Strict interpretation of salary budget ceilings in defense sector contracts under O.G. 26/2013

Şedinţa publică din data de 12 ianuarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 03.11.2017 la această instanţă, reclamanta Societatea A. A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de Soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova - Activitatea de Inspecţie Fiscală - Serviciul de Inspecţie Economico - Financiară - Compartimentul Gorj anularea Deciziei nr. 58/P/2017 emisă de Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de Soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor şi a Măsurii nr. 3 din Dispoziţia Obligatorie nr. CRR-AIF 1147/2017 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice - Craiova.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 217/2018 din 3 aprilie 2018, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea şi a dispus anularea Deciziei nr. 58/P/2017 a M.F.P. şi a Măsurii nr. 3 din Dispoziţia Obligatorie nr. CRR-AIF 1147/2017 a Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice - Craiova; a obligat pe pârâte în solidar la plata sumei de 50 de RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova în nume propriu şi pentru Ministerul Finanţelor Publice a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

În mod greşit, prima instanţă nu a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 10 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013, aceste dispoziţii fiind de natură să ducă la dezlegarea corectă a cauzei.

Conform acestor dispoziţii, "Operatorii economici respectă în execuţia bugetelor de venituri şi cheltuieli următoarele reguli: a) cheltuielile de natură salarială, numărul de personal la finele anului, aprobate prin bugetele de venituri şi cheltuieli, reprezintă limite maxime ce nu pot fi depăşite."

În mod eronat a reţinut prima instanţă faptul că reclamanta nu a acordat creşteri salariale, întrucât din documentele prezentate rezultă că pe anul 2015 la capitolul "Cheltuieli cu personalul" a fost prevăzută o sumă de 22 774 mii RON, dar în realitate reclamanta a efectuat cheltuieli de 28 231 mii RON, deci cu 5457 mii RON mai mult.

Ca atare, nu pot fi reţinute considerentele instanţei de fond, potrivit cărora depăşirea cheltuielilor ar fi justificată de contracte care vizează interesul public şi capacitatea de apărare a ţării, care exced noţiunii de plata "program normal de lucru/salariat". Dispoziţiile legale invocate nu prevăd nicio excepţie de la interdicţia depăşirii limitelor maxime.

În drept, au fost invocate prev. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă Societatea A. A. a formulat întâmpinare, prin care a arătat că inspectorii superiori din cadrul Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Craiova nu au ţinut cont de factorii obiectivi pentru care s-a depăşit fondul de salarii în lunile octombrie, noiembrie şi decembrie 2015, respectiv contractele încheiate cu Ministerul Apărării Naţionale. Datorită obiectului de activitate al unităţii, respectiv producerea de armament şi mimiţie, unitatea făcând parte din industria de apărare, a fost obligată de împrejurări să execute contractele în ultimele 3 luni cu Ministerul Apărării Naţionale, depăsindu-se astfel fondul de salarii pe ultimele 3 luni ale anului 2015. Cu toate acestea, depăşirea a acoperit doar în proporţie de 90,96% fondul necesar pentru plata integrală a salariilor pentru programul normal de lucru de 8 ore/salariat.

Aşa cum şi instanţa de fond în mod corect a reţinut, până în luna septembrie 2015 unitatea s-a încadrat în bugetul de venituri şi cheltuieli aferent anului 2015, depăşirea bugetului de venituri şi cheltuieli aferent anului 2015 datorându-se exclusiv executării contractelor încheiate după data de 01.09.2015 cu Ministerul Apărării Naţionale.

De asemenea, stabilirea fondului de salarii din bugetul de venituri şi cheltuieli pe anul 2015, aprobat prin Ordinul nr. 943/2015 pe anul 2015 emis de către Ministerul Finanţelor Publice, s-a făcut raportandu-se la contractele încheiate la începutul anului 2015 şi nivelul fondului de salarii aprobat în anul 2014, conform prevederilor art. 49 din Legea. nr. 186/2014 a bugetului de stat coroborat cu prevederile O.G. nr. 26/2013. modificată şi completată, privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unităţile administrativ-teritoriale sunt acţionari unici ori majoritari sau deţin direct ori indirect o participaţie majoritară, aprobată cu completări prin Legea nr. 47/2014"în anul 2014 unitatea reclamantă având un număr mai mic de contracte şi comenzi în vederea producerii de armament, muniţie şi material de război, conform obiectului de activitate.

In drept, au fost invocate dispoziţiile art. 205-208 din C. proc. civ.

5. Răspunsul la întâmpinare

Recurenta-pârâtă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova nu a formulat răspuns la întâmpinare, deşi aceasta i-a fost comunicată în termenul legal.

6. Procedura de soluţionare a recursului

6.1. În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin Rezoluţie s-a fixat termen de judecată la data de 12 ianuarie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6.2. Prin sentinţa 62/2 februarie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal în acelaşi dosar, s-a dispus suspendarea măsurii nr. 3.

6.3. Prin decizia nr. 388/31.01.2019 pronunţată de ICCJ-SCAF în dosar nr. x/2017, a fost respins recursul formulat de pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova împotriva sentinţei nr. 62 din 2 februarie 2018 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

7. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

7.1. Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă

În urma inspecţiei economico-financiare desfăşurate la Societatea A. în perioada 23.11.2016-04.04.2017 de către inspectorii superiori din cadrul Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice -Craiova - Activitatea de Inspecţie Fiscala - Serviciul de inspecţie economico-financiara, a fost întocmita Dispoziţia obligatorie nr. CRR-AIF 1147/07.04.2017, prin care a fost dispusă în sarcina reclamantei obligaţia îndeplinirii mai multor măsuri.

