Legal error in appellate reasoning due to failure to analyze arguments regarding public procurement thresholds, CPV codes, and contract splitting

Şedinţa publică din data de 17 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată la data de 24.04.2017 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Institutul de Economie Mondială a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale prin Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman:

1. anularea Notei emise de OEPOSDRU - MENCS sub nr. x/19.10.2016, de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă, însoţită de adresa nr. x/19.10.2016, înregistrate la IEM sub nr. x/7.11.2016, prin care OIPOSDRU-MENCS a stabilit în sarcina IEM o creanţă bugetară în valoare de 35.757,20 RON (valoarea cheltuielii afectate de neregulă fiind de 42.067,30 RON, din care contribuţie din fonduri UE -35.757,20 RON, iar contribuţie eligibilă beneficiar - 6.310,10 RON), pentru proiectul "Studii doctorale şi postdoctorale A.: promovarea interesului naţional prin excelenţă, competitivitate şi responsabilitate în cercetarea ştiinţifică fundamentală şi aplicată românească", cod: x, din cadrul Institutului de Economie Mondială;

2. anularea deciziei nr. x/20.01.2017, înregistrată la IEM sub nr. x/1.02.2017, privind soluţionarea contestaţiei nr. 853/24.11.2016, înregistrate la OIPOSDRU-MENCS sub nr. x/24.11.2016, prin care s-a respins contestaţia administrativă nr. 853/24.11.2016, ca act administrativ accesoriu Notei OIPOSDRU-MENCS nr. x/19.10.2016;

3. obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4337 din 14 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins acţiunea formulată de Institutul de Economie Mondială, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale prin Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 4337 din 14 noiembrie 2017, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul Institutul de Economie Mondială, întemeiat pe motivele de casare prevăzut art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi admiterea cererii introductive, precum şi obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului arată că prima instanţă nu a analizat în mod corect motivele de nelegalitate a actelor administrative atacate, hotărârea cuprinzând motive contradictorii şi fiind emisă cu greşita aplicare a normelor de drept material.

Arată că, în speţă, este irelevant câte achiziţii directe operate în SEAP, grupate în câte contracte de achiziţie şi câte note justificative de estimare a valorii a emis IEM, important fiind obiectul acestora şi scopul achiziţiei. De asemenea, importantă este valoarea pentru fiecare categorie de produse cu scop distinct, în funcţie de care se apreciază tipul de procedură de achiziţie aplicabil (achiziţie directă sau cerere de oferte).

Susţine că prima instanţă a apreciat eronat că toate aceste achiziţii satisfac o singură necesitate, deşi cele 4 categorii de achiziţii răspund unor necesităţi diferite şi că pentru achiziţia de computere nu se justifică aplicarea vreunei corecţii, întrucât pentru produsele achiziţionate nu se depăşeşte pragul de 30.000 Euro, fără TVA, aceeaşi fiind situaţia pentru achiziţiile de software, periferice şi dispozitive de stocare

De asemenea, arată că cele patru tipuri de produse care au fost achiziţionate au coduri CPV diferite, observându-se diferenţa dintre cele patru tipuri de produse, care nu sunt nici măcar în aceeaşi categorie, doar primele 3 cifre ale codului fiind identice în cazul a 3 tipuri de produse. Prin urmare, alegerea procedurii de achiziţie se realizează în funcţie de codul CPV, astfel cum reiese din răspunsul ANRMAP de pe site-ul oficial.

Consideră că afirmaţia OIPOSDRU-MENCŞ că valoarea estimată a unui contract se stabileşte în funcţie de scopul contractului ce urmează a fi atribuit şi de necesităţile pe care urmează să le acopere efectuarea achiziţiei în cadrul proiectului este eronată şi adaugă la lege, în sensul că achiziţiile la nivelul fiecărei instituţii se realizează pe baza programului anual al achiziţiilor publice, pe care instituţiile publice sunt obligate să îl întocmească, conform art. 4 din H.G. nr. 925/2006.

Invocă şi dispoziţiile art. 8 lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006 şi susţine că proiectul x nu reprezintă o entitate juridică, ci recurenta-reclamantă este persoana juridică prin care se derulează mai multe proiecte.

