Validity of integrity report finding mayor-incompatible roles in school administration despite implicit abrogation claims and non-applicability of penal law principles

Şedinţa publică din data de 11 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Cererea de chemare în judecată

1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 20.07.2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/03.07.2017 întocmit de pârâtă, cu cheltuieli de judecată.

2. La data de 19.12.2017, reclamantul a formulat cerere adiţională, prin care a completat acţiunea în sensul contestării Raportului de evaluare nr. x/03.07.2017 şi cu privire la situaţia de incompatibilitate reţinută ca urmare a deţinerii funcţiei de primar simultan cu funcţia de membru în Consiliul de Administraţie al S.C. B. S.A..

3. Hotărârile primei instanţe ce fac obiectul recursului

3.1. Prin încheierea de şedinţă din 21 februarie 2018, Curtea a admis excepţia tardivităţii cererii de anulare a raportului de evaluare în ceea ce priveşte incompatibilitatea reţinută de pârâtă, constând în deţinerea concomitentă a mandatului de primar şi funcţia de administrator şi calitatea de membru în Consiliul de administraţie al S.C. B. S.A. Timiş, cerere formulată pe calea unei cereri modificatoare depuse la termenul de judecată din 19.12.2017.

A respins cererea de suspendare a judecării cauzei în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., ca neîntemeiată.

3.2. Prin sentinţa civilă nr. 1978 din 25 aprilie 2018, Curtea a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

4. Calea de atac exercitată

Împotriva acestor hotărâri, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în totalitate a sentinţei recurate cu trimitere spre rejudecare primei instanţe, cu obligarea intimatei ANI la plata cheltuielilor de judecată.

4.1. Recurentul-reclamant susţine nelegalitatea sentinţei atacate din perspectiva aplicării şi interpretării eronate a dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, raportat la prevederile art. 96 alin. (1), (2) şi (5) din Legea nr. 1/2011, care vin în contradicţie cu disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în baza cărora reclamantul a fost declarat incompatibil.

Recurentul-reclamant consideră că prima instanţă face o confuzie între modificarea unui act normativ şi încetarea efectelor acestuia, mai precis abrogarea unui act normativ.

Încetarea activităţii normelor juridice se produce prin trei modalităţi principale, respectiv ajungerea la termen, desuetudinea şi abrogarea.

Abrogarea poate fi expresă şi tacită, iar aceasta din urmă intervine atunci când, deşi noul act normativ nu prevede nimic în legătură cu acţiunea vechilor norme juridice, noua reglementare este diferită de cea veche, organul de aplicare înţelegând că, în mod tacit, legiuitorul a dorit să scoată din vigoare vechea reglementare.

Legiuitorul face referire în art. 67 din Legea nr. 24/2000 la evenimentele legislative implicite, când, în cazuri deosebite, în care la elaborarea şi adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, astfel că, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite.

În virtutea principiilor lex posterior derogant prior şi lex superior derogant inferior, atunci când există două texte legislative contradictorii emise la date sau niveluri diferite, textul cel mai recent sau cel cu forţă juridică superioară este în vigoare, iar cel anterior ori cu forţă juridică interioară este considerat abrogat.

În cazul de faţă, se poate vorbi de o abrogare tacită parţială a disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin prevederile art. 96 alin. (1), (5) din Legea nr. 1/2011, care impunea în mod imperativ delegarea unui reprezentant al primarului în consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ.

În virtutea principiului lex posterior derogant prior, dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 au fost abrogate tacit prin disp. art. 96 din Legea nr. 1/2011.

Prima instanţă nu a avut în vedere prevederile art. 67 din Legea nr. 24/2000, care stipulează asupra abrogării tacite a unui text de lege şi existenţa unui conflict legislativ între două dispoziţii legale.

Mai arată recurentul-reclamant că la momentul întocmiri raportului de evaluare, prin O.U.G. nr. 49/2014, a fost modificat art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, iar deţinerea funcţiei nu mai reprezintă caz de incompatibilitate.

Se mai susţine, contrar considerentelor primei instanţe, că încetarea mandatului deţinut şi interdicţia de a mai ocupa o funcţie sau o demnitate publică vreme de 3 ani, poate fi considerată o sancţiune de natură penală, iar judecătorul fondului era obligat să îi acorde garanţiile prevăzute de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi să constate că la data emiterii raportului de evaluare, deţinerea funcţiei respective, de reprezentant în Consiliul de administraţie al unei unităţi de învăţământ nu mai era un caz de incompatibilitate.

