Jurisdictional conflict over whether compelled state asset transfer constitutes administrative or civil property action

Şedinţa publică din data de 11 martie 2021

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele;

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prima instanţă învestită.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal la data de 25.04.2019 sub nr. x/2019, reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale, în contradictoriu cu pârâţii Fundaţia A., Regia Autonomă Administraţia Protocolului de Stat şi Ministerul Finanţelor Publice, a solicitat:

- să se constate că Statul român prin administrator este titularul dreptului de proprietate atât asupra imobilelor nou edificate/construite şi înscrise în Cartea Funciară nr. x, partea a II-a Proprietari şi Acte, pct. B4 (C18-C22) de către Fundaţia A. în cadrul Bazei Cutezătorii situată în str. x, Bucureşti, cât şi asupra celorlalte imobile nu edificate/construite existente pe terenul ce aparţine Bazei Cutezătorii;

- Obligarea R.A.P.P.S. să preia Baza Cutezătorii situată în str. x, Sector 2 Bucureşti, în calitate de administrator conform H.G. nr. 1159/2013, în vigoare;

- Obligarea pârâţilor Fundaţia A. şi R.A. A.P.P.S. la plata cheltuielilor de judecată.

Prin încheierea din 01.11.2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei funcţionale invocate de pârâtă şi a scos de pe rol cauza privind pe reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale în contradictoriu cu pârâţii, Ministerul Finanţelor Publice, Fundaţia A., Regia Autonomă Administraţia Protocolului de Stat, având ca obiect acţiune în constatare de pe rolul secţiei a II-a a Tribunalului Bucureşti şi a înaintat-o conducerii Tribunalului Bucureşti, în vederea repartizării acesteia pe una dintre secţiile civile ale Tribunalului Bucureşti.

Pentru a pronunţa această soluţie, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ a reţinut că prin cererea ce face obiectul cauzei s-a solicitat instanţei "constatarea că Statul Român prin administrator este titularul dreptului de proprietate asupra imobilelor înscrise în Cartea Funciară nr. x şi asupra imobilelor nou edificate/construite existente pe terenul ce aparţine Bazei Cutezătorii", precum şi obligarea pârâtei la preluarea Bazei Cutezătorii, în calitate de administrator, conform H.G. nr. 1159/2013".

Astfel fiind, rezultă că obiectul cauzei îl constituie acţiune în constatare a dreptului de proprietate.

Potrivit art. 131 din C. proc. civ., "(1) La primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în faţa primei instanţe, judecătorul este obligat, din oficiu, să verifice şi să stabilească dacă instanţa sesizată este competentă general, material şi teritorial să judece pricina, consemnând în cuprinsul încheierii de şedinţă temeiurile de drept pentru care constată competenţa instanţei sesizate."

Potrivit art. 224 C. proc. civ., privind discutarea cererilor şi excepţiilor, "instanţa este obligată, în orice proces, să pună în discuţia părţilor toate cererile, excepţiile, împrejurările de fapt sau temeiurile de drept prezentate de ele, potrivit legii, sau invocate din oficiu", iar potrivit art. 248 alin. (1) din Noul Cod privind procedura de soluţionare, "instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei".

Existenţa instituţiei contenciosului administrativ nu înseamnă un drept absolut, fără limite, de control judecătoresc asupra actelor administrative, în sensul de manifestări unilaterale de voinţă, pentru a da naştere, a modifica şi a stinge drepturi şi obligaţii în regim de putere publică.

Potrivit art. 1 din Legea 544/2004, "(1) Orice persoana care se considera vătămata într-un drept al sau ori într-un interes legitim, de către o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Interesul legitim poate fi atât privat, cât si public. (2) Se poate adresa instanţei de contencios administrativ si persoana vătămata într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept".

Actul administrativ este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din lege ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim".

Însă art. 5 alin. (2) din lege stabileşte că "nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară."

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ are rolul de a apăra persoanele fizice si juridice împotriva actelor administrative nelegale ale autorităţilor publice si aceasta lege, cu caracter general, se aplica ori de cate ori prin legi speciale nu se prevede o procedura deosebita de control judiciar al actelor administrative.

