. x/18.07.2016 de emitere a unei hotărâri privind aprobarea normelor metodologice de acordare a compensaţiilor; în mod greşit instanţa de fond a considerat că îi poate fi opusă Guvernului neîndeplinirea proiectului Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Chiar partea reclamantă, prin cererea nr. x/18.07.2016, a solicitat Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, în calitatea acestuia de autoritate a administraţiei publice centrale care răspundea de silvicultură şi de protecţia mediului, să înainteze Guvernului României, spre adoptare, proiectul de hotărâre privind aprobarea normelor metodologice de acordare a compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, modificată şi completată. Ulterior, a fost comunicat răspunsul la această cerere de către Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor cu adresa nr. x C. proc. pen./24.08.2016, acesta fiind anexat acţiunii, în copie.

Din această perspectivă, cele reţinute de instanţa de fond privind refuzul nejustificat al Executivului sunt nefondate, cât timp nu au fost şi nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de această lege specială pentru adoptarea de către Guvern a hotărârii solicitate; Ministerului Apelor şi Pădurilor îi revine sarcina de a analiza şi elabora proiectul Normelor metodologice în discuţie, cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi ale Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării aprobat prin H.G. nr. 561/2009.

După elaborarea proiectului actului normativ, în conformitate cu dispoziţiile imperative şi inderogabile ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi ale Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 561/2009, acesta va fi transmis autorităţilor avizatoare şi, numai după definitivarea proiectului conform eventualelor observaţii şi propuneri, acesta va putea fi supus aprobării Guvernului. Altfel spus, în cadrul procedurilor de elaborare şi aprobare a Normelor metodologice de acordare a compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, modificată şi completată, Ministerul Apelor şi Pădurilor are competenţa exclusivă de a elabora şi supune aprobării Guvernului proiectul de hotărâre solicitat.

Sub acest aspect, se impune a fi reţinut că instanţa de fond a dispus obligarea Guvernului să dezbată actul administrativ normativ fără a analiza îndeplinirea anterioară a obligaţiilor proprii Ministerului Apelor şi Pădurilor, instituţie distinctă care are atribuţii şi competenţe legale circumscrise cererii deduse judecăţii. Astfel, trebuie observat că atât timp cât Ministerul Apelor şi Pădurilor nu a definitivat proiectul actului normativ, nefiind încheiate etapele procedurilor stabilite de Legea nr. 24/2000 şi ale H.G. nr. 561/2009, acesta nu putea şi nu a fost supus aprobării Guvernului, iar acesta din urmă nu putea să dezbată actul normativ solicitat, nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de lege.

De altfel, soluţionarea pe fond a cererii grefate pe un aparent control de legalitate a refuzului nejustificat, în sensul înlăturării procedurilor de evaluare şi elaborare a proiectului de act normativ şi al obligării la emiterea Normelor metodologice, nici nu cădea direct în sarcina instanţei de contencios administrativ, care la rândul său nu putea ignora ori suplini neîndeplinirea condiţiilor legale enunţate în antecedenţă.

In acest sens, Legea contenciosului administrativ român nu reglementează la nivel de principiu contenciosul de plină jurisdicţie, mai precis nu reglementează posibilitatea ca jurisdicţia judiciară de contencios administrativ să se substituie autorităţii administrative, iar conflictul să fie tranşat prin adoptarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să fie rezolvat de o manieră directă şi completă raportul juridic de conflict.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de pârât a formulat întâmpinare intimatul -pârât Ministerul Apelor şi Pădurilor, actualmente Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor faţă de recursul formulat de Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, prin care a arătat că achiesează la acest recurs.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

1. Relativ la critica privind respingerea excepţiei inadmisibilităţii cererii de obligare Guvernului la adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ

Actele administrative cu caracter normativ nu fac parte din categoria actelor administrative care se adoptă la cererea unei persoane. Astfel, urmează a se observa că, în ceea ce priveşte obiectul acţiunii în contencios administrativ, faţă de prevederile art. 1 din Legea nr. 554/2004 şi raportat la art. 35 alin. (1) teza I C. proc. civ., cel care are interes poate să ceară constatarea existenţei sau inexistenţei unui drept.

Astfel, pârâtul a arătat că este de acord cu criticile recurentului Guvernul României, în sensul că instanţa de fond ar fi trebuit să respingă ca inadmisibil petitul privind obligarea la dezbaterea adoptării proiectului de hotărâre de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, din cauza funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice ce determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, respectiv a Proiectului de H.G. avizat de Guvern şi de Comisia Europeană, care a stat la baza emiterii Deciziei nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012.

Cu privire la petitul acţiunii introductive, admis de instanţa de fond, se arată că, pentru perioada 1 ianuarie 2008 - 18 august 2009, acordarea de compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă făcut în baza Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora aprobate prin H.G. nr. 1071/2006, unde la art. 6 alin. (1) lit. e) se prevedea numai decontarea finanţării lucrărilor prevăzute la art. 29 alin. (1) lit. g) din Ordonanţa Guvernului nr. 96/1998, republicată, modificările şi completările ulterioare, respectiv sprijinirea proprietarilor de păduri cu funcţii speciale de protecţie, persoane fizice.

