Judicial review of waste recycling compliance report: failure to provide independent reasoning violating right to a fair trial and duty of motivation

Şedinţa publică din data de 10 martie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 30.10.2015, sub nr. x/2015 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu: 1. anularea în parte a Raportului privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare şi valorificare a deşeurilor de ambalaje în anul 2013 nr. 1/12.12.2014; 2. anularea Deciziei nr. 75/24.04.2015 de soluţionare a contestaţiei introduse împotriva Raportului 1/12.12.2014 şi, pe cale de consecinţă, 3. obligarea AFM să emită un Raport privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare şi valorificare a deşeurilor de ambalaje în anul 2013 din care să reiasă îndeplinirea de către A. a tuturor obiectivelor de reciclare şi valorificare a deşeurilor de ambalaje în anul 2013 şi 4. obligarea AFM la suportarea cheltuielilor de judecată generate de judecarea prezentei cauze.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2548 pronunţată în data de 12 septembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a executării Raportului nr. x/12.12.2014 şi a Deciziei nr. 75/24.04.2015 emise de autoritatea pârâtă, ca neîntemeiată şi a respins cererea în anulare a aceloraşi acte administrative formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta ADMINISTRAŢIA FONDULUI PENTRU MEDIU, având ca obiect "anulare act administrativ + suspendare executare act administrativ", ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 reclamanta A. S.A. a formulat două recursuri.

În cuprinsul recursului promovat în data de 18 ianuarie 2017 ce vizează soluţia pronunţată asupra cererii de suspendare, recurenta-reclamantă invocă prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi solicită casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare să se admită cererea de suspendare a executării Raportului privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare şi valorificare a deşeurilor de ambalaje în anul 2013 nr. 1/12.12.2014 emis de Administraţia Fondului pentru Mediu, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei ce face obiectul dosarului x/2015

În susţinerea acestui recurs arată următoarele:

Hotărârea recurată este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. ş), t) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a aplicat greşit aceste dispoziţii legale, interpretând în mod eronat noţiunea de "caz bine justificat" şi "pagubă iminentă" - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Cererea de suspendare trebuie analizată în contextul corectei definiri a cazului bine justificat prin raportare la circumstanţele concrete ale speţei, în sensul că AFM a recunoscut în Raportul nr. x/12.12.2014 că A. şi-a îndeplinit toate obligaţiile impuse de lege în sarcina sa şi stabilirea neîndeplinirii obligaţiilor de mediu exclusiv pe baza aprecierilor AFM privind acţiunile sau omisiunile unor terţi valorificatori/reciclatori - nemotivarea/motivarea contradictorie este motiv distinct de nulitate a actului administrativ.

Actul contestat a fost emis cu exces de putere din partea instituţiei pârâte, respectiv cu încălcarea limitelor propriei competenţe, astfel cum sunt statuate acestea de actele normative care-i reglementează organizarea şi funcţionarea. Invocă astfel lipsa competenţei materiale a Administraţiei Fondului pentru Mediu de a face verificări la valorificatori/reciclatori în vederea verificării îndeplinirii obiectivelor de valorificare/reciclare a deşeurilor de ambalaje de către un operator economic autorizat pentru preluarea responsabilităţii privind obligaţiile anuale de gestionare a deşeurilor de ambalaje de tipul A., lipsă de competenţă recunoscută şi de autoritatea de reglementare în domeniul mediului.

Ignorarea de către pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu a unor texte legale exprese, inclusiv, dar fără a se limita la art. 27 alin. (3) şi art. 28 alin. (3) din Ordinul nr. 578/2006 cu modificările aduse prin Ordinul 192/2014, care stabilesc condiţiile care trebuie îndeplinite de un operator economic autorizat pentru preluarea responsabilităţii privind obligaţiile anuale de gestionare a deşeurilor de ambalaje pentru luarea în considerare ca şi valorificate/reciclate a deşeurilor de ambalaje pentru care acesta a preluat responsabilitatea.

Cererea de suspendare trebuie analizată în contextul pagubei iminente sub forma prejudiciului viitor şi previzibil în patrimoniul recurentei-reclamante.

