Conflict of interest for local councilors: anticipatory personal interest in pasture concessions precludes voting regardless of illicit gain

Şedinţa publică din data de 11 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată iniţial la Tribunalul Mureş, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi ulterior pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca urmare a declinării competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea acestei din urmă instanţe, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/3.09.2018, întocmit de pârâtă, întrucât nu există niciun conflict de interese pentru că nu are şi nu a avut niciun interes personal care să rezulte ori să fie în legătură cu privire la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului local Răstoliţa nr. 5/27.02.2014, precum şi cele cu numărul 16, 17 şi 18 din l 1.03.2014.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 6 din 21 ianuarie 2019, a respins acţiunea formulată de reclamant, ca nefondată.

3. Recursul exercitat

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului său, reclamantul arată că, în fapt, s-a stabilit că ar fi avut un interes personal în adoptarea hotărârilor Consiliului local Răstoliţa, situaţie ce constituie conflict de interese, în raport cu dispoziţiile art. 70, 71 şi 77 din Legea nr. 161/2003 coroborate cu prevederile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 şi ale art. 75 lit. a) şi art. 77 din Legea nr. 393/2004, deoarece mama sa, la scurt timp după adoptarea acestora, a participat la o licitaţie de concesionare a păşunii şi anume pentru obţinerea suprafeţei de păşune pe care familia părinţilor recurentului şi cetăţenii satului Andrăneasa şi-au păscut animalele de sute de ani până în prezent.

Deşi a arătat motivele care au constituit fundamentul demersurilor sale şi că acestea nu aveau şi nu au nici o legătură cu familia sa, recurentul arată că instanţa fondului nu a primit nici una din apărările sale, invocând norme de drept şi reglementări care stabilesc interese patrimoniale şi care nu sunt aplicabile în această situaţie, deoarece nu a luat parte la stabilirea unui cadru ce ar putea favoriza ori defavoriza pe niciunul din locuitorii Comunei Răsoliţa, singurul criteriu de adjudecare a suprafeţei păşunilor ce aparţin de comună fiind preţul cel mai mare oferit an de an pentru fiecare hectar de păşune.

Susţinerea instanţei de fond, în sensul că reclamantul putea şi avea posibilitatea să anticipeze participarea mamei sale la licitaţie este o apreciere pur subiectivă, participarea ori nu a mamei sale la licitaţie neavând nici o relevanţă, deoarece prin simpla participarea la licitaţie nu şi-a creat nici avantaje nici dezavantaje, cu atât mai puţin avantaje materiale, eventualele avantaje ori pierderi putând veni din activitatea de creştere a animalelor şi nu din licitaţie.

Aşa cum sunt alte zeci de persoane ce utilizează păşunile comunei care este situată în zona de munte, zonă în care să creşti animale este foarte greu, beneficiază de acelaşi cadru legislativ atât privind păşunatul cât şi ajutoarele acordate agricultorilor, neputând fi vorba de reglementări diferite de la o păşune la alta, de acelaşi cadru legislativ este normal să beneficieze şi părinţii săi, susţinerecurentul reclamant.

Atât echitatea cât şi obiceiul locului au impus întodeauna ca în cadrul comunităţii satului, deciziile să fie luate de reprezentanţii comunităţii şi reprezentanţii acestei comunităţi au fost primii care s-au angajat în respectarea deciziilor luate pentru a fi pe de o parte un exemplu de conduită şi aceasta indiferent dacă decizia luată a fost ori nu a fost pe placul tuturor reprezentanţilor.

Echitatea şi obiceiul locului sunt norme locale fără de care nici o comunitate nu poate să supravieţuiască fără să-şi piardă identitatea, au existat şi alte sisteme mai mult ori mai puţin opresive care au căutat să dezrădăcineze pe cei care aveau şi au o anumită identitate, care au lovit şi lovesc în tot ceea ce a însemnat şi înseamnă valoare. Valoarea unui om este dată de modalitatea în care este şi rămâne consecvent principiilor pe care şi le-a stabilit, principii ce trebuie să rămână aceleaşi, indiferent de situaţii şi de împrejurări. Împrejurarea, că la un anumit moment mama reclamantului este cea care în condiţii de egalitate cu oricare alt cetăţean al unei anumite obşti a optat să cumpere iarba de pe o anumită păşune pe care urmează să-şi ducă vacile ori oile la păşune nu constituie nici un avantaj nici de natură economică şi nici de altă natură.

De ce oare atunci când se stabilesc regulamentele sportive nu sunt înlăturaţi toţi sportivii ori reprezentanţii cluburilor sportive deoarece de pe urma sportului toţi au ceva de câştigat ?

Desigur că, cel puţin pentru instanţa de fond, nu prezintă relevanţă că închirierea păşunii s-a făcut prin licitaţie şi că din această cauză nu a existat nici un fel de favorizare a nimănui, aceasta a rămas la aplicarea unor dispoziţii legale care nu sun aplicabile acestei situaţii, fapt pentru care recurentul solicită admiterea recursului său.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Cu privire la conformitatea recursului de faţă cu rigorile impuse de dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., Înalta Curte porneşte de la faptul că recursul reprezintă o cale de atac extraordinară, de reformare ce nu are un caracter devolutiv.