După data de 18 august 2009, odată cu publicarea în Monitorul Oficial, partea I nr. 573 din august 2009, a Hotărârii Guvernului nr. 861/2009 pentru aprobarea Normelor pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publica şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale şi pentru aprobarea Procedurii de realizare a serviciilor silvice şi de efectuare a controalelor de fond, în al cărei text, la art. 6 alin. (1) se prevedea că formele de sprijin prevăzute ia art. 97 alin. (1) lit. a), la art. 97 alin. (1) lit. b) pentru persoane juridice şi la art. 97 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, cu modificările şi completările ulterioare, se vor finanţa numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat, s-a solicitat Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale notificarea acestei forme de sprijin.

Începând cu data de 1 ianuarie 2010, acordarea tuturor formelor de sprijin în sectorul forestier prevăzute de legislaţia naţională, s-a putut face numai după avizarea schemelor de ajutor de stat de către Comisia Europeană privind ajutoarele de stat, conform Liniilor directoare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier în perioada 2007-2013 (nr. 2006/C 319/01).

Pentru perioada 19.07.2012 - 31.12.2013, Comisia Europeană a avizat favorabil acordarea ajutoarelor de stat persoanelor fizice şi juridice pentru pădurile incluse în TI şi T2 din cadrul siturilor Natura 2000 prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2012)5166 fina l/19.07.2012. Astfel, Ministerul Mediului si Pădurilor, la solicitarea Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a elaborat în baza Legii nr. 74/2010 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acord producătorilor agricoli, proiectul de hotărâre a Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Întrucât proiectul de hotărâre mai sus amintit nu a fost adoptat de Guvern în perioada de valabilitate a Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012, Comisia Europeană a emis Decizia nr. C (2013) 9369 final/18.12.2013 de prelungire a acestui acord până la data de 30.06.2014, dată până la care proiectul de hotărâre a Guvernului nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României.

În baza Deciziei Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final, în data de 06.07.2017 a fost publicată în Monitorul Oficial al României partea I, Hotărârea Guvernului nr. 447/2017 pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, conform căreia, în prezent, Ministerul Apelor şi Pădurilor acordă compensaţii către proprietarii păduri; la punctul 2.4 din Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final, durata de aplicare a Deciziei este "de la data aprobării de către Comisie până la 31.12.2020".

Având în vedere că Hotărârea Guvernului nr. 447/2017 a fost publicată în Monitorul Oficial României partea I în data de 06.07.2017, cât şi principiul neretroactivităţii legilor prevăzut de art. 6 alin. (1) şi alin. (5) din Noul C. civ., actul normativ în discuţie produce efecte doar pentru viitor; reclamanta, pentru a putea beneficia de ajutoarele de stat aferente perioadei 2010-2013, solicita inclusiv aplicarea Deciziei CE nr. C(2012) 5 final/19.07.2012 peste termenul stabilit prin Decizia CE nr. C (2013)9369 final/18.12.2013 ultraactivitate), precum şi o retroactivitate a unei eventuale hotărâri de Guvern ce se solicită a fi adoptată, împrejurări ce contravin flagrant atât prevederilor constituţionale, cât şi celor civile.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 205 din C. proc. civ.

5. Aspecte procesuale

Intimatele - reclamante B., C., D., E., F., în calitate de moştenitoare ale A. al României, nu au formulat întâmpinare, dar au depus mai multe note scrise, în combaterea motivelor de recurs.

Prin notele scrise nr. 1 depuse la data de 14.09.2020, au solicitat să se ia act de indicarea moştenitorilor A. al României, conform certificatului de calitate de legatar nr. 32/28.12.2017 autentificat de BNP G..

În cadrul notelor scrise nr. 2 depuse la data de 14.09.2020, au susţinut în esenţă intimatele - reclamante că proiectul de Hotărâre de Guvern a fost elaborat de către Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, a primit toate avizele interne, avizul extern al Comisiei Europene prin Decizia nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012 şi a fost adoptat de către Guvernul României, singura formalitate care mai trebuie îndeplinită fiind aceea a publicvării în Monitorul OFICIAL.

În cadrul notelor scrise nr. 3 depuse la data de 17.03.2021, intimatele - reclamante au invocat excepţia nulităţii cererii de recurs, pe considerentul că motivele aduse în susţinerea recursului sunt absolut identice cu argumentele şi apărările formulate prin întâmpinarea depusă la judecata în fond a cauzei.

În cadrul notelor scrise nr. 4 depuse la data de 23.03.2021, susţin, în esenţă, intimatele - reclamante că oricare din ipotezele de la art. 8 alin. (1) din lege (nesoluţionarea în termen sau refuzul nejustificat de soluţionare) dă dreptul persoanei vătămate să sesizeze instanţa de contencios administrativ; în consecinţă, intimatele-reclamante se pot adresa instanţei de contencios administrativ cu solicitarea de constatare a neîndeplinirii de către Guvern a obligaţiei de a adopta un anumit act administrativ şi implicit constatarea refuzului nejustificat referitor la obligarea sa la adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii de Guvern. Au mai arătat că statul român şi-a luat în mod expres angajamentul de adoptare şi publicare în Monitorul Oficial a proiectului de hotărâre de guvern/Schemei finale astfel cum a fost aprobată de Comisia Europeană, angajament pe care nici în prezent nu l-a adus la îndeplinire, deşi decizia CE are aplicabilitate directă pe teritoriul României, fără a fi necesară transpunerea ei în legislaţia internă. Rezultă astfel obligaţia Guvernului de a adopta fără echivoc această hotărâre, nemaifiind o chestiune de oportunitate.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţie s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 15 septembrie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

7. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

7.1. Cu privire la excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatele-reclamante

Înalta Curte constată că intimatele au susţinut, în argumentarea nulităţii cererii de recurs, faptul că motivele de recurs reiterează argumentele şi apărările din faţa primei instanţe şi că recurentul nu a încadrat motivele sale în vreunul din motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ.

