National domain of watercourses excluded from local public domain inventories

Şedinţa publică din data de 10 martie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 28 decembrie 2015 sub nr. x/2015 pe rolul Curţii de Apel Ploieşti reclamanta Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa, a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Consiliul Local al comunei Moviliţa anularea poziţiilor nr. 36, 37, 38 si 39 din Anexa nr. 40, inventarul bunurilor ce aparţin domeniului public al comunei Movilita, ce face parte integrantă din H.G. nr. 1353/2001 pentru atestarea domeniului public al judeţului Ialomiţa, precum şi al municipiului Slobozia, oraşelor şi comunelor din judeţul Ialomiţa. A solicitat, totodată, introducerea în cauză a titularului dreptului de proprietate - Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, având calitate procesuală activă.

Curtea de Apel Ploieşti, prin încheierea de şedinţă din data de 16 mai 2016, a respins excepţia tardivităţii/inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâtul Guvernul României ca neîntemeiată, iar prin încheierea din data de 13 iunie 2016 a admis în principiu cererea reclamantei de introducere în cauză a titularului dreptului de proprietate - Statul român prin Ministerul Finanţelor Publice, pentru considerentele expuse în încheiere.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 55 pronunţată în data de 15 martie 2017, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea precizată şi cererea de chemare în judecată întemeiată pe dispoziţiile art. 68 C. proc. civ., formulată de reclamanta Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Consiliul Local al Comunei Moviliţa şi intervenientul Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, a anulat, în parte, H.G. nr. 1353/2001, respectiv poziţiile 36, 38 şi 39 din anexa 40 şi a obligat pârâţii Consiliul Local al comunei Moviliţa şi Guvernul României la plata sumei de 2.050 RON cheltuieli de judecată către reclamantă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 55/15.03.2017 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca netemeinice.

Apreciază ca astfel cum este pronunţată soluţia de fond, motivele analizate şi reţinute de către instanţă, în formarea convingerii de anulare parţiala a H.G. nr. 1353/2001, ignoră atât aspectul prescrierii dreptului la acţiune, cât şi pe acela al interesului privind analizarea legalităţii actului autorităţii publice locale, respectiv a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Movilita nr. 41/20.08.1999 privind însuşirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Movilita.

- analizând obiectul acţiunii, consideră că acesta este circumscris dispoziţiilor art. 8, coroborat cu art. 11 din Legea nr. 554/2004, astfel încât soluţia respingerii excepţiei tardivităţii cererii apare ca nelegală.

- în ceea ce priveşte constatarea instanţei ca nu se impune un control al H.C.L. nr. 41/20.08.1999 a Comunei Movilita. întrucât H.G. nr. 1353/2001, act administrativ de autoritate, nu condiţionează existenţa efectelor actelor juridice precedente, pe care le aprobă, apreciază că aceasta e nelegală, prin raportare la prevederile art. 36 coroborate cu cele ale I art. 49 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, respectiv ale art. 3 alin. (4), coroborate cu cele ale art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică.

Sub acest aspect arată că în conformitate cu art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare, inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ - teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de Primarul general al Municipiului Bucureşti sau de către primari.

Inventarele astfel însuşite se centralizează de către Consiliul Judeţean şi se trimit Guvernului României pentru atestare, fiind evident că rolul exercitat de către autoritatea centrală a puterii executive (Guvernul României) e unul constatator/aprobator. Dincolo de aspectul imposibilităţii obiective (lipsa pârghiilor tehnico-materiale ale Guvernului României în cenzurarea operaţiunilor juridice întreprinse de autorităţile locale, în virtutea exercitării prerogativelor cu care sunt învestite prin legile de specialitate), este evident că orice ingerinţă a Guvernului României în atribuţiile acestora ar semnifica încălcarea principiului autonomiei locale, consfinţit de prevederile art. 2 şi 3 din Legea nr. 215/2001, republicată.

Prin atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public judeţean sau local se creează astfel un statut juridic clar pentru aceste bunuri, fapt care permite Consiliului Judeţean şi consiliilor locale să-şi exercite prerogativele prevăzute de lege cu privire la administrarea domeniului public.

