Incompatibility of a suspended public servant holding a concurrent position in a public-sector commercial entity, per strict interpretation of statutory exclusivity requirements.

Şedinţa publică din data de 11 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. 6123/*6/28.02.2019, emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, obligarea pârâtei la retragerea de pe website-ul a propriu a comunicatului de presă din 28 februarie 2019 intitulat "Comunicat - Incompatibilitate - poziţia 3 - A., Secretar al comunei Gura Văii, Judeţul Bacău" şi "obligarea Agenţiei Naţionale de Integritate la publicarea pe website-ul propriu, în cadrul secţiunii "Hotărâri definitive şi irevocabile ale instanţelor de judecată" a hotărârii pronunţată în prezenta cauză.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 65 din data de 11 iunie 2019, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/28.02.2019.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 65 din data de 11 iunie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

În dezvoltarea motivelor de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 4888alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă arată că hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material şi a prevederilor:

- art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, "Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică";

- art. 94 alin. (2) lit. c) din acelaşi act normativ, "Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nun pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: (...) c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ din sectorul public".

Dispoziţiile art. 95 alin. (2) din Legea nr. 161/2003 stipulează "Raportul de serviciu se poate suspendă la cererea motivată a funcţionarului public, pentru un interes personal legitim, în alte cazuri decât cele prevăzute la alin. (1) şi la art. 94 alin. (1), pe o perioadă cuprinsă între o lună şi 3 ani", iar art. 96 alin. (3) "Pe perioada suspendării raportului de serviciu autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice. Obligarea acestuia se face, pe o perioadă determinată, în condiţiile legii. Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public în cauză", fapt constatat şi prin modificările raportului de serviciu al persoanei evaluate intervenite pe perioada suspendării.

Potrivit art. 117 din acelaşi act normativ "Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice, coroborat cu art. 49 alin. (2) şi alin. (3) din Legea nr. 53/2003 Codul muncii:

- alin. (2) "Suspendarea contractului individual de muncă are ca efect suspendarea prestării muncii de către salariat şi a plăţii drepturilor de natura salariala de către angajator".

- alin. (3) "Pe durata suspendării pot continua sa existe alte drepturi şi obligaţii ale părţilor decât cele prevăzute la alin. (2), dacă prin legi speciale, prin contractul colectiv de muncă aplicabil, prin contracte individuale de muncă sau regulamente interne nu se prevede altfel".

Astfel, recurenta-pârâtă arată că au fost încălcate dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003 întrucât, în perioada 31.10.2016 (data angajării în funcţia de consilier juridic la societatea comercială) - 02.05.2018 (data încetării contractului individual de muncă), persoana evaluată a deţinut concomitent funcţia publică de secretar al comunei Gura Văii, Judeţul Bacău şi funcţia de consilier juridic în cadrul S.C. B. S.A., societate comercială de interes public local, al cărui acţionar unic este municipiul Oneşti.

Astfel, nu poate constitui cauză de înlăturare a acestui caz de incompatibilitate cele reţinute de instanţa de fond că în perioada suspendării raporturilor de serviciu nu a îndeplinit nicio activitate din fişa postului specifică funcţiei publice de pe care a fost suspendat şi a beneficiat doar de remuneraţia specifică personalului contractual, întrucât suspendare raporturilor de serviciu reprezintă în realitate o suspendare a principalelor sale efecte - prestarea muncii şi plata salariului - ce se manifestă printr-o încetare temporară a ducerii la îndeplinire a atribuţiilor specifice din fişa postului, restul drepturilor şi obligaţiilor (printre care şi obligaţia respectării regimului incompatibilităţilor aplicabile funcţiei publice) are rezultă din contract continuând să se aplice.

Având în vedere că un funcţionar public al cărui raport de muncă a fost suspendat nu îşi pierde calitatea de funcţionar public, ci doar întrerupe exercitarea funcţiei publice, recurenta-pârâtă solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi rejudecând, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-reclamant a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţie s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 11 martie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va admite recursul, pentru următoarele considerente:

Intimatul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. 6123/*6/28.02.2019, emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, obligarea pârâtei la retragerea de pe website-ul a propriu a comunicatului de presă din 28 februarie 2019 intitulat "Comunicat - Incompatibilitate - poziţia 3 - A., Secretar al comunei Gura Văii, Judeţul Bacău" şi "obligarea Agenţiei Naţionale de Integritate la publicarea pe website-ul propriu, în cadrul secţiunii "Hotărâri definitive şi irevocabile ale instanţelor de judecată" a hotărârii pronunţată în prezenta cauză.

Prima instanţă a admis, în parte, cererea dedusă judecăţii şi a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/28.02.2019, reţinând în esenţă că, în perioada octombrie 2016 - mai 2018 intimatul-reclamant nu a exercitat nicio atribuţie în calitate de secretar al U.A.T. Gura Văii, acestea fiind preluate de o altă persoană, precum şi faptul că nu a primit nici un drept salarial şi nici nu s-au reţinut sau vărsat contribuţiile la bugetul de stat şi la bugetul asigurărilor sociale şi de sănătate.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Astfel, prin motivele de recurs recurenta-pârâtă a invocat încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 94 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, a prevederilor art. 95 şi 96 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, respectiv art. 117 coroborat cu art. 49 alin. (2) şi alin. (3) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii.

Înalta Curte constată că potrivit motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este greşită.

Astfel, conform prevederilor art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei şi exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare:

"Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ din sectorul public", cu excepţia exercitării funcţiei sau activităţii în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice, aşa cum se menţionează în mod expres la art. 96 din acelaşi act normativ. Aceste dispoziţii sunt de strictă interpretare şi nu permit funcţionarului public să deţină două funcţii în acelaşi timp, chiar dacă exercitarea funcţiei publice de secretar al U.A.T. Comuna Gura Văii ar fi fost preluată de către o altă persoană.

Cu privire la suspendarea din funcţia publică deţinută, cerere admisă prin Dispoziţia 223/31.10.2011, Înalta Curte constată că potrivit art. 95 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, raportul de serviciu se suspendă la iniţiativa funcţionarului public în următoarele situaţii:

a) concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani sau, în cazul copilului cu handicap, până la împlinirea vârstei de 3 ani, în condiţiile legii;

b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani sau, în cazul copilului cu handicap pentru afecţiunile intercurente, până la împlinirea vârstei de 18 ani;

b^1) concediu de acomodare;

c) desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, în alte situaţii decât cele prevăzute la art. 94 alin. (1) lit. c);

d) pentru participare la campania electorală;

e) pentru participarea la grevă, în condiţiile legii.

Aceste dispoziţii reglementează în mod concret cazurile în care raportul de serviciu se suspendă la iniţiativa funcţionarului public, iar în speţa de faţă intimatul-reclamant nu s-a aflat în niciuna dintre situaţiile menţionate.

Potrivit art. 96 alin. (3) şi alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, pe perioada suspendării raportului de serviciu autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice. Ocuparea acestuia se face, pe o perioadă determinată, în condiţiile legii. Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public în cauză. Perioada suspendării raporturilor de serviciu în condiţiile art. 94 alin. (1) lit. c) şi art. 95 alin. (1) lit. a)-c) se consideră vechime în funcţia publică.

Din perspectiva acestor dispoziţii legale, instanţa de control judiciar constată că soluţia instanţei de fond, de admitere a acţiunii intimatului-reclamant a fost fundamentată pe un raţionament de interpretare greşit, în contradicţie cu dispoziţiile Legii nr. 188/1999 şi Legii nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare, menţionate mai sus, care sunt de strictă interpretare şi aplicare.

Potrivit acestor dispoziţii legale, starea de incompatibilitate nu este condiţionată de exercitarea efectivă a funcţiei publice, de faptul că funcţionarul public este remunerat sau nu, ci prevede în mod clar că deţinerea cumulativă a unor funcţii atrage incompatibilitatea persoanei în cauză.

Nu poate fi reţinută motivarea instanţei de fond cu privire faptul că în perioada octombrie 2016 - mai 2018 intimatul-reclamant nu a exercitat atribuţii în calitate de secretar al U.A.T. Gura Văii, acestea fiind preluate de o altă persoană, precum şi faptul că nu a primit nici un drept salarial şi nici nu s-au reţinut sau vărsat contribuţiile la bugetul de stat şi la bugetul asigurărilor sociale şi de sănătate, întrucât pe perioada suspendării raportului de serviciu funcţionarul public îşi păstrează, respectiv deţine în continuare funcţia publică în care a fost numit prin act administrativ, cât şi calitatea de funcţionar public, independent de exercitarea efectivă a funcţiei publice, respectiv a atribuţiilor aferente acesteia, ori de faptul că este remunerat sau nu.

Această soluţie rezultă şi din interpretarea teleologică a textelor de lege, având în vedere scopul urmărit de legiuitor în momentul elaborării acesteia, starea de incompatibilitate nefiind condiţionată de exercitarea efectivă a funcţiei publice şi nici de remunerarea sau nu a funcţionarului public, situaţii care ar fi fost prevăzute în mod expres în dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare.

În fapt, pe perioada suspendării raportului de serviciu, se suspendă îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, respectivului funcţionar public precum şi drepturile salariale aferente respectivei funcţii publice, regimul incompatibilităţilor cât şi cel al conflictelor de interese, rămân aplicabile respectivului funcţionar public pe perioada suspendării din funcţia publică, pe care acesta o deţine în continuare.

În acest sens, relevante sunt şi dispoziţiile art. 49 alin. (2) şi alin. (3) din Codul muncii potrivit cărora, suspendarea contractului individual de muncă are ca efect suspendarea prestării muncii de către salariat şi a plăţii drepturilor de natura salariala de către angajator.

Concluzionând, Înalta Curte constată că în perioada 31.10.2016 (data angajării în funcţia de consilier juridic la societatea comercială) - 02.05.2018 (data încetării contractului individual de muncă), intimatul-reclamant a deţinut atât funcţia publică de secretar al Comunei Gura Văii, Judeţul Bacău, cât şi funcţia contractuală de consilier juridic în cadrul S.C. B. S.A., încălcând regimul incompatibilităţilor prin nerespectarea dispoziţiilor art. 92 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., aspect în raport de care hotărârea primei instanţe va fi casată.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi rejudecând, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 65 din 11 iunie 2019 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 martie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.