Sub acest aspect, Înalta Curte apreciază că, de plano, reiterarea apărărilor sau a susţinerilor din faţa primei instanţe prin cererea de recurs nu poate duce la constatarea nulităţii cererii de recurs, atâta timp cât, în cadrul susţinerilor reiterate se regăsesc critici privind nelegalitatea soluţiei date de prima instanţă şi se poate identifica o legătură între ceea ce a judecat prima instanţă şi ceea ce se critică.

Or, aşa cum se poate observa din cercetarea sentinţei şi a motivelor de recurs, prima instanţă a respins excepţia inadmisibilităţii, excepţia prescripţiei, excepţia lipsei de interes şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Apelor şi Pădurilor, ca neîntemeiate şi a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. Sa A. al României în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României; or, motivele de recurs se referă la greşita soluţionare a exepţiei inadmisibilităţii, a excepţiei prescripţiei, a excepţiei lipsei de interes şi a fondului cauzei.

Ca urmare, chiar dacă pârâtul a adus aceleaşi argumente invocate şi la fond în susţinerea excepţiilor şi a cererii de respingere a acţiunii ca nefondată, cât timp aceste argumente se referă la o nelegală aplicare a legii şi nu exclusiv la aspecte de fapt, nu se poate reţine nulitatea recursului pe acest motiv.

În ceea ce priveşte argumentul de nulitate bazat pe lipsa indicării de căetre recurent a cazurilor de casare, se constată că, potrivit art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., sancţiunea nulităţii recursului intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488, încadrarea putând fi făcută şi de instanţa de recurs din oficiu raportat la cele susţinute prin cererea de recurs; or, cât timp se critică soluţia dată excepţiilor procesuale, aspect ce se încadrează în cazul de casare de la punctul 8 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., iar în privinţa soluţiei date asupra fondului, recurentul-pârât a invocat explicit cazurile de casare de la punctele 6 şi 8 ale aceluiaşi articol, Înalta Curte constată că nici acest temei de nulitate a cererii de recurs nu se verifică, astfel că va respinge excepţia invocată

7.2. Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă

Potrivit situaţiei de fapt expuse în cererea de chemare în judecată, necontestată de către pârâţi, reclamantul, A. Sa A. al României, deţine în proprietate suprafaţa de 8.092,5783 ha de teren forestier, conform Proceselor-verbal de punere în posesie nr. x/19.04.2007, nr. y/15.01.2007 şi nr. w/12.12.2011.

Din totalul acestei suprafeţe forestiere, suprafaţa de 5.060,30 ha a fost cuprinsă în aria totală protejată a Reţelei Natura 2000- Sit Parcul Natural Bucegi, aşa cum rezultă din: Legea nr. 5/2000-Parcul Natural Bucegi-ROSPA0013; H.G. nr. 230/2003 - art. 1 alin. (1) pct. (1.2) lit. (h); Ordinul nr. 1964/13.12.2007 al Ministerului Mediului si Dezvoltării Durabile, Anexa nr. 1 punctul 207 ROSCI0207 Postăvarul (cu rol de păduri de protecţie situate în zone de tip funcţional T1 şi T2).

Siturile Natura 2000 au fost instituite prin voinţa legiuitorului european, această reţea de arii protejate, ce vizează atât statele membre, cât şi candidate ale UE, fiind promovată ca instrument principal de conservare a naturii încă din anul 1992.

Realizarea Reţelei Natura 2000 se fundamentează pe două directive ale Uniunii Europene, Directiva nr. 79/409/CEE privind conservarea păsărilor sălbatice şi Directiva nr. 93/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de floră şi faună sălbatice, ce reglementează modul de selectare şi desemnare a siturilor şi protecţia acestora, Statele Membre având dreptul de a reglementa modalităţile de realizare practică şi de implementare a prevederilor din Directive, la nivel naţional.

Pe plan intern, România a început prin reglementarea unor zone de protecţie în care au fost impuse anumite restricţii de recoltare - respectiv zonele de tip funcţional T1 (zone de protecţie absolută - rezervaţii ştiinţifice şi peisagistice) şi T2 (zone care fac obiectul unui regim de conservare specială - păduri seculare, virgine sau semivirgine).

Apoi, prin Legea nr. 5/2000 au fost constituite Parcurile Naturale/Naţionale (ROSPA); în conformitate cu art. 1 alin. (2) din această lege, în categoria zonelor protejate au fost incluse: "(...) zonele naturale sau construite, delimitate geografic topografic, care cuprind valori de patrimoniu natural şi/sau cultural şi sunt declarate ca atare pentru atingerea obiectivelor specifice de conservare a valorilor de patrimoniu".