Potrivit prevederilor Legii nr. 213/1998, Guvernul nu are decât competenţa de a atesta (sau nu), prin hotărâre, apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local sau judeţean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuşi aceste bunuri, deci de a interveni într-un fel sau altul asupra inventarelor, astfel cum au fost însuşite de consiliile locale, respectiv de cele judeţene, prin hotărâri ale acestora.

Susţine că, în lipsa unei soluţii de anulare a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Movilita nr. 41/20.08.1999 privind însuşirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Movilita, soluţia pronunţată în cauză devine lipsită de sens, actul autorităţii publice locale subzistând ca efecte juridice, fiind un act precedent, iar nu subsecvent actului anulat parţial.

Având în vedere argumentaţia anterioară, solicită admiterea recursului declarat de către Guvernul României, astfel cum a fost formulat şi exonerarea sa de la plata cheltuielilor de judecată efectuate la instanţa de fond.

4. Apărări formulate în cauză

În calea de atac au formulat întâmpinări numai intimaţii Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Buzău Ialomiţa şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, şi, fără a invoca excepţii, au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 22 noiembrie 2018, s-a fixat termen de judecată la data de 7 aprilie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor. Ulterior, termenul de judecată a fost preschimbat pentru data de 10 martie 2020, prin încheierea de şedinţă din data de 17 aprilie 2019.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de Guvernul României, a apărărilor din întâmpinări, cât şi sub toate aspectele, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele expuse în continuare.

Intimata-reclamantă Administraţia Bazinală Buzău Ialomiţa, în calitate de administrator al Acumulărilor Balta Comana, Balta Roşiori, Balta Colceag I, II şi III şi Balta Bitina, a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect anularea parţială a H.G. nr. 1353/2001 privind inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Moviliţa.

Recurentul-pârât Guvernul României apreciază acţiunea reclamantei ca tardivă şi pe fondul cauzei susţine că, în lipsa unei soluţii de anulare a Hotărârii Consiliului Local al Comunei Movilita nr. 41/20.08.1999 privind însuşirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Movilita, soluţia pronunţată în cauză devine lipsită de sens, actul autorităţii publice locale subzistând ca efecte juridice, fiind un act precedent, iar nu subsecvent actului anulat parţial.

Toate aceste critici sunt nefondate.

Potrivit motivului de recurs invocat art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Prima critică vizând nelegalitatea modului de soluţionare a excepţiei tardivităţii nu poate fi reţinută de către Înalta Curte, întrucât excepţia tardivităţii/inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâtul Guvernul României a fost respinsă ca neîntemeiată de către Curtea de Apel Ploieşti prin încheierea pronunţată în data de 16 mai 2016, iar prin cererea de recurs, pârâtul Guvernul României a înţeles să atace doar sentinţa nr. 55 pronunţată în data de 15 martie 2017 de aceeaşi instanţă.

Potrivit dispoziţiilor art. 486 alin. (3) din C. proc. civ., menţiunea privind indicarea hotărârii care se atacă este prevăzută sub sancţiunea nulităţii, context în care, prima critică a recurentului-pârât Guvernul României referitoare la soluţia respingerii excepţiei tardivităţii cererii nu poate fi primită în condiţiile în care recurentul nu a înţeles să promoveze recurs, în conformitate cu dispoziţiile art. 248 alin. (5) din C. proc. civ., şi împotriva încheierii de şedinţă din data de 16 mai 2016.

Critica recurentului-pârât vizând faptul că în lipsa anulării Hotărârii Consiliului Local al Comunei Movilita nr. 41/20.08.1999 privind însuşirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Movilita, soluţia pronunţată în cauză devine lipsită de sens, nu poate fi reţinută deoarece, potrivit dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari, se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene sau de consiliile locale, se centralizează de consiliul judeţean şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local.