Instanţa de recurs trebuie să verifice gravitatea şi iminenţa prejudiciului în funcţie de toate circumstanţele pricinii, luând în considerare natura propriu-zisă a măsurii administrative şi contextul în care intervine, cu respectarea principiului proporţionalităţii.

Solicită ca în recurs să se cântărească interesele părţilor raportat la fiecare rezultat posibil. Suspendarea Raportului nr. x/12.12.2014 nu produce nici o pagubă pârâtei, însă pentru recurentă menţinerea efectelor Raportului nr. x/12.12.2014 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei o expune la riscul anulării licenţei de operare şi la imposibilitatea emiterii unei noi licenţe şi va duce la imposibilitatea de a funcţiona şi de a-şi îndeplini obligaţiile faţă de clienţi (operatorii care au transferat obligaţiile de atingere a obiectivelor de valorificare şi reciclare a deşeurilor de ambalaje) şi furnizori de orice fel. De asemenea, menţinerea efectelor Raportului nr. x/12.12.2014 ar putea conduce la obligarea clienţilor A. de către AFM la plata unor despăgubiri pentru cantităţile nereciclate pe anul 2013, despăgubiri pentru care clienţii A. s-ar putea întoarce împotriva A. printr-o acţiune în regres.

Prin motivele de recurs depuse la data de 3 februarie 2017 ce privesc soluţia pronunţată asupra cererii de anulare a actelor administrative contestate, recurenta - reclamantă invocă prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. şi solicită în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare Curţii de Apel Bucureşti, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi în subsidiar, casarea sentinţei recurate cu reţinerea cauzei spre rejudecare, urmând a se admite cererea de anulare în parte a Raportului privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare şi valorificare a deşeurilor de ambalaje în anul 2013 nr. 1/12.12.2014, înregistrat la AFM sub nr. x/12.12.2014 şi de anulare a deciziei nr. 75/24.04.2015 de soluţionare a contestaţiei şi, pe cale de consecinţă, să se dispună obligarea pârâtei să emită un Raport privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare şi valorificare a deşeurilor de ambalaje în anul 2013 din care să reiasă îndeplinirea de către A. a tuturor obiectivelor de reciclare şi valorificare a deşeurilor de ambalaje în anul 2013.

În cuprinsul motivelor de recurs susţine următoarele:

Hotărârea recurată este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) noul C. proc. civ. şi art. 6 CEDO şi nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, nefiind prezentate considerentele pentru care a înlăturat susţinerile sale - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 noul C. proc. civ.

Arată că hotărârea nu cuprinde motivele pentru care instanţa a înlăturat criticile formulate de A. împotriva actelor administrative contestate. Astfel, la o simplă lectură a hotărârii urmează a se observa că pretinsa "motivare" a instanţei nu reprezintă altceva decât o reformulare superficială a succesiunii de fapte reţinute de AFM în Raportul nr. x/12.12.2014, fără a se putea discerne un silogism logic propriu judecătorului, cu atât mai mult nu unul care să conducă la o încadrare juridică a faptelor reţinute în Raportul AFM şi care să fie aptă să răspundă la criticile invocate de A..

În acest sens, cu titlu exemplificativ, a arătat în cadrul recursului, o serie de corespondenţe între "motivarea" instanţei şi Raportul AFM nr. x/12.12.2014, care dovedesc faptul că judecătorul fondului nu a efectuat o analiză proprie argumentelor dezvoltate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, ci s-a limitat să preia aproape cuvânt cu cuvânt din Raportul AFM pentru a crea aparenţa unei motivări judecătoreşti.

Mai mult, arătă că hotărârea instanţei de fond nu cuprinde nici motivele pentru care nu s-au reţinut/s-au respins argumentele invocate de A., privind faptul că reclamanta răspunde doar pentru fapte personale, nu şi pentru fapta unor terţi (valorificatori/reciclatori) şi obligaţia asumată de a asigura valorificarea/reciclarea deşeurilor reprezintă o obligaţie de mijloace, iar nu o obligaţie de rezultat, nefăcându-se dovada de către AFM a unui comportament culpabil al reclamante.