Odată cu aderarea la Uniunea Europeana (01.01.2007), Statul Român, prin Tratatul de Aderare, a consimţit necondiţionat ca toate Parcurile Naturale, Parcurile Naţionale şi Siturile Natura 2000 să fie incluse în Reţeaua Ecologică Europeană Natura 2000.

Astfel, au fost transpuse în legislaţia internă cele două directive europene - Directiva Habitate si Directiva Păsări -, prin O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei si faunei sălbatice, care la Anexa nr. 1 (b) stabileşte că:

"siturile Natura 2000 (...) sunt acele arii naturale protejate ale căror scopuri sunt protecţia şi conservarea unor eşantioane reprezentative pentru spaţiul biogeografic naţional (...) excluderea oricăror forme de exploatare a resurselor naturale şi a folosinţei terenurilor incompatibilă scopului atribuit".

Ca atare, în suprafeţele forestiere cuprinse în zone de protecţie, proprietarii au interdicţia (aproape totală) de a exploata sau utiliza resursele naturale, precum şi de a exercita orice formă de folosinţă a acestor terenuri, incompatibilă cu scopul de protecţie şi/sau conservare.

In contrapondere, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007 prevede că "pentru terenurile din arii naturale protejate deţinute în regim de proprietate privată sau concesionate, proprietarii ori concesionarii vor primi compensaţii pentru respectarea prevederilor restrictive din planul de management al ariei naturale protejate ori pentru măsurile de conservare instituite potrivit alin. (2). Modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor se stabileşte prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de autoritatea publică centrală pentru protecţia mediului si pădurilor. în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanţe de urgentă".

Procesul de armonizare a legislaţiei interne cu cea unională în domeniul ajutoarelor de stat, respectiv cu Regulamentul nr. 1698/2005 şi Regulamentul RH1305/18.12.2013 al UE, a început cu Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic, care a prevăzut, la art. 97 alin. (1) lit. (b), plata acestor compensaţii:

"În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorităţii centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru acordarea unor compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă".

Art. 97 alin. (1)1 din Legea nr. 46/2008, introdus prin Legea nr. 133/2015 prevede că:

"Impunerea de restricţii proprietarilor de păduri, prin amenajamente silvice, prin regulamente ale parcurilor naţionale, naturale, rezervaţiilor biosferei şi ale siturilor Natura 2000 ori prin alte norme, inclusiv cele care stabilesc diferite tipuri de grupe funcţionale, se poate face fie cu acordul proprietarului, fie cu plata unei juste şi prealabile despăgubiri, plătită anual, care să compenseze integral veniturile nerealizate de proprietarul de pădure, persoană fizică sau juridică".

Ministerul Agriculturii si Dezvoltării Rurale a comunicat în anul 2007 Comisiei Europene măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum si cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (abrogata prin H.G. nr. 861/2009, care a vizat continuarea acestor măsuri).

În conformitate cu prevederile Tratatului de aderare (art. III - 168 alin. (1) şi Anexa 5, cap. 3, pct. B), era strict necesar un aviz/o aprobare de acordare al compensaţiilor din partea Comisiei Europene, prin care să se stabilească expres caracterul acestora de ajutoare de stat, astfel că, prin art. 6 alin. (1) si (2) din H.G. nr. 861/2009, s-a sistat/întrerupt plata lor pana la îndeplinirea acestei condiţii. Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională urma a se face începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier în perioada 2007- 2013, nr. 2006/C319/01.

În acest context, a fost iniţiat Proiectul de Hotărâre de Guvern de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al compensaţiilor/ajutoarelor de stat, reprezentând în fapt schema de ajutor de stat susmenţionată, care - pe lângă avizele interne primite din partea instituţiilor abilitate, în cadrul procedurii prealabile de tehnică legislativă - trebuia să respecte întru totul indicaţiile Comisiei Europene, pentru a primi toate avizele externe.

În vederea atingerii acestui obiectiv, a fost purtată o întreagă corespondenţă oficială între autorităţile naţionale şi Comisia Europeană, în cadrul căreia s-a perfectat în cele mai mici detalii conţinutul Proiectului de Schemei, astfel încât să fie în conformitate cu prevederile unionale.

În urma tuturor acestor diligenţe, România a primit Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5166 final din data de 19.07.2012, prin care s-a dispus că ajutorul de stat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă putea fi acordat.

Astfel, prin Decizia nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012 a Comisiei Europene (publicata in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene pe data de 14.09.2012 - data de la care a intrat in vigoare) - considerentul 25, CE si-a dat avizul favorabil efectuării plăţilor acestor compensaţii, pe care le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piaţa internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE.

Prin Decizia nr. C(2013)9369 final/18.12.2013, Comisia Europeana a prelungit schema de ajutoare de stat aprobată în temeiul Orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013, până la data de 30.06.2014.