Deci, actul administrativ în procedura reglementată de art. 21 din Legea nr. 213/1998 şi în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea554/2004, care defineşte noţiunea de act administrativ ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice" este reprezentat de hotărârea de guvern prin care se atestă apartenenţa unor bunuri la domeniul public al unei unităţi administrativ teritoriale iar nu hotărârile de consiliul local/judeţean prin care se însuşesc de către autorităţile locale deliberative inventarele întocmite de comisiile constituie în acest scop, aceste din urmă hotărâri nefiind apte de a produce efecte juridice, respectiv a atesta dreptul de proprietate al unei anumite unităţi administrativ teritoriale, având potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998 doar caracterul unui aviz prealabil prin care unitatea administrativ teritorială vizată, prin autoritatea sa deliberativă, îşi exprimă acordul cu privire la atestarea dreptului său de proprietate potrivit inventarului pe care şi-l însuşeşte în condiţiile legii.

Or, potrivit art. 8 alin. (1) din Legea 554/2004 ce reglementează obiectul acţiuni judiciare în contencios administrativ reclamantul este ţinut să conteste în primul rând actul administrativ indicat ca fiind vătămător şi nu în mod necesar operaţiunile juridice sau materiale care au stat la baza emiterii acestuia.

În acest context, nu poate fi reţinută ca fiind fondată susţinerea Guvernului României, în sensul că nu intră în atribuţiile sale verificarea hotărârilor consiliilor locale şi că hotărârile de guvern de atestare a domeniului public nu sunt acte administrative susceptibile de a produce vătămarea intereselor unor terţi, ele având un caracter constatator, iar nu constitutiv de drepturi. Practica judiciară a statuat în mod constant că aceste hotărâri sunt acte administrative, emise în baza Legii nr. 213/1998 şi pot fi obiectul acţiunii în contencios administrativ pentru motive de nelegalitate şi netemeinicie, în măsura în care reclamantul invocă un drept propriu sau un interes legitim în legătură cu bunurile enumerate în hotărâre.

În speţă reclamanta A.N. "Apele Române", Direcţia Apelor Buzău - Ialomiţa a invocat un interes legitim public, acela al menţinerii în patrimoniul public naţional a unor bunuri de interes naţional.

Înalta Curte reţine că expertiza tehnică din specialităţile amenajări şi construcţii hidrografice administrată în cauză a fost utilă pentru lămurirea problemei litigioase.

Împrejurarea că entităţile implicate în procedura de inventariere a bunurilor aparţinând domeniului public al Statului ori al unităţilor administrativ teritoriale nu au fost riguroase şi nu s-au preocupat de identificarea punctuală a fiecărei poziţii din inventar nu poate fi imputată intimatei-reclamante care este terţ faţă de aceste operaţiuni.

Sunt întemeiate susţinerile pârâtei Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa cu privire la poziţiile din anexa nr. 40 ale H.G. nr. 1353/2001, iar instanţa de fond a ţinut seama că bunurile în litigiu au fost atestate ca făcând parte din domeniul public al statului atât anterior emiterii H.G. nr. 1353/2001, respectiv H.G. nr. 1045/2000, cât şi ulterior anului 2001, prin H.G. nr. 1705/2006, pârâtul Guvernul României confirmând astfel regimul juridic al acestor bunuri de interes naţional.

În mod corect instanţa de fond a reţinut din raportul de expertiză efectuat de expertul desemnat A. că imobilul numit "Balta Comana" este situat pe cursul de apă cadastrat Comana, iar imobilele denumite "Balta Colceag I, II, III" şi "Balta Bitina" sunt amplasate pe cursul de apă cadastrat Colceag, resursele de apă în aceste acumulări ale amenajărilor piscicole fiind din râurile Colceag şi Comana; de asemenea, aceste amenajări piscicole au caracter permanent, formându-se ca urmare a edificării unor construcţii hidrotehnice prin care s-au fracţionat cursurile de apă ale râurilor Comana şi Colceag. Astfel, râul Comana are o lungime de 10 km şi suprafaţa de 57 km2 şi face parte din bazinul hidrografic Ialomiţa, cu toţi afluenţii de grad I - VI, are cod cadastral 11.1.21 conform Atlasului cadastral al apelor din România, ediţia 1992, aprobat prin Ordinul M.A.P.P.M. nr. 399/1997 si modificat ulterior prin Ordinul M.M.G.A. nr. 1276/2005, iar râul Colceag face parte din subbazinul Mostiştea cu cod cadastral 14.1.35.2, parte a bazinului hidrografic Dunăre, conform Atlasului cadastral al apelor din România, ediţia 1992, aprobat prin Ordinul M.A.P.P.M. nr. 399/1997 şi modificat ulterior prin Ordinul M.M.G.A. nr. 1276/2005, fiind curs de apă cadastral, cu lungimea de 33 km şi suprafaţa de 211 km2.