4.2. Cu privire la încheierea de şedinţă din data de 21.02.2018, prin care s-a respins cererea adiţională ca tardiv formulată, recurentul-reclamant invocă aplicarea greşită a disp. art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 şi ignorarea disp. art. 200 şi următoarele din C. proc. civ.

În cuprinsul Legii nr. 176/2010 nu există nicio dispoziţie legală care să interzică modificarea contestaţiei în procedura prealabilă administrativă, iar prevederile acestei lege se completează cu cele ale C. proc. civ.

Recurentul-reclamant susţine că nu poate fi aplicată prin analogie Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 44/2016, dată într-o sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, deoarece aceasta se referă la anularea unei cereri de chemare în judecată care nu respectă dispoziţiile art. 194 lit. d) C. proc. civ.

5. Recurentul-reclamant a formulat cerere de suspendare a judecăţii cauzei, în temeiul disp. art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., până la soluţionarea definitivă a plângerii penale formulate împotriva inspectorului de integritate, C., sub aspectul săvârşirii infracţiunii de fals intelectual, uz de fals şi abuz în serviciu, aceasta a întocmit şi semnat raportul de evaluare, fără a avea dreptul legal, ca urmare a inexistenţei dovezii repartizării aleatorii a cauzei.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

1. Înalta Curte va respinge cererea de suspendare a cauzei întemeiată pe dispoziţiile art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., întrucât este vorba despre o suspendare facultativă, iar recurentul-reclamant nu a invocat drept motiv de nelegalitate al raportului de evaluare contestat, lipsa repartizării aleatorii a dosarului şi necompetenţa inspectorului de integritate.

2. Analiza motivelor de casare

2.1. În ceea ce priveşte motivele de nelegalitate aduse sentinţei de fond

Recurentul-reclamant susţine abrogarea implicită a disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin prevederile art. 96 alin. (1), (2) şi (5) din Legea nr. 1/2011, dezincriminarea cazului de incompatibilitate şi, ca urmare a încadrării faptei în noţiunea de "acuzaţia în materie penală" prevăzută de art. 6 paragraf 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului să se aplice principiul legii penale mai favorabile, întrucât deţinerea funcţiei de reprezentant în consiliul de administraţie al şcolii nu este un element care să conducă la aplicarea dispoziţiilor legale privind incompatibilitatea.

Recurentul-reclamant susţine că prima instanţă a făcut o gravă confuzie între modificarea unui act normativ şi încetarea efectelor unui act normativ (abrogarea), pentru că motivarea sentinţei este întemeiată pe disp. art. 56 din Legea nr. 24/2000, fără să analizeze şi prevederile art. 67 din aceeaşi lege.

Înalta Curte reţine că însuşi recurentul-reclamant a invocat prin cererea introductivă depusă pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, modificarea disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, ca urmare a prevederilor art. 96 alin. (1), (2) şi (5) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011.

Prin urmare, prima instanţă a răspuns şi a argumentat motivaţia hotărârii luate, prin raportare la cele invocate de reclamant.

Astfel, în calea de atac a recursului, nu i se poate reproşă instanţei de fond că nu a avut în vedere şi alte prevederi ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Totodată, Înalta Curte urmează să se pronunţe asupra existenţei/inexistenţei unei situaţii de abrogare implicită/tacită, ca urmare a dispoziţiilor legale enunţate din cuprinsul Legii nr. 1/2011, pentru a se lămuri chestiunea pusă în discuţie.

Dispoziţiile art. 67 din Legea nr. 24/2000, pe care recurentul-reclamant le citează incomplet, susţin în alin. (3) că evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziţii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres.

Aşadar, abrogarea implicită poate avea loc în situaţii excepţionale, când nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare.

În primul rând, trebuie să se stabilească dacă dispoziţiile legale în discuţie sunt contradictorii. Art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 arată că funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de [...] membru al consiliului de administraţie [...] la instituţiile publice. Art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, până la apariţia O.U.G. nr. 49/2014, prevedea că din consiliul de administraţie făcea parte şi un reprezentant al primarului.

O.U.G. nr. 49/2014 a modificat expres disp. art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, permiţând ca în consiliul de administraţie al şcolii să fie primarul sau un reprezentant al primarului.

Cum în sarcina recurentului-reclamant s-a reţinut incompatibilitatea dintre funcţia de primar şi cea de membru în consiliul de administraţie al şcolii, până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014, în perioada 27.06.2012 - 30.06.2014, se constată că nu există nicio contradicţie între cele două prevederi legale, neputând opera o abrogare implicită/tacită astfel cum se susţine prin motivele de recurs, deoarece norma iniţială a Legii nr. 1/2011 specifică clar că este vorba despre un reprezentant al primarului şi nu de către primar sau un reprezentant al său, cum s-a întâmplat după adoptarea O.U.G. nr. 49/2014.