Aşa cum se precizează explicit la art. 483 alin. (3) C. proc. civ., recursul urmăreşte să supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Având în vedere acest deziderat, legiuitorul a prevăzut că reprezintă motive de nelegalitate, ce pot fi antamate în calea de atac a recursului, numai cele ce pot fi încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ.

Deşi cea mai mare parte a criticilor recurentului reclamant vizează aprecierea împrejurărilor de fapt relevante în cauză, critici care nu pot fi analizate, prin urmare în calea de atac a recursului, totuşi recurentul reclamant a invocat şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 70, 71 şi 77 din Legea nr. 161/2003, susţinând, aşa cum s-a arătat mai sus, că prevederile avute în vedere de instanţa fondului în scopul reţinerii conflictului de interese presupun demonstrarea faptului că funcţionarul sau rudele acestuia au fost favorizate prin actul îndeplinit de funcţionarul aflat în ipoteza conflictului de interese. O atare critică este admisibilă în cadrul analizei efectuate de instanţa de recurs pe marginea legalităţii sentinţei civile atacate.

Soluţionând recursul reclamantului din această perspectivă, Înalta Curte constată că argumentele recurentului reclamant sunt lipsite de suport, întrucât dispoziţiile legale în temeiul cărora a fost reţinută, în cauză, existenţa conflictului de interese nu presupun dovada concretă a favorizării funcţionarului aflat în conflict de interese sau a rudelor sale şi nici nu condiţionează existenţa conflictului de interese de caracterul ilicit al pretinsului folos susceptibil a fi obţinut în baza actului întocmit sau la elaborarea căruia a participat funcţionarul vizat de prevederile Legii nr. 161/2003.

În acest sens, Înalta Curte constată că recurentul reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu o contestaţie formulată împotriva raportului de evaluare nr. x.

Soluţionând contestaţia reclamantului, prima instanţă a reţinut că prin raportul de evaluare nr. x, intimata pârâtă a constatat elemente de încălcare a legislaţiei privind regimul conflictelor de interese în materie administrativă, întrucât recurentul reclamant, în calitate de consilier local al comunei Răstoliţa a participat la şedinţa Consiliului local şi şi-a exprimat votul în mod favorabil la adoptarea Hotărârilor nr. 15/27.02.2014, nr. 16/11.03-2014, nr. 17/11.03.2014, nr. 18/11.03.2014. Se menţionează, de asemenea, că recurentul reclamant a deţinut şi calitatea de membru al Comisiei pentru agricultură, activităţi economico-financiare, amenajarea teritoriului şi urbanism din cadrul Consiliului local Răstoliţa şi în calitate de membru al Comisiei buget-finanţe, agricultură, amenajarea teritoriului şi urbanism a dat aviz favorabil adoptării acestor hotărâri în şedinţa din 11.03.2014.

Arată instanţa fondului că, prin conţinutul lor, toate hotărârile anterior menţionate erau menite a pune în valoare suprafeţele de pajişti aflate în domeniul public al comunei Răstoliţa, respectiv, HCL nr. 15/27.02.2014-demararea procedurilor de concesiune prin licitaţie publică a suprafeţelor de pajişti disponibile din domeniul public al comunei Răstoliţa, HCL nr. 16/11.03.2014 - aprobarea Regulamentului de păşunat, HCL nr. 17/11.03.2014 - aprobarea studiului de oportunitate pentru concesionarea terenurilor având categoria de folosinţă pajişti, HCL nr. 18/11.03.2014 -aprobarea Documentaţiei de atribuire pentru concesionarea terenurilor având categoria de folosinţă pajişti.

Existenţa conflictului de interese în cauză a fost corect apreciată de intimata pârâtă, concluzionează judecătorul fondului prin raportare la folosul obţinut de o rudă de gradul I a reclamantului(mama sa), aceasta concesionând o suprafaţă de 58 ha din domeniul public al comunei Răstoliţa pentru păşunatul unui număr de 216 oi şi 1 bovină pentru o perioadă de 5 ani.

Totodată, instanţa fondului subliniază faptul că, anterior încheierii acestui contract, numita B. a mai avut încheiat cu Primăria Răstoliţa contractul de arendă nr. x/07.01.2009 prelungit prin actul adiţional nr. x/31.01.2012 până la data de 30.01.2014 pentru o suprafaţă de 99 păşune.

Încheierea contractul de concesiune nr. x/23.05.2014 i-a permis numitei B. accesul la sumele de bani alocate de APIA Mureş ca şi subvenţii agricole, în campaniile 204 şi 2015 aceasta încasând suma totală de 211.823,24 RON, aşa cum rezultă din adresa de la filele x vol. II.

Instanţa fondului a înlăturat susţinerile reclamantului, potrivit cărora nu avea de unde să cunoască intenţiile mamei sale de a participa la licitaţia publică de concesionare a unei suprafeţe de pajişti disponibilă din domeniul public al comunei Răstoliţa şi mai ales că va câştiga licitaţia întrucât, având în vedere contractul anterior de arendare nr. x/07.01.2009 tot pentru o suprafaţă de păşune, putea şi avea posibilitatea să anticipeze această participare, dispoziţiile art. 75 lin. 1 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali fiind clare sub acest aspect, cu atât mai mult cu cât, atât reclamantul cât şi mama acestuia au şi acelaşi domiciliu.