Potrivit actelor dosarului, s-a constata că râul Comana, în cadrul bazinului hidrografic Ialomiţa, are număr de înregistrare la Ministerul Finanţelor Publice 101434, iar râul Colceag, în cadrul bazinului hidrografic Dunăre, are număr de înregistrare la Ministerul Finanţelor Publice 63799, fiind date in administrarea reclamantei Administraţia Naţională Apele Române Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa, fiind cuprinse în anexa nr. 12 a H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

Conform înscrisurilor depuse la dosar, a rezultat clar că imobilele în litigiu sunt incluse în anexele H.G. nr. 1353/2001 şi H.G. nr. 1705/2006, acumulările fiind incluse atât în domeniul public de interes local al comunei Moviliţa, cât şi, pe de altă parte, conform H.G. nr. 1705/2006, în domeniul public de interes naţional.

Înalta Curte îşi însuşeşte în întregime concluzia potrivit căreia atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public de interes local este nelegală, probele administrate demonstrând univoc că fac parte din domeniul public al statului, fiind incidente dispoziţiile Legea apelor nr. 107/1996 şi Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.

Prin urmare, în procedura de elaborare şi adoptare a actului administrativ atacat pârâtul nu a verificat documentaţia întocmită pentru atestarea domeniului public de interes local şi din care rezultă că unităţile administrativ - teritoriale respective au inclus nelegal, bunurile respective în inventarul bunurilor aparţinând domeniului public de interes local.

În ceea ce priveşte critica vizând cheltuielile de judecată, Înalta Curte constată că prin sentinţă, pârâţii Consiliul Local al Comunei Moviliţa şi Guvernul României au fost obligaţi să plătească reclamantei, cu titlu de cheltuieli de judecată, suma de 2050 RON. Această sumă este compusă din 2000 onorariu pentru expertize şi 50 RON taxă judiciară de timbru şi este datorată de către părţile "căzute în pretenţii", potrivit art. 451 şi urm. C. proc. civ.

Recurentul nu critică în concret modalitatea în care i s-a pus în sarcină această sumă, aşa încât Înalta Curte consideră că sunt respectate dispoziţiile art. 455 C. proc. civ., în sensul că "după felul raportului de drept" dintre pârâţi se justifică obligarea lor împreună la suportarea costurilor procesului.

Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că Guvernul României nu poate invoca lipsa culpei procesuale, câtă vreme deşi a avut posibilitatea să-şi revoce propriul act atunci când a soluţionat plângerea prealabilă, a preferat să o respingă, obligând-o, practic, pe reclamantă să iniţieze acţiunea judiciară.

Mai mult, chiar şi după înregistrarea acesteia şi încunoştinţarea sa despre proces, deşi a adoptat diferite hotărâri de guvern pentru modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Ialomiţa, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din Judeţul Ialomiţa, în urma reinventarierii domeniului public al Comunei Moviliţa, Guvernul României nu a revenit asupra inventarului iniţial al comunei, perpetuând nejustificat starea litigioasă.

Aşadar, în raport de criticile formulate în recurs, Înalta Curte, urmează a respinge ca nefondată calea de atac exercitată asupra sentinţei nr. 55 din 15 martie 2017 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Ca urmare, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. recursul pârâtului Guvernului României va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI prin Secretariatul General al Guvernului împotriva sentinţei nr. 55 din 15 martie 2017 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 martie 2020.