În ceea ce priveşte dezincriminarea cazului de incompatibilitate, aceasta a avut loc după data de 30.06.2014, iar recurentului-reclamant nu i s-a mai imputat nerespectarea dispoziţiilor legale în discuţie, urmând a se constata că modificarea dispoziţiilor legale nu afectează legalitatea actului administrativ atacat.

Referitor la existenţa unei sancţiuni de natură penală a încetării mandatului deţinut şi a dreptului de a fi ales în funcţia de primar pe o perioadă de 3 ani, Înalta Curte consideră, în acord cu prima instanţă, în urma analizării criteriilor Engel, că procedura se aplică unui număr restrâns de persoane, finalitatea procedurii nu este similară unei condamnări penale, nu există în paralel, o infracţiune similară şi care are efect asupra mandatului de primar, nu priveşte drepturi şi libertăţi fundamentale.

Prin urmare, procedura nu reprezintă o acuzaţie în materie penală, iar legea civilă se aplică pentru viitor, nu retroactivează conform disp. art. 6 din C. civ.

2.2. Cu privire la nelegalitatea încheierii de şedinţă din data de 21.01.2018

Prima instanţă, prin încheierea recurată, a admis excepţia tardivităţii cererii de anulare a raportului de evaluare în ceea ce priveşte incompatibilitatea constând în deţinerea concomitentă a mandatului de primar cu funcţia de administrator şi calitatea de membru în Consiliul de administraţie al S.C. B. S.A..

În considerentele încheierii, instanţa de fond a arătat că lipsa motivării reclamantei cu privire la această situaţie de incompatibilitate echivalează cu neatacarea raportului de evaluare în această privinţă, situaţie ce se încadrează în chestiunea de drept rezolvată prin Decizia nr. 44/2016 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Instanţa de recurs consideră că în speţă nu este incidentă Decizia nr. 44/2016, deoarece aceasta are în vedere o altă ipoteză şi anume, posibilitatea aplicării prevederilor art. 196, coroborate cu art. 200 C. proc. civ., respectiv anularea cererii ca urmare a nerespectării obligaţiei de completare sau modificare a cererii, dispuse de instanţa de judecată, conform art. 200 alin. (2) şi (3) C. proc. civ.

În speţa de faţă, prin cererea introductivă, reclamantul a formulat în termen, solicitarea de anulare a raportului de evaluare.

Potrivit disp. art. 194 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., cererea de chemare în judecată va cuprinde arătarea motivelor de fapt şi de drept pe care se întemeiază cererea.

Recurentul-reclamant a înţeles să-şi motiveze cererea de chemare în judecată, numai din perspectiva cazului de incompatibilitate referitor la deţinerea simultană a funcţiei de primar şi a celei de membru în consiliul de administraţie al unei unităţi de învăţământ.

Formularea unei cereri ulterioară, denumită "cerere adiţională", prin care se arată că se completează cererea iniţială, nu se încadrează în prevederile art. 204 C. proc. civ., privind modificarea cererii de chemare în judecată.

Modificarea cererii de chemare în judecată presupune modificarea sau completarea obiectului cererii introductive, însă, în speţă, recurentul-reclamant şi-a completat motivele de fapt ale acţiunii.

Prima instanţă nu avea obligaţia, cu ocazia verificării cererii şi regularizării acesteia, să observe dacă reclamantul a motivat cererea şi cu privire la cel de-al doilea caz de incompatibililtate, deoarece aceasta ţine de modul în care partea îşi exercită dreptul la discuţie, conform art. 9 C. proc. civ.

Dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 176/2010 au fost aplicate corect de către prima instanţă, deoarece raportul de evaluare se contestă la instanţa de contencios administrativ, în termen de 15 zile de la comunicare, obligaţia motivării cererii raportându-se la acelaşi termen.

Aşadar, Înalta Curte reţine că prima instanţă, în mod legal, a invocat excepţia tardivităţii cererii de anulare a raportului de evaluare în ceea ce priveşte cel de-al doilea caz de incompatibilitate, fără a fi incidentă ipoteza anulării cererii introductive pentru nemotivare, în conformitate cu disp. art. 196 C. proc. civ.

Faţă de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare a judecăţii recursului, formulată de recurentul A..

Respinge recursul formulat de A. împotriva încheierii din data de 21 februarie 2018 şi a sentinţei nr. 1978 din 25 aprilie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 martie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.