Reclamanta a formulat plângere prealabila împotriva măsurii nr. 3, care prevede că "Directorul general va informa Consiliul de Administraţie, care la rândul sau va aduce la cunoştinţa Adunării Generale a Acţionarilor ai A., cu privire la acordarea de drepturi salariale prin încălcarea O.G. nr. 26/2013 art. 10, alin. (1), lit. a), situaţie ce a condus la depăşirea cheltuielilor de natura salariala prevăzute prin Bugetul de venituri si cheltuieli pentru anul 2015, cu suma de 5.457 mii RON, pentru analizarea situaţiei de către A.G.A. si stabilirea persoanelor răspunzătoare, in vederea recuperării de la persoanele răspunzătoare de angajarea, lichidarea, ordonanţarea si plata acestora, precum si a daunelor interese aferente, calculate de la data acordării si pana la data recuperării integrale a sumelor ".

Ministerul Finanţelor Publice-serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile si a contestaţiilor, ca organ competent material sa soluţioneze plângerea prealabila, a respins prin Decizia nr. 58/P/20.07.2017 plângerea prealabila formulata de reclamantă împotriva măsurii nr. 3 mai sus menţionate.

7.2. Analiza motivelor de casare invocate de recurenta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova în nume propriu şi pentru Ministerul Finanţelor Publice şi a apărărilor formulate de intimată

Ca o primă precizare, Înalta Curte are în vedere faptul că prima instanţă a reţinut caracterul nefondat a două din motivele de anulare invocate de către reclamantă, iar aceasta din urmă nu a formulat recurs asupra considerentelor. Ca urmare, aspectele legate de invocarea faptului că măsura nr. 3 ar fi fost dispusă in temeiul unor dispoziţii legale care nu erau in vigoare la data efectuării controlului, încălcând principiul activităţii legii civile şi aspectele legate de faptul că s-ar fi produs o dublă sancţionare pentru aceeaşi neregulă prin măsurile nr. 1 şi nr. 3, au intrat în puterea lucrului judecat, prin neatacarea considerentelor sentinţei, care a respins ca nefondate aceste motive de nulitate a actelor administrative atacate.

În ceea ce priveşte motivul de nulitate considerat fondat de prima instanţă, Înalta Curte constată că aceasta a reţinut, în esenţă, că oportunitatea este o condiţie intrinsecă a legalităţii şi că, faţă de necesitatea obiectivă de onorare a contractelor încheiate în 2015 de reclamantă cu Ministerul Apărării Naţionale, nu este legală sancţionarea acesteia pentru depăşirea limitei maxime a chletuielilor de natură salarială; s-a mai reţinut că stabilirea fondului de salarii din bugetul de venituri si cheltuieli pe anul 2015, aprobat prin Ordinul nr. 943/2015 pe anul 2015 emis de către Ministerul Finanţelor Publice s-a făcut raportându-se la contractele încheiate la începutul anului 2015 si nivelul fondului de salarii aprobat in anul 2014, nivel previzionat ce a fost mai mic, în anul 2014 reclamanta având un număr mai mic de contracte si comenzi in vederea producerii de armament, muniţie si material de război, conform obiectului de activitate. Întrucât anul 2015 a conţinut o creştere a numărului de contracte, fondul de salarii din bugetul de venituri si cheltuieli întocmit conform legislaţiei in vigoare si aprobat prin Ordinul 943/2015 al Ministerului Finanţelor Publice nu a putut acoperi plata integrala a salariilor pe anul 2015, cu atât mai mult cu cât reclamanta nu a acordat creşteri salariale in anul 2015, fapt confirmat cu grilele de salarii pe anul 2015 ale Contractului Colectiv de Munca la nivel de unitate in vigoare in acea perioada.

Înalta Curte nu poate împărtăşi opinia primei instanţe, constatând că în mod greşit şi cu aplicarea eronată a prevederilor art. 10 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 26/2013, prima instanţă a dispus anularea actelor administrative atacate.

Faţă de claritatea dispoziţiilor legale mai sus amintite, care nu prevăd excepţii, nu se poate reţine nelegalitatea măsurii nr. 3 emise de către recurenta-pârâtă. În mod evident, reclamanta a acordat creşteri salariale, în sensul plăţilor suplimentare pentru orele lucrate în plus aferente executării celor trei contracte. Nu poate fi justificată depăşirea cheltuielilor prin necesitatea executării unor contracte care vizează interesul public şi capacitatea de apărare a ţării, cât timp dispoziţiile legale invocate nu prevăd nicio excepţie de la interdicţia depăşirii limitelor maxime.

De asemenea, faptul că o asemenea depăşire ar fi fost cauzată de o eventuală greşită previzionare a bugetului pe anul 2015 nu poate fi justificată, existând instrumentul juridic al suplimentării bugetului. Pe de altă parte, nedepăşirea bugetului în prima parte a anului nu poate duce la "ştergerea" neregulii constând în depăşirea acestuia în cele 3 luni aferente încheierii şi executării celor 3 contracte.

În fine, nici din vzionarea documentelor depuse la compartimenttul de acte secrete şi confidenţialeal instanei nu rezută un temei juridic pentru reţinerea nelegalităii ăsurii nr. 3 din actul contestat.

În concluzie, instanţa de recurs constată o greşită aplicare a legii de către prima instanţă şi caracterul fondat al recursului de faţă.

7.3. Temeiul procesual al soluţiei date recursului

În temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea formulată de reclamanta Societatea A. S.A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de recurenta-reclamantă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova în nume propriu şi pentru Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţei nr. 217/2018 din 3 aprilie 2018 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta Societatea A. S.A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 ianuarie 2021.