Reclamantul a solicitat Guvernului României, prin cererea nr. x/18.07.2016, adoptarea în regim de urgentă a Schemei finale/Proiectului de Hotărâre de Guvern privind normele metodologice de acordare, utilizare si control al ajutorului de stal aferent anilor 2070-2073, schemă ce a stat la baza emiterii Deciziei nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012, şi publicarea în Monitorul Oficial al României a acesteia, precum şi suplimentarea bugetului Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor (actualmente Ministerul Apelor şi Pădurilor) cu 8.010.986,61 RON, reprezentând ajutoarele de stat cuvenite reclamantului pentru anii 2010-2013.

Prin răspunsul Guvernului României - primit din partea Cancelariei Prim-ministrului, Cabinet Secretar de Stat, emis sub nr. 15/307/F.M.T. din 13.09.2016, a fost refuzată cererea reclamantului, arătându-se, în esenţă, că:

- "(...) Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a elaborat un proiect de Hotărâre a Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stal (...) care a fost notificat Comisiei Europene".

- "Prin Decizia C(2012) 5166 final/19.07.2012, Comisia Europeană a autorizat schema de ajutor de stat, stabilind că proiectul de Hotărâre este compatibil cu piaţa internă (...)"

- "Ulterior, ca urmare a faptului că valabilitatea Orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013 a fost prelungită până la 30 iunie 2014, Comisia a autorizat si prelungirea schemei pentru perioada 1 ianuarie 2014 -20 iunie 2014, prin Decizia C(2013) 9369 final".

- "Având în vedere faptul că schema de ajutor, astfel cum a fost aprobată de către Comisie, a expirat la data de 30 iunie 2014, fără a fi publicată în Monitorul Oficial, Guvernul se află în imposibilitate de a mai adopta hotărârea privind acordarea compensaţiilor în baza Deciziei C(2012) 5166 final/19.07.2012".

- "După publicarea Orientărilor Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier şi în zonele rurale pentru 2014-2020 în JOUE din data de 01.07.2014, Ministerul Mediului Apelor si Pădurilor a elaborat un nou proiect de Hotărâre a Guvernului (...), care se află, în prezent, pe circuitul de avizare interministerială".

Anterior, prin cererea nr. x/18.07.2016, reclamantul a solicitat Ministerului Apelor si Pădurilor să întreprindă demersurile necesare în vederea punerii în aplicare a Deciziei nr. C(2012)5166 final, respectiv:

- Să înainteze Guvernului Schema finală/Proiectul de Hotărâre de Guvern privind normele metodologice de acordare a ajutorului de stat aferent anilor 2010-2013, cu solicitarea de a o adopta şi publica în M. Of. în regim de maximă urgenţă şi de a aloca fondurile necesare acordării ajutorului de stat solicitat;

- Să dispună efectuarea plăţii ajutoarelor de stat aferente anilor 2010-2013 pentru A. - în cuantum de 1.642.753,74 RON - an 2010, 1.539.388.43 RON - an 2011, 2.259.746.41 RON - an 2012 si 2.608.997.03 RON - an 2013, imediat după adoptarea publicarea Normelor metodologice.

Pârâtul Ministerul Mediului Apelor si Pădurilor, prin adresa nr. x C. proc. pen./24.08.2016, a refuzat în mod nejustificat efectuarea plăţii, comunicând următoarele:

"Având în vedere aspectul că, până în prezent, nu a fost aprobat proiectul de hotărâre a Guvernului şi în lipsa unei metodologii privind aplicarea Normelor de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000 suntem în imposibilitatea de a soluţiona favorabil plângerea dumneavoastră privind acordarea compensaţiilor solicitate".

Este necontestat în cauză faptul că reclamantul a parcurs şi procedura administrativă în faţa autorităţilor publice locale în vederea accesării ajutoarelor de stat, respectând paşii prevăzuţi în legislaţia specială care reglementează domeniul specific al acordării de compensaţii/ajutor de stat în vigoare pentru fiecare an vizat, respectiv - art. alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 - Codul Silvic, in coroborare cu prevederile Schemei finale avizate prin Decizia nr. C(2012) 5166final/19.07.2012.

Astfel, prin Cererile nr. x/09.06.2016 şi, respectiv, nr. 139/09.06.2016, reclamantul s-a adresat autorităţii publice competente cu verificarea documentaţiei şi întocmirea Decontului justificativ - Garda Forestiera Ploieşti, solicitând avizarea cererilor de plată a ajutoarelor de stat pentru anii 2010-2012 şi, respectiv, 2013.

Aceasta instituţie, prin actul nr. 7273/08.07.2016, a refuzat avizarea documentaţiei, întocmirea Decontului justificativ şi remiterea acestora către Ministerul Apelor si Pădurilor, în vederea efectuării plăţii compensaţiilor solicitate, comunicând că:

"Fişele de calcul întocmite şi transmise de dumneavoastră cu adresa nr. x/09.06.2016 nu au fost întocmite conform unei formule de calcul aprobată printr-un act normativ publicat în monitorul oficial. Ca urmare a celor menţionate mai sus, instituţia noastră nu poate lua în considerare fişele de calcul şi sumele propuse spre decontare. In aceste condiţii, nu se poate da curs solicitării făcută de dumneavoastră în numele A. al României".