Potrivit art. 26 alin. (3) din Ordinul 578/2006 şi cap. V, pct. 23 lit. a) şi o) din Ordinul 2742/2011, A. are doar obligaţia de a preda cantităţile de deşeuri de ambalaje către terţii operatori economici autorizaţi pentru operaţiuni de valorificare şi reciclare, nu şi de a asigura realizarea efectivă a operaţiunilor de valorificare şi reciclare.

Conform Deciziei nr. 2005/270/CE, pentru determinarea şi raportarea cantităţii de deşeuri de ambalaje valorificate/reciclate este suficient să se ţină cont de cantităţile predate de la centrele de sortare către operatorii economici care desfăşoară operaţiunile de valorificare/reciclare, fără să se solicite dovada realizării acestor operaţiuni. - para. 43 - 45 din cererea de chemare în judecată.

A. şi-a îndeplinit obligaţiile legale şi a făcut dovada trasabilităţii deşeurilor de ambalaje până la valorificator/reciclator, demonstrând îndeplinirea obiectivelor anuale de reciclare şi valorificare a deşeurilor de ambalaje în anul 2013.

Documentele de achiziţie deţinute de recurenta-reclamantă permit stabilirea sursei generatoare a deşeurilor de ambalaje şi a faptului că deşeurile reprezintă deşeuri de ambalaje, conform H.G. nr. 856/2002.

A. a asigurat trasabilitatea deşeurilor de ambalaje de sticlă livrate în vederea reciclării către B., operatorii C., D., E. şi F., care deţineau autorizaţii de mediu pentru reciclarea deşeurilor din sticlă. Operaţiunea de transformare a deşeurilor de ambalaje de sticlă în granule de sticlă prin măcinare/concasare reprezintă operaţiune de reciclare, deoarece respectă condiţiile/criteriile definiţiei legale a reciclării. Operaţiunile de reparare/recondiţionare a deşeurilor de ambalaje de lemn reprezintă activităţi de reciclare. Partenerii A. au evidenţiat concret cantităţile de deşeu de lemn folosit efectiv pentru repararea/recondiţionarea ambalajelor de lemn.

Pe fondul cauzei, dacă se va aprecia că hotărârea este motivată, arată că sentinţa recurată este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 26 alin. (3) din Ordinul 578/2006 şi cap. V, pct. 23 lit. a) şi o) din Ordinul 2742/2011, în sensul că instanţa a aplicat greşit aceste prevederi, interpretând în mod eronat întinderea obligaţiilor OTR-urilor în ceea ce priveşte verificarea modului în care valorificatorii/reciclatorii realizează efectiv operaţiunile de valorificare/reciclare - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Hotărârea recurată este nelegală, fiind dată şi cu aplicarea greşită a prevederilor Legii 211/2011 şi H.G. nr. 621/2005, judecătorul fondului interpretând în mod eronat considerând că anumite operaţiuni nu se încadrează în sfera noţiunilor de reciclare/valorificare. Terţii valorificatori îndeplineau condiţiile cerute de lege pentru ca activitatea prestată de aceştia să fie recunoscută de AFM.

Aşa cum a precizat în cererea de chemare în judecată, potrivit cadrului legal aplicabil, obligaţiile A. se opresc în momentul în care deşeurile sunt predate unor valorificatori/reciclatori autorizaţi, întrucât legea nu condiţionează reclamanta de conduita valorificatorului/reciclatorului, respectiv dacă acesta realizează sau nu operaţiunea pentru care a recepţionat deşeurile. De asemenea, legea nu impune A. obligaţia de a supraveghea şi verifica modul în care valorificatorii/reciclatorii îşi desfăşoară activitatea, de altfel A. nu are nici pârghiile legale pentru a face acest lucru.

Operatorii economici care realizează operaţiuni de valorificare şi reciclare sunt entităţi juridice distincte cu privire la care recurenta nu are nicio competenţă sau atribuţie recunoscută de lege cu privire la controlul activităţii acestora ulterior predării cantităţilor de deşeuