Public official conflict of interest in spouse’s transfer and procedural violation of duty to rule on all claims in integrity assessment annulment

Şedinţa publică din data de 17 martie 2020

Deliberând asupra recursului de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată sub nr. x/2016 pe rolul Curţii de Apel Galaţi, reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/18.10.2016 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Prin cererea adiţională (precizatoare şi completatoare) de la dosarul de fond, reclamantul a invocat excepţia nulităţii raportului de evaluare şi actelor premergătoare întocmirii acestuia, pentru nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 176/2010 şi a încălcării dreptului său la apărare.

2. Soluţia instanţei de fond Prin sentinţa civilă nr. 84 din 11 aprilie 2017, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată excepţia nulităţii actelor întocmite de pârâtă.

A admis contestaţia petentului A., promovată în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, şi a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/18.10.2016 întocmit în Lucrarea nr. x/23.03.2016.

A obligat pârâta la plata sumei de 10.000 RON cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi recurs incident reclamantul A..

Pârâta Agenţia Naţională de Integritate a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, pe fond, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În drept, recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a invocat motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, aceasta a invocat, în esenţă, următoarele critici:

- instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 70, art. 71 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003, art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, precum şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 81/27.02.2013;

- contrar celor reţinute de instanţa de fond, este evidentă întrunirea cumulativă a trei elemente care condiţionează existenţa unui conflict de interese, deţinerea unei funcţii publice, emiterea unei dispoziţii în exercitarea acestei funcţii şi obţinerea de către soţ/soţie a unui folos material în urmă respectivei decizii;

- suma de 10.000 RON stabilită de către instanţa de fond cu titlu de cheltuieli de judecată este vădit disproporţionată în raport cu complexitatea cauzei şi cu activitatea desfăşurată de avocaţi, fiind aplicabile dispoziţiile art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Reclamantul A. a solicitat, în ipoteza admiterii chiar în parte a recursului principal, admiterea recursului incident şi casarea în parte a sentinţei atacate, în sensul admiterii cererii de constatare a nulităţii Raportului de evaluare nr. x/18.10.2016 emis de Agenţia Naţională de Integritate şi a actelor premergătoare întocmirii acestuia, raportat la informarea reclamantului ca persoană evaluată şi la cauzele de nulitate invocate şi neanalizate, asupra cărora nu s-a pronunţat instanţa de fond.

În drept, recurentul-reclamant A. a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 6 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, acesta a invocat, în esenţă, următoarele critici:

- instanţa de fond a încălcat principiului disponibilităţii şi dispoziţiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ. deoarece nu s-a pronunţat asupra primelor trei capete de cerere care aveau ca obiect constatarea nulităţii Raportului de evaluare pentru încălcarea dispoziţiilor art. 7 alin. (3), art. 8 alin. (3), art. 12, art. 13 alin. (1) şi alin. (2), art. 20 alin. (1) şi alin. (5) din Legea nr. 176/2010;

- instanţa de fond face o gravă confuzie între mijloacele procesuale de invocare a nulităţii, respectiv între cererea în anulare şi excepţia de drept substanţial a nulităţii;

- instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi jurisprudenţa CEDO în ceea ce priveşte al patrulea capăt de cerere având ca obiect constatarea nulităţii Raportului de evaluare pentru încălcarea dispoziţiilor art. 8 alin. (3) coroborate cu dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 176/2010, respectiv neinformarea reclamantului cu privire la obiectul evaluării şi încălcarea flagrantă a dreptului la apărare.

4. Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului principal a formulat întâmpinare reclamantul A. care a solicitat respingerea acestuia ca nefondat şi, în consecinţă, menţinerea, ca legală şi temeinică, a sentinţei pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Reclamantul a susţinut, în esenţă, că transferul funcţionarului public, chiar dacă acest funcţionar este soţia primarului, nu ar putea fi considerat, în mod plauzibil, ca putând influenţa necorespunzător modul în care funcţionarul îşi îndeplineşte cu obiectivitate atribuţiile specifice, cerinţă necesară pentru existenţa conflictului de interese, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003.

Împotriva recursului incident a formulat întâmpinare pârâta Agenţia Naţională de Integritate care a solicitat respingerea acestuia ca nefondat.

Pârâta a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond s-a pronunţat asupra a tot ceea ce s-a cerut, inclusiv asupra excepţiei invocate de către recurent, iar sentinţa recurată a fost pronunţată de Curtea de Apel Galaţi cu respectarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) C. proc. civ.

În combaterea recursului incident, pârâta a depus la dosar înscrisuri.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul principal declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi recursul incident declarat de reclamantul A. sunt fondate, urmând a le admite, pentru următoarele considerente:

Reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/18.10.2016 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate prin care s-a reţinut faptul că ar fi în conflict de interese întrucât, în calitate de primar a semnat şi aprobat Dispoziţia nr. 197/31.10.2012 prin care soţia sa a fost transferată de la Primăria comunei Garoafa la Primăria comunei Vânători.

Instanţa de fond a apreciat că reclamantul nu se află în situaţia conflictului de interese, întrucât acesta nu a avut alt interes în aprobarea transferului, decât acela al bunului mers al instituţiei, având în vedere că acest transfer s-a făcut în interesul serviciului, într-o funcţie publică de aceeaşi categorie, clasă şi grad profesional cu funcţia publică deţinută de funcţionarul public, pe un post vacant.

Instanţa de fond a mai reţinut că nu s-a făcut dovada că şi alte persoane erau interesate de ocuparea acelui post şi nici faptul că aprobarea transferului s-a făcut cu încălcarea dispoziţiilor legale sau a drepturilor legitime ale altor persoane interesate de ocuparea postului iar condiţia folosului material nu subzistă, soţia reclamantului primind un salariu ca şi ceilalţi salariaţi, necesar întreţinerii sale cât şi a familiei.

În conformitate cu dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003, prin conflict de interese se înţelege situaţia în ce persoana care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, situaţie care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Potrivit dispoziţiilor art. 76 din Legea nr. 161/2003, primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I, actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispoziţiile emise cu încălcarea acestor obligaţii fiind lovite de nulitate absolută.

În baza dispoziţiile art. 75 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 393/2004, în prezent abrogate, dar în vigoare la data adoptării Dispoziţiei nr. 197/31.10.2012, aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv.

În conformitate cu dispoziţiile art. 13 din Recomandarea Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei nr. 10/2000:

"1. Conflictul de interese se naşte în situaţia în care un funcţionar public are un interes personal de natura sa influenţeze sau să pară a influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a funcţiilor sale oficiale.

2. Interesul personal al funcţionarului public cuprinde orice avantaj pentru el însuşi sau ea însăşi sau în favoarea familiei sale, a părinţilor, prietenilor sau persoanelor apropriate, sau a persoanelor sau organizaţiilor cu care el sau ea au avut relaţii de afaceri sau politice. El cuprinde de asemenea orice obligaţie financiară sau civilă la care este constrâns funcţionarul public.(...)".

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte constată că în cauză sunt întrunite cumulativ cele trei elemente constitutive ale conflictului de interese în sensul dispoziţiilor legale menţionate anterior, respectiv:

- deţinerea unei funcţii publice;

- emiterea, în exercitarea acestei funcţii, a unei dispoziţii;

- obţinerea de către soţ sau soţie a unui folos material în urmă respectivei dispoziţii.

În baza deciziei emise de reclamant, soţia acestuia a obţinut un folos material reprezentat de veniturile salariale încasate de la angajatorul Primăria Vânători, fiind nerelevant cuantumul acestor venituri comparativ cu veniturile altor funcţionari publici angajaţi la aceeaşi primărie.

În consecinţă, Înalta Curte constată că în mod eronat prima instanţă a reţinut inexistenţa conflictului de interese în emiterea Dispoziţiei nr. 197/31.10.2012.

Înalta Curte reţine că, raportat la dispoziţiile legale menţionate anterior, nu are relevanţă faptul că reclamantul a avut în vedere bunul mers al instituţiei şi nici faptul că nu s-a făcut dovada că şi alte persoane erau interesate de ocuparea acelui post.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte reţine că sentinţa a fost dată cu încălcarea normelor de drept material şi recursul pârâtei este fondat, fiind incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte recursul incident declarat de reclamant, Înalta Curte constată că acesta este fondat în ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., respectiv încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

În conformitate cu dispoziţiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ., judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăşi limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel.

În cauza dedusă judecăţii, reclamantul a formulat, cu respectarea dispoziţiilor art. 204 alin. (1) C. proc. civ., o cerere de completare a acţiunii prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/18.06.2016, invocând următoarele motive:

1. nulitatea absolută a raportului de evaluare şi a actelor premergătoare deoarece au fost emise cu încălcarea flagrantă a dispoziţiilor art. 8 alin. (3) coroborat cu art. 20 alin. (5) şi art. 13 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 176/2010, în sensul că inspectorul de integritate a desfăşurat proceduri administrative de evaluare până la informarea persoanei evaluate si invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, fără a se raporta exclusiv la informaţii publice;

2. nulitatea raportului de evaluare deoarece a fost emis de A.N.I. cu încălcarea flagrantă a dispoziţiilor art. 8 alin. (3) coroborate cu prevederile art. 7 alin. (3), art. 13 alin. (1) şi ale art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, fără a se avea în vedere la evaluare declaraţiile de avere şi interese ale reclamantului, depuse deja, încălcând flagrant principiile care stau la baza activităţii de evaluare, respectiv legalitatea, independenţa operaţională, buna administrare şi, nu în ultimul rând, încălcând dreptul la apărare, prin neconsultarea reclamantului sau a autorităţii publice cu privire la depunerea sau nu a declaraţiilor de avere şi interese pentru perioada evaluată;

3. nulitatea raportului de evaluare deoarece a fost emis de A.N.I. cu încălcarea flagrantă a dispoziţiilor art. 8 alin. (3) coroborate cu prevederile art. 12 din Legea nr. 176/2010. respectiv, fără a fi sesizată în mod legal pentru a putea declanşa activitatea de evaluare a integrităţii subsemnatului, înscrisul "Nota cu propunerea de sesizare din oficiu", înregistrată sub nr. x/23.03.2016 fiind nul;

4. raportul de evaluare este nul, deoarece a fost emis cu încălcarea flagrantă a dispoziţiilor art. 8 alin. (3) coroborat cu art. 20 din Legea nr. 176/2010, respectiv reclamantul nu a fost informat cu privire la obiectul evaluării, situaţie în care mi-a fost încălcat flagrant dreptul la apărare.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond nu a examinat primele trei cereri şi nu s-a pronunţat asupra acestora, încălcându-se astfel dispoziţiile imperative ale art. 22 alin. (6) C. proc. civ., împrejurare care echivalează cu soluţionarea procesului fără a intra în judecata fondului.

Înalta Curte mai reţine că instanţa de fond a examinat doar a patra cerere, respingând motivat excepţia nulităţii raportului de evaluare şi a actelor premergătoare pentru motivele invocate de reclamant.

În conformitate cu dispoziţiile art. 29 C. proc. civ., acţiunea civilă este ansamblul mijloacelor procesuale prevăzute de lege pentru protecţia dreptului subiectiv pretins de către una dintre părţi sau a unei alte situaţii juridice, precum şi pentru asigurarea apărării părţilor în proces.

În baza dispoziţiilor art. 245 C. proc. civ., excepţia procesuală este mijlocul prin care, în condiţiile legii, partea interesată, procurorul sau instanţa invocă, fără să pună în discuţie fondul dreptului, neregularităţi procedurale privitoare la compunerea completului sau constituirea instanţei, competenţa instanţei ori la procedura de judecată sau lipsuri referitoare la dreptul la acţiune urmărind, după caz, declinarea competenţei, amânarea judecăţii, refacerea unor acte ori anularea, respingerea sau perimarea cererii.

Înalta Curte constată că instanţa de fond face o confuzie între mijloacele procesuale de invocare a nulităţii, respectiv între acţiunea în anulare şi excepţia de nulităţii, astfel încât au fost încălcate dispoziţiile imperative ale art. 22 alin. (6) C. proc. civ. şi cu privire la această cerere, împrejurare care, de asemenea, echivalează cu soluţionarea procesului fără a intra în judecata fondului.

Faţă de cele reţinute, Înalta Curte nu va mai examina motivul de recurs principal cu privire la cuantumul cheltuielilor de judecată şi motivul de recurs incident prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., respectiv împrejurarea că hotărârea instanţei de fond nu cuprinde motivele pe care se întemeiază respingerea celei de-a patra cereri.

Pentru aceste considerente, reţinând că sentinţa a fost dată cu încălcarea normelor de drept material şi cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în baza dispoziţiilor art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., precum şi a dispoziţiilor art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, va admite recursul principal declarat de pârâtă şi recursul incident declarat de reclamant, va casa în tot sentinţa atacate şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond se va pronunţa asupra capetelor de cerere nesoluţionate în primul ciclu procesual, urmând a avea în vedere toate motivele invocate de reclamantă în cererea completatoare, apărările invocate de pârâtă prin întâmpinarea formulată, susţinerile din cererile de recurs şi din întâmpinările depuse în instanţa de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi recursul incident formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 84 din 11 aprilie 2017 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată.

Trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 17 martie 2020.