Or, în prezenta cauză, obiectul este reprezentat de o acţiune în constatare drept de proprietate, acţiune ce se circumscrie sferei de aplicare a dreptului civil, iar nu dreptului administrativ.

În ceea ce priveşte capătul 2 de cerere, Tribunalul a constatat că acesta are caracter accesoriu primului capăt de cerere, întrucât obligarea pârâtei la preluarea imobilelor este consecinţa directă a constatării existenţei dreptului de proprietate al Statului Român asupra acestora, constatare ce face obiectul primului capăt de cerere, astfel încât devin incidente prevederile art. 123 C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, văzând şi dispoziţiile art. 131, art. 132 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., precum şi în temeiul art. 136 din C. proc. civ., instanţa a admis excepţia necompetentei materiale procesuale (funcţionale) şi a trimis cauza spre judecare unei secţii civile a Tribunalului Bucureşti.

2. A doua instanţă învestită.

La data de 12.02.2020 cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a V-a civilă.

Prin sentinţa nr. 273/28.05.2020, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această soluţie, Tribunalul Bucureşti, secţia a V-a civilă a reţinut că reclamantul a solicitat prin cererea de chemare în judecată ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se constate calitatea de proprietar a Statului Roman asupra imobilelor construcţii (atât cele existente, cât şi cele nou edificate) situate pe terenul ce aparţine Bazei Cutezătorii din str. x, sector 2 şi obligarea pârâtei Regia Autonoma "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat" să preia Baza Cutezătorii în calitate de administrator conform H.G. nr. 1159/2013.

În raport de motivele de fapt şi de drept invocate de reclamant în susţinerea acţiunii, s-a apreciat că petitul 2 al cererii este cel principal, acesta constituind finalitatea demersului judiciar. Primul capăt al cererii de chemare în judecată are menirea de a clarifica întinderea dreptului de proprietate al Statului Roman şi, ca atare, al dreptului de administrare, care potrivit susţinerilor reclamantului îi aparţine pârâtei Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat", acest aspect fiind motivul pentru care nu s-a realizat predarea-primirea Bazei Cutezătorii de la reclamant la pârâta Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat". Prin urmare, stabilirea întinderii dreptului de proprietate publică al Statului Român este un aspect premergător soluţionării petitului doi al cererii, care reprezintă scopul/finalitatea litigiului.

Or, obligarea pârâtei Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat" să preia/să încheie proces-verbal de predare-primire a Bazei Cutezătorii este o operaţiune administrativă, fiind aplicabile disp. art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care prevăd că:

"(1)... De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său ... prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său interesului legitim".

Având în vedere calitatea reclamantului Ministerul Educaţiei Naţionale şi a pârâtei Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat" de autorităţi publice centrale, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competenţa de soluţionare a cauzei revine Curţii de Apel Bucureşti.

Chiar dacă s-ar califica ambele capete de cerere ca fiind principale, datorită strânsei legături în care se află se impune soluţionarea lor împreună, operând prorogarea de competenţă în favoarea instanţei de grad mai înalt, conform art. 99 alin. (2) C. proc. civ., în speţă, Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Faţă de considerentele expuse, instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Bucureşti şi, în temeiul art. 132 alin. (1) C. proc. civ., a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

3. A treia instanţă învestită.

La data de 21.09.2021 cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Prin sentinţa nr. 15 din data de 13.01.2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice, Fundaţia A. şi Regia Autonomă "Administraţia Protocolului de Stat, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a V-a civilă.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Curtea de Apel a reţinut că în cauză este necontestat faptul că obiectul cererii de faţă, astfel cum a înţeles reclamantul să îl formuleze, în baza principiului disponibilităţii, îl constituie o acţiune în constatare şi anume - constatarea faptului că Statul român prin administrator este titularul dreptului de proprietate atât asupra imobilelor nou edificate/construite şi înscrise în Cartea Funciară nr. x, partea a II-a Proprietari şi Acte, pct. B4 (C18-C22) de către Fundaţia A. în cadrul Bazei Cutezătorii situată în str. x, Bucureşti, cât şi asupra celorlalte imobile nu edificate/construite existente pe terenul ce aparţine Bazei Cutezătorii.

De asemenea, printr-un capăt doi al cererii s-a solicitat şi obligarea R.A.P.P.S. să preia Baza Cutezătorii situată în str. x, Sector 2 Bucureşti, în calitate de administrator conform H.G. nr. 1159/2013, în vigoare.

Or, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004: (1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

(2) Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.

(3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. (…)."

Aşadar, Curtea constată că, astfel cum a fost formulat capătul 1 de cerere, se vrea o acţiune în constatare, pentru că, din conţinutul acţiunii nu rezultă că, prealabil, ministerul reclamant s-ar fi adresat cu cereri părţilor pârâte pentru a pune în aplicare Protocolul sau Hotărârea de Guvern, pentru a fi necesară intervenţia instanţei de contencios administrativ, să cenzureze refuzul.

De asemenea, Curtea constată că petitul 2 al cererii decurge din primul, astfel încât tot instanţa de drept comun este competentă să-l soluţioneze.

Prin urmare, pentru considerentele prezentei, Curtea de Apel a admis excepţia de necompetenţă şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice, Fundaţia A., şi Regia Autonomă "Administraţia Protocolului de Stat, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a V-a civilă.

Ivindu-se conflictul negativ de competenţă a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal pentru soluţionarea acestuia.

4. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca instanţă competentă să soluţioneze conflictul negativ de competenţă, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare.

În prezentul litigiu instanţele de judecată au fost învestite cu cererea formulată de reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice, Fundaţia A., şi Regia Autonomă "Administraţia Protocolului de Stat prin care a solicitat să se constate că Statul român prin administrator este titularul dreptului de proprietate atât asupra imobilelor nou edificate/construite şi înscrise în Cartea Funciară nr. x, partea a II-a Proprietari şi Acte, pct. B4 (C18-C22) de către Fundaţia A. în cadrul Bazei Cutezătorii situată în str. x, Bucureşti, cât şi asupra celorlalte imobile nu edificate/construite existente pe terenul ce aparţine Bazei Cutezătorii; obligarea R.A.P.P.S. să preia Baza Cutezătorii situată în str. x, Sector 2 Bucureşti, în calitate de administrator conform H.G. nr. 1159/2013, în vigoare; obligarea pârâţilor Fundaţia A. şi R.A. A.P.P.S. la plata cheltuielilor de judecată.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între instanţele de judecată, este legat de modalitatea în care a fost interpretat obiectul pricinii. Instanţele de contencios administrativ au apreciat că este vorba de o acţiune în constatare, aşa cum ar rezulta din modul de formulare al primului capăt de cerere în timp ce instanţa civilă a apreciat că cel de al doilea capăt de cerere este capătul principal, primul capăt de cerere având un caracter premergător, constituind motivul pentru care se solicită preluarea imobilului de către R.A. A.P.P.S.

Această din urmă interpretare este cea corectă.

Chiar dacă formal s-a solicitat şi constatarea întinderii dreptului de proprietate al Statului, această cerere nu trebuie privită ca un capăt de cerere propriu-zis constituind doar un temei pentru obligarea R.A. A.P.P.S. la preluarea terenului la care se referă litigiul. Nu este vorba de o veritabilă acţiune în constatare întrucât reclamanta nu solicită să se constate că are un anumit drept pe care doreşte să îl opună unei alte persoane ci solicită ca, în considerarea unei anumite situaţii juridice care implică existenţa unui drept de proprietate al statului asupra unui imobil, să fie obligată o entitate asimilată unei autorităţi publice centrale să procedeze la preluarea terenului respectiv.

În aceste condiţii este aplicabil art. 10 din legea nr. 554/2004 şi, în raport de competenţa naţională a pârâtei R.A. A.P.P.S. se va stabili competenţa de soluţionare a prezentei pricini în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

5. Temeiul legal al soluţiei adoptate asupra conflictului de competenţă

Pentru considerentele expuse şi în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul Ministerul Educaţiei Naţionale şi pe pârâţii Ministerul Finanţelor Publice, Fundaţia "A.", Regia Autonomă "Administraţia Protocolului de Stat", în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 martie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.