Având în vedere cele de mai sus, judecătorul fondului constată că reclamantul avea obligaţia să declare interesul pe care ruda sa de gradul I îl avea cu privire la hotărârile adoptate şi să se abţină de la votarea acestora. În schimb, aşa cum rezultă din procesul-verbal al şedinţei din 11.03.2014, reclamantul nu a declarat conflictul evident de interese şi nici nu s-a abţinut de la vot.

De asemenea, curtea de apel arată că nu pot fi reţinute, neavând relevanţă juridică, nici susţinerile referitoare la preţul chiriei care a fost acelaşi pentru toţi participanţii la licitaţie şi nici cele referitoare la faptul că prin hotărârile adoptate nu au fost adoptate criterii care să o avantajeze pe mama sa. Legiuitorul, reglementând conflictul de interese, sancţionează încălcarea regimului juridic al acestuia independent de cele susţinute de reclamant cu atât mai mult cu cât este sancţionat doar un eventual beneficiu pentru sine sau altă persoană, nefiind necesar ca acel beneficiu să fie obţinut efectiv.

Pe de altă parte, într-adevăr, acordarea subvenţiilor pentru producătorii agricoli este stabilită de lege însă, una din condiţiile esenţiale pentru accesul la aceste subvenţii îl constituie, pentru producătorul agricol deţinător de animale, şi deţinerea unor păşuni pentru îngrijirea acestora. Astfel, la evaluarea anuală pe care APIA o efectuează în vederea aprobării cererilor de plată, se are în vedere şi adeverinţele eliberate de primării cu privire rolul registrul agricol şi suprafeţele de teren deţinute de producătorul agricol, fie proprietate, fie concesionate sau date în folosinţă, cu titlu de păşune.

Constată Înalta Curte că soluţia primei instanţe reflectă o corectă aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

În acest sens, potrivit dispoziţiilor art. 46 din Legea nr. 215/2001, forma în vigoare în perioada avută în vedere de pârâta ANI, nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local.

În acelaşi sens statuează art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, dispoziţii potrivit cărora consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea si adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.

Iar, prin noţiunea de interes personal, legiuitorul a prevăzut, la art. 75 lin. 1 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali că, aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, daca au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, soţie, rude sau afini pana la gradul al doilea inclusiv.

Raportat la aceste dispoziţii şi la împrejurările de fapt reţinute de prima instanţă, în sensul că recurentul reclamant avea posibilitatea de a anticipa faptul că adoptarea hotărârilor de consiliu local menite a pune în valoare suprafeţele de pajişti aflate în domeniul public al comunei Răstoliţa poate produce un folos mamei sale, aceasta fiind interesată de concesionarea, în continuare, a unor pajişti din cele aflat în domeniul public al comunei menţionate, în mod legal a concluzionat prima instanţă că raportul de evaluare nr. x reflectă aplicarea corectă a legii.

În mod greşit susţine recurentul reclamant că, pentru a fi incidente normele referitoare la conflictul de interese trebuie dovedită favorizarea consilierului, a rudelor sale sau a soţului ori afinilor, concluzia contrară rezultând întocmai din cuprinsul dispoziţiilor art. 75 lin. 1 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, care, particularizat cauzei, presupuneau cunoaşterea, de către recurentul reclamant a faptului că o rudă de gradul I este direct interesată de posibilitatea concesionării unor suprafeţe cu destinaţia de pajişti, posibilitate prefigurată prin înseşi adoptarea hotărârilor menite a pune în valoare suprafeţele de pajişti aflate în domeniul public al comunei Răstoliţa, fiind demonstrat astfel interesul personal la care face referire art. 75 lin. 1 lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

Beneficiul vizat de dispoziţiile art. 75 lin. 1 lit. a) din Legea nr. 393/2004 nu trebuie să aibă caracter ilicit, altfel spus legiuitorul nu condiţionează reţinerea conflictului de interese de dovada faptului că implicarea alesului local s-a concretizat în adoptarea unor hotărâri de natură a favoriza consilierul sau persoanele aflate în rudenie ori afinitate în detrimentul altora, prin încălcarea legii, fiind suficient să se constate că persoana evaluată avea posibilitatea de a anticipa că actul la adoptarea căruia participă este susceptibil să producă un folos lui sau soţului, rudelor până la gradul doi sau afinilor.

Cu alte cuvinte şi în ipoteza în care domeniul vizat de hotărârile de consiliu este obligatoriu a fi reglementat de către consiliul local, neexistând aşadar marja de apreciere specifică analizei de oportunitate uzitate de autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale, rămâne în fiinţă obligaţia de abţinere a alesului local care anticipează un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că nu este demonstrată nelegalitatea sentinţei civile criticate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că va respinge ca nefondat recursul de faţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată din oficiu.

Respinge recursul, formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 6 din 21 ianuarie 2019 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 martie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.