Acţiunile reclamantului pentru realizarea dreptului, introduse la Tribunalul Prahova, au fost respinse, în următoarele dosare: dosar nr. x/2015 (an 2010); Dosar nr. x/2015 (an 2011); Dosar nr. x/2015 (an 2012); Dosar nr. x/2015 (an 2013).

7.3. Analiza motivelor de recurs invocate de recurentul-pârât şi a apărărilor intimatelor-reclamante

Ca o primă precizare, Înalta Curte constată că se crtiică soluţia dată mai multor excepţii procesuale; stabilind ordinea de soluţionare a acestor incidente, Înalta Curte se va pronunţa mai întâi asupra admisibilităţii acţiunii, apoi asupra prescripţiei dreptului la acţiune, iar în final asupra interesului acţiunii, urmând ca motivele de casare privind fondul cauzei să fie analizate la final, în măsura în care se va mai impune acest lucru.

7.3.1. În ceea ce priveşte motivul de casare legat de greşita respingere a excepţiei inadmisibilităţii cererii de obligare a Guvernului la adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ.

În esenţă, recurentul-pârât şi intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor au susţinut că soluţiile instanţelor de contencios administrativ de obligare a autorităţilor pârâte la emiterea unor acte administrative vizează, cu precădere situaţiile în care este vorba despre emiterea unor acte administrative individuale, la cererea persoanelor îndreptăţite, numai cu privire la acestea putându-se constata nesoluţionarea sau refuzul de soluţionare al unei cereri care are ca obiect chiar emiterea actului respectiv (ex: diplome, certificate, atestate, permise, adeverinţe, avize etc.), iar actele administrative cu caracter normativ, în speţă hotărârile Guvernului, deoarece sunt acte care reglementează aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală şi ai căror destinatari sunt nedeterminaţi, nu pot fi adoptate la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, ci se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică de către autorităţile statului, care implementează astfel politici publice asumate constituţional; astfel, este necesar ca, în prealabil, autoritatea competentă să elaboreze instrumente de prezentare şi motivare, care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum şi, după caz, alte aspecte, în funcţie de conţinutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată). În esenţă, se susţine că atâta timp cât dreptul de apreciere asupra oportunităţii emiterii acestor acte este atributul exclusiv al autorităţii emitente, cererea excede competenţei instanţelor judecătoreşti care nu se pot substitui autorităţii executive, în exercitarea atribuţiilor acestora.

Înalta Curte constată că inadmisibilitatea este sancţiunea procesuală care intervine în cazul folosirii unui mijloc procesual care nu este prevăzut de lege sau care, deşi este prevăzut de lege, este folosit în alt scop decât cel edictat de legiuitor.

Se mai constată că nici prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 referitoare la refuzul nejustificat şi nici prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din aceeaşi lege referitoare la excesul de putere nu exclud actul administrativ cu caracter normativ de la posibilitatea persoanei vătămate care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de a sesiza instanţa de contencios administrativ.

Instanţa de recurs constată că este corectă afirmaţia primei instanţe, în sensul că hotărârile de guvern sunt acte administrative cu caracter normativ, care se emit pentru organizarea executării legilor, astfel că, în măsura în care obligaţia emiterii lor este prevăzută de o lege, în privinţa refuzului de a pune în executare această obligaţie (la cererea persoanei interesate - act administrativ asimilat) devin incidente dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României, potrivit cărora:

"Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar".

Astfel, nu se poate reţine de plano o inadmisibilitate determinată exclusiv de petitul acţiunii având ca obiect obligarea la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ, trebuind a se verifica în concret dacă prin acest petit (actul ce ar trebui emis) se solicită, de fapt, obligarea la emiterea unui act cu încălcarea dreptului de apreciere al autorităţii administrative sau, dimpotrivă, conţinutul acestui act este prestabilit anterior şi obligatoriu, doar emiterea fiind cea care trebuie să fie impusă autorităţii în culpă.

În mod evident, instanţele judecătoreşti nu se pot substitui autorităţii executive, în exercitarea atribuţiilor acestora care privesc procedura de adoptare şi conţinutul concret al actului administrativ a cărui emitere este prevăzută deja de lege şi care ar avea aplicabilitate generală.

Împrejurarea că autoritatea competentă trebuie să elaboreze instrumente de prezentare şi motivare (în cazul hotărârilor Guvernului, Note de fundamentare, studii de impact etc.), care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum şi, după caz, alte aspecte, în funcţie de conţinutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată) nu poate constitui un fine de neprimire, deoarece instanţa de contencios administrativ nu exonerează Guvernul de aceste atribuţii şi nici nu fixează conţinutul concret al actului administrativ.

Aşa cum s-a arătat mai sus, dacă conţinutul concret al actului administrativ cu caracter normativ a cărui emitere se solicită este stabilit prin acte anterioare cu caracter obligatoriu, iar ceea ce se cere este exclusiv obligarea la emiterea efectivă a actului, atunci marja de apreciere a organului administrativ emitent nu este încălcată, dar acest aspect ţine de fondul acţiunii, iar nu de admisibilitatea ca atare a acţiunii în contencios administrativ.

În concluzie, în mod corect şi cu respectarea legii, prima instanţă a respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare, fiind nefondat acest motiv de casare.

7.3.2. În ceea ce priveşte motivul de casare legat de greşita respingere a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune.