De asemenea, susţine că obiectul contractelor de achiziţie publică trebuie corelat cu vocabularul comun (CPV) şi numai ulterior se procedează la evaluarea contractului şi că Planul de achiziţii al proiectului x a fost preluat de IEM în Programul de achiziţii anual de la nivelul instituţiei şi, în funcţie de sumele estimate rezultate pe fiecare cod CPV, s-au ales procedurile legale de achiziţie, conform pragurilor prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006. Arată că, în acelaşi timp, responsabilitatea alegerii procedurii, conform principiului asumării răspunderii, prevăzut la art. 5 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006, revine autorităţii contractante, iar stabilirea circumstanţelor de încadrare pentru aplicarea fiecărei proceduri sau pentru cumpărarea directă intră în responsabilitatea exclusivă a autorităţii contractante.

Prin urmare, susţine că achiziţiile directe s-au făcut în cadrul Programului anual de achiziţii al instituţiei şi nu s-a depăşit valoarea estimată aferentă codurilor CPV, necesară demarării unei proceduri de achiziţie de cerere de ofertă, valorile anuale ale acestora fiind sub pragul de 30.000 de euro, fără TVA, prevăzut la art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006.

Pe de altă parte, arată că proiectul "Studii doctorale şi postdoctorale A.: promovarea interesului naţional prin excelenţă, competitivitate şi responsabilitate în cercetarea ştiinţifică fundamentală şi aplicată romanească" este cofinanţat din Fondul Social European prin Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013, axa prioritară 1, beneficiind de finanţare conform Contractului x, înregistrat sub nr. x/10.04.2014. În bugetul proiectului a fost cuprins articolul de cheltuială "Concesiuni, brevete, licenţe, mărci comerciale, drepturi şi active similare" cu suma de 89.600 RON, iar în cadrul liniei bugetare "Cheltuieli de tip FEDR" a fost cuprins articolul de cheltuială "Calculatoare, echipamente reţea şi alte IT" cu suma de 252.400 RON.

Consideră că în mod greşit este invocată de OIPOSDRU-MENCS nerespectarea legislaţiei naţionale privind achiziţiile publice, susţinându-se în Nota de constatare că încălcarea legii s-ar fi produs pentru că s-au achiziţionat prin contracte diferite produse aferente unor coduri CPV diferite, care fac parte din sfera aceleiaşi necesităţi.

Astfel, susţine că produsele achiziţionate prin contractele de furnizare nr. x/25.09.2014 şi nr. y/03.10.2014 nu fac parte din sfera aceleiaşi necesităţi şi nu suntem în situaţia unei divizări a contractului de achiziţie publică în mai multe contracte de valoare mai mică întrucât: sunt produse diferite şi nu similare, care au coduri CPV diferite: produsele fac parte din linii bugetare distincte, respectiv cheltuieli pentru derularea proiectului şi cheltuieli de tip FEDR; în evidenţele contabile sunt înregistrate ca bunuri diferite, cu regim de amortizare diferit în conturi separate, respectiv în clasa de active imobilizate necorporale în cazul licenţelor şi în clasa de active imobilizate corporale în cazul echipamentelor IT.

De asemenea, arată că toate cheltuielile de mai sus au fost efectuate cu respectarea prevederilor legale, fiind necesare pentru implementarea proiectului în vederea îndeplinirii obiectivelor şi a indicatorilor asumaţi, astfel că nu poate fi vorba de "neregulă" în înţelesul O.U.G nr. 66/2011, nefiind prejudiciat bugetul Uniunii Europene şi fondurile publice naţionale prin efectuarea acestor cheltuieli.

Se mai susţine că prin măsura corecţiei financiare aplicate, OIPOSDRU nu a respectat principiul proporţionalităţii definit de O.U.G. nr. 66/2011, încălcând prevederile art. 17 din această ordonanţă.

Recurentul-reclamant precizează că Nota OIPOSDRU-MENCS nr. x/19.10.2016 a fost emisă cu încălcarea principiului irevocabilităţii actelor administrative, având în vedere că i-au fost comunicate două documente anterioare acestei note, respectiv: Scrisoarea Standard de Informare aferentă cererii de rambursare nr. x, prin care s-au validat cheltuielile solicitate la rambursare şi Scrisoarea Standard de Informare aferentă cererii de rambursare nr. x (finală), emisă după verificarea finală, la data de 06.04.2016, iar actele administrative aferente celor două cereri de rambursare şi-au produs efectele, fiind vărsate toate sumele cerute la rambursare cu excepţia unei sume de 413,90 RON reprezentând prorata. Prin urmare, aceste acte administrative nu mai pot fi revocate pe baza unor simple susţineri ale auditorilor din cadrul Autorităţii de Audit a Curţii de Conturi.

Solicită a se reţine faptul că prin întâmpinarea depusă la dosarul de fond de către Ministerul Educaţiei Naţionale s-a precizat că abaterea a fost făcută fără intenţie, astfel că instanţa de fond a reţinut în mod eronat că achiziţiile s-au efectuat cu încălcarea art. 23 din O.U.G. nr. 34/2006.

De asemenea, susţine că instanţa de fond a invocat prevederi legale inaplicabile cauzei deduse judecăţii, respectiv: Regulamentul nr. 2052/88 care nu mai este în vigoare din data de 31.12.1999; Directiva nr. 92/50 care nu mai este în vigoare din data de 30.01.2006 şi Regulamentul nr. 1083/2006 care nu mai este în vigoare din data de 31.12.2013, iar pe de altă parte, consideră că instanţa a interpretat eronat prevederile Regulamentului nr. 2988/95, preluate în O.U.G. nr. 66/2011.

4. Apărările intimatului-pârât

Deşi a fost legal citat, intimatul-pârât nu a formulat întâmpinare.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantul Institutul de Economie Mondială a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale prin Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman: anularea Notei emise de OEPOSDRU - MENCS sub nr. x/19.10.2016, de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, însoţită de adresa nr. x/19.10.2016, înregistrate la IEM sub nr. x/7.11.2016, prin care OIPOSDRU-MENCS a stabilit în sarcina IEM o creanţă bugetară în valoare de 35.757,20 RON (valoarea cheltuielii afectate de neregulă fiind de 42.067,30 RON, din care contribuţie din fonduri UE -35.757,20 RON, iar contribuţie eligibilă beneficiar - 6.310,10 RON); anularea deciziei nr. x/20.01.2017, înregistrată la IEM sub nr. x/1.02.2017, privind soluţionarea contestaţiei nr. 853/24.11.2016, înregistrate la OIPOSDRU-MENCS sub nr. x/24.11.2016, prin care s-a respins contestaţia administrativă.

Neregula reţinută în sarcina recurentului-reclamant a constat în separarea achiziţiei de laptopuri şi calculatoare desktop de cea de licenţe Microsoft Office pentru editare documente, contrar prevederilor art. 23 din O.U.G. nr. 34/2006, având în vedere că beneficiarul Institutul de Economie Mondială, în calitate de autoritate contractantă, a achiziţionat direct pe parcursul implementării proiectului, bunuri care însumate depăşeşc pragul de 30.000 euro, prag până la care se puteau achiziţiona direct produse sau servicii conform art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006.

Examinând hotărârea recurată din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta este fondat, întrucât instanţa de fond nu a răspuns tuturor susţinerilor din cererea de chemare în judecată.

Înalta Curte reţine că, deşi reclamantul a invocat prin cererea de chemare în judecată mai multe aspecte cu referire la nelegalitatea actelor atacate, instanţa nu a analizat aceste susţineri în considerentele hotărârii recurate, pentru a le putea admite sau respinge motivat.

Astfel, Înalta Curte constată în ceea ce priveşte criticile de la pct. 1 şi 2 ale cererii de chemare în judecată, că recurentul-reclamant a susţinut că nu s-a depăşit pragul legal de achiziţie directă de 30.000 euro, fără TVA, aplicabil la acel moment, alegerea procedurii de achiziţie se realizează în funcţie de codul CPV, precum şi faptul că valoarea estimată a contractului se stabileşte în funcţie de scopul acestuia şi de necesităţile pe care urmează să le acopere efectuarea achiziţiei în cadrul proiectului.

Referitor la aceste critici, prima instanţă a răspuns în paragrafele 10 şi 11 din pag. 8 a hotărârii recurate, într-un mod total insuficient aspectelor ridicate în discuţie de către recurentul-reclamant.

De altfel, aceasta este toată motivarea instanţei referitoare la neregula reţinută de către autoritatea contractantă ca temei al corecţiei financiare aplicate recurentului-reclamant, hotărârea cuprinzând o prezentare a stării de fapt şi a unor texte de lege, precum şi dispoziţii din legislaţia Uniunii Europene.

Mai mult, în cele două paragrafe, instanţa a concluzionat că separarea achiziţiei încalcă dispoziţiile art. 23 din O.U.G. nr. 34/2004, fără a prezenta argumentele logico-juridice pentru care a ajuns la această concluzie şi fără a răspunde argumentelor recurentului-reclamant din cererea de chemare în judecată, în sensul că produsele achiziţionate nu fac parte din sfera aceleiaşi necesităţi şi că nu suntem în prezenţa unei divizări a contractului de achiziţie, întrucât sunt produse diferite şi nu similare, care au coduri CPV diferite; produsele fac parte din linii bugetare distincte, respectiv cheltuieli pentru derularea proiectului şi cheltuieli de tip FEDR; în contabilitate sunt înregistrate ca bunuri diferite, cu regim de amortizare diferit, în conturi separate, respectiv în clasa de active imobilizate necorporale, în cazul licenţelor, şi în clasa de active imobilizate corporale, în cazul echipamentelor IT.

De asemenea, se constată că prima instanţă nu a dat răspuns criticilor recurentului-reclamant subsumate pct. 3 din cererea de chemare în judecată, referitoare la aplicabilitatea în speţă a Ordinului nr. 111/17.08.2010, a Ghidului solicitantului - Condiţii specifice şi a Instrucţiunii AM POSDRU nr. 99/16.09.2014 în raport cu care recurentul-reclamant apreciază că produsele achiziţionate prin cele două contracte de furnizare nu fac parte din sfera aceleiaşi necesităţi şi nu suntem în situaţia unei divizări a contractului de achiziţie publică.

Este adevărat că în pag. 9 a hotărârii recurate, instanţa de fond a analizat aspectele privitoare la prejudiciu şi la principiul proporţionalităţii corecţiei aplicate, dar, în ceea ce priveşte neregula propriu-zisă, motivarea instanţei constă doar în cele două paragrafe arătate mai sus.

Totodată, instanţa nu a menţionat nimic nici cu privire la faptul că achiziţiile din speţă au fost prevăzute în programul anual al achiziţiilor publice, pe care orice instituţie publică este obligată să îl întocmească, conform prevederilor art. 4 din H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică.

În acest mod, s-a încălcat principiul disponibilităţii, prevăzut de art. 9 C. proc. civ., reclamantul înţelegând să învestească instanţa cu soluţionarea unei cereri, ale cărei argumente nu au făcut obiectul analizei instanţei de fond.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, hotărârea pronunţată de prima instanţă va cuprinde:

"b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Motivarea hotărârii judecătoreşti, respectiv a soluţiilor pronunţate, trebuie realizată într-o manieră clară şi coerentă, în raport cu toate aspectele invocate prin cererea de chemare în judecată, fiind indispensabilă pentru exercitarea controlului judiciar de către instanţa ierarhic superioară, constituind o garanţie împotriva arbitrariului pentru părţile în proces, întrucât le furnizează dovada, pe de o parte, că solicitările şi mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de instanţă, dar şi că soluţiile adoptate de către instanţele judecătoreşti se întemeiază pe un raţionament logico-juridic menit să confere certitudinea că instanţa a pronunţat o soluţie justă, în raport cu împrejurările de fapt ale cauzei şi temeiurile de drept aplicabile.

În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut constant în jurisprudenţa sa că "dreptul la un proces echitabil nu poate trece drept efectiv, decât dacă cererile şi observaţiile părţilor sunt cu adevărat studiate adică examinate de către tribunalul sesizat", iar art. 6 din C.E.D.O. impune în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la o analiză efectivă a mijloacelor, argumentelor şi propunerilor de dovezi ale părţilor, în raport cu normele de drept aplicabile, pentru a da posibilitatea instanţei de control judiciar să verifice legalitatea şi temeinicia hotărârii pronunţate în primă instanţă şi pentru a crea premisele unui recurs efectiv la care partea are dreptul.

În acest mod, a fost încălcat dreptul părţilor la un proces echitabil, fiindu-le cauzată o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauză.

Prin urmare, instanţa de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca din nou cererea formulată de către reclamantă, conform celor mai sus expuse, răspunzând tuturor argumentelor din cererea de chemare în judecată.

În raport cu această soluţie nu se mai impune analizarea criticilor care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurentul-reclamant, aceste critici urmând a fi examinate de către prima instanţă cu ocazia rejudecării cauzei.

De asemenea, faţă de soluţia dată recursului, cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, formulată de recurent, urmează a fi avută în vedere de instanţa de fond, care va soluţiona cauza în rejudecare.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Institutul de Economie Mondială împotriva sentinţei civile nr. 4337 din 14 noiembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal; va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Institutul de Economie Mondială împotriva sentinţei civile nr. 4337 din 14 noiembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 17 martie 2021.