Recurentul-pârât a invocat faptul că termenul de prescripţie a dreptului material la acţiune al reclamantelor a început să curgă la data emiterii Deciziei CE nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012, fiind depăşit la data introducerii acţiunii de faţă (31.01.2017).

Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a legii şi cu privire la acest aspect, considerând că termenul de prescripţie curge de la data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a plângerii; cât timp cererea nr. x/18.07.2016, adresată Guvernului României, a fost soluţionată prin adresa nr. x din 13.09.2016, cererea de chemare în judecată a fost înregistrată pe rolul instanţei în termenul legal de prescripţie.

Reţinând şi motivarea subsidiară prezentată de prima instanţă (referitoare la faptul că omisiunea autorităţii de a acţiona în virtutea obligaţiei prevăzute în lege de a organiza executarea acesteia reprezintă numai cauza acţiunii, iar vătămarea reclamantelor a devenit actuală ca urmare a eşecului de a obţine recunoaşterea acestor drepturi din cauza inexistenţei cadrului normativ infralegal pentru acordarea compensaţiilor/ajutoarelor de stat, urmând a se analiza pe fondul cauzei dacă a existat sau nu o culpă a autorităţilor pârâte în omisiunea de a pune în executare dispoziţiile legale), Înalta Curte mai reţine că prescripţia dreptului material la acţiune este în strânsă legătură cu admisibilitatea acţiunii; dacă este admisibilă o acţiune având ca obiect obligarea unei autorităţi administrative la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ ca urmare a constatării unui refuz nejustificat de soluţionare a unei cerere sau a unei nesoluţionări a unei cereri, atunci termenul de prescripţie curge de la momentul comunicării acestui refuz, neputându-se reţine că în această situaţie există un singur termen opozabil tuturor terţilor.

Ca urmare, se reţine caracterul nefondat şi al acestui motiv de casare, privind greşita respingere a excepţiei prescripţiei.

7.3.3. Într-un al treilea motiv de recurs, recurentul a arătat că instanţa de fond trebuia să admită şi excepţia lipsei de interes.

În ceea ce priveşte acest motiv de casare, Înalta Curte constată că este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Aşa cum a arătat prima instanţă, interesul procesual este o cerinţă necesară pentru exercitarea dreptului la acţiune, prin care se înţelege folosul practic, imediat pe care l ar putea obţine reclamantul ca urmare a eventualei admiteri a acţiunii.

Prevederile art. 1 alin. (1) şi ale art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 reglementează similar, în material contenciosului administrativ, necesitatea justificării unui interes de către reclamant, prin vătămarea suferită de către acesta a unui drept ori a unui interes legitim al său, ca urmare a emiterii de către o autoritate publică a unui act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; interesul rezultă din solicitarea de anulare a actului, recunoaştere a dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

În cauză, reclamantele au exercitat dreptul la acţiune în concret pentru obţinerea compensaţiilor în cazul dosarelor prezentate în cadrul secţiunii 7.2. din prezentele considerente.

Într-adevăr, printre motivele de respingere a acestor acţiuni s-a aflat lipsa Hotărârii de Guvern de adoptare a Normelor Metodologice pentru acordarea acestor compensaţii, iar prezenta acţiune are ca obiect obligarea pârâtului la emiterea acestor Norme metodologice.

Pentru a verifica în ce măsură admiterea prezentei acţiuni ar aduce un folos practic reclamantelor, în ceea ce priveşte compensaţiile aferente anilor 2010-2013, trebuie realizată o analiză mai largă a problemei de drept deduse judecăţii.

Astfel, se constată că, în principiu, în temeiul art. 107 alin. (1) din TFUE, sunt incompatibile cu piaţa internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.

Conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier în perioada 2007-2013 (paragraful 176), Comisia va declara ajutorul de stat pentru împădurirea terenurilor agricole sau neagricole, crearea de sisteme agroforestiere pe terenuri agricole, plăţile Natura 2000, plăţile pentru silvo-mediu, refacerea potenţialului forestier şi introducerea de acţiuni de prevenire, precum şi investiţiile neproductive compatibile cu articolul 87 alin. (3) litera (c) din Tratat, în cazul în care ajutorul îndeplineşte condiţiile prevăzute la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 şi nu depăşeşte valoarea maximă prevăzută de acesta.

Ajutorul ce face obiectul prezentei cauzei priveşte suprafeţele forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 (zonele de protecţie absolută- rezervaţii ştiinţifice şi peisagistice) sau T2 (zonele care fac obiectul unui regim de conservare specială- păduri seculare, virgine sau semivirgine) situate în întregime în zona Natura 2000.

Ca urmare a aderării, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora.

Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuţie cu legislaţia europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării". Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituţiilor publice cu competenţe în domeniu, cât şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ.

Prin Hotărârea de Guvern nr. 861 din 22 iulie 2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale şi pentru aprobarea Procedurii de realizare a serviciilor silvice şi de efectuare a controalelor de fond (fiind abrogată Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 723 din 23 august 2006).

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al ajutoarelor de stat existente până la sfârşitul anului 2009. Conform art. 6 din aceste Norme Metodologice:

"(1) Formele de sprijin prevăzute la art. 97 alin. (1) lit. a), la art. 97 alin. (1) lit. b) pentru persoane juridice şi la art. 97 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, cu modificările şi completările ulterioare, se vor finanţa numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat.

(2) Toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Pe aspectul analizat, pentru perioada de referinţă 2010-2013, prezintă relevanţă dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2006 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligaţiei de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

De asemenea, art. 6 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 stabileşte în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Prin Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

În continuare, prin art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

În baza celor două dispoziţii normative anterior enunţate, a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000 şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Reprezentanţa Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene această schemă de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012 emisă de Comisia Europeană, a fost avizată favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

Relevante în acest sens sunt dispoziţiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din Decizia Comisiei Europene se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităţilor din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menţionează că ajutorul se aplică suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Necesitatea îndeplinirii condiţiei constând în emiterea deciziei Comisiei Europene rezultă din coroborarea prevederilor anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană cu prevederile art. 6 din Hg nr. 861/2009 şi art. 4 şi 5 din O.G. nr. 14/2010.

Astfel, pentru ajutorul de stat solicitat ulterior datei de 1 ianuarie 2010, este necesară decizia de aprobare a Comisiei Europene.

În ceea ce priveşte condiţia de a fi aprobate Normele metodologice de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, această necesitate rezultă din prevederile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 mai sus citate, din care reiese că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control, aspect subliniat prin decizia nr. 36/2015 a ICCJ (paragraf 67).

De asemenea, relevant sub acest aspect este şi pct. 11 din Decizia nr. 5166/2012 a Comisiei Europene, care se referă la publicarea schemei în Monitorul Oficial al României, schema fiind prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice ce fusese înaintat Comisiei pentru avizare şi menţionat la punctul 5 al Deciziei Comisiei.

Prin decizia nr. 36/2015 a ICCJ s-a reţinut că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice.

De asemenea, tot prin Decizia nr. 36/2015 a ICCJ, s-a reţinut că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000. Ca atare, nu există baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Cum normele metodologice anterioare datei de 1 ianuarie 2010 nu mai puteau fi aplicate, faţă de prevederile exprese ale art. 6 din H.G. nr. 861/2009 şi faţă de cele statuate cu forţă juridică obligatorie prin Decizia nr. 36/2015, era necesară emiterea unor noi norme metodologice în conformitate cu schema aprobată de Comisia Europeană.

Acestea au fost emise abia în anul 2017 (H.G. nr. 447/2017 publicată în Monitorul Oficial la data de 06.07.2017 şi in vigoare de la acea dată), iar din punct de vedere al aplicabilităţii H.G. nr. 447/2017 şi pentru compensaţiile aferente perioadei 2010-2016, se constată că în mod clar aceasta nu poate fi aplicată decât cererilor de acordare a compensaţiilor ulterioare intrării în vigoare a acestei hotărâri.

Astfel, art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 447/2017 statuează în sensul că prezenta schemă aplică dispoziţiile prevăzute la secţiunea 2.2 a capitolului 2 din "Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol şi forestier şi în zonele rurale pentru perioada 2014 - 2020 (2014/C 204/01)", publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria x, nr. 204 din 1 iulie 2014, denumite în continuare Orientările UE.

Art. 7 alin. (5) arată că "pentru anul 2017 se acordă compensaţii numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că "durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv."

Ca atare, atât principiul neretroactivităţii legii civile consacrat de art. 15 din Constituţie, cât şi obiectul specificat al domeniului de reglementare al acestui act normativ, se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017.

Cu toate acestea, privind din perspectiva folosului practic ce ar fi obţinut de către reclamante, obţinerea unei hotărâri judecătoreşti de obligare la emiterea unor norme metodologice nu mai prezintă interes practic; pe de o parte, aceste norme au fost emise la data de 6 iulie 2017; pe de altă parte, chiar dacă s-ar considera că pe perioada 2010-2013 nu au existat norme metodologice care să fie aplicabile, nu s-ar putea pe cale judecătorească suplini un asemenea vid legislativ cu caracter retroactiv.

După cum arată în mod just recurentul, efectele hotărârii judecătoreşti pronunţate de instanţa de fond nu ar putea acoperi perioada 2010-2013 vizată de partea reclamantă, aceasta fiind anterioară sesizării instanţei; or, în analiza finalităţii unei acţiuni în instanţă se cercetează acel scop urmărit de partea reclamantă, dar care este şi permis de lege.

În concluzie, se constată că excepţia lipsei interesului (care trebuie să subziste pe toată durata de soluţionare a acţiunii, inclusiv în faza procesuală a recursului) este fondată.

Ca urmare a constatării caracterului fondat al acestui motiv de recurs, nu vor mai fi analizate motivele de casare ce privesc soluţia dată fondului cauzei.

7.4. Temeiul procesual al soluţiei date recursului

În temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de pârâtul Guvernul României, va casa în parte sentinţa recurată şi rejudecând, va respinge capătul de cerere având ca obiect obligarea la emiterea normelor metodologice, ca lipsit de interes; va menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Admite recursul formulat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 2881 din 7 iulie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi rejudecând:

Respinge capătul de cerere având ca obiect obligarea la emiterea normelor metodologice, ca lipsit de interes.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 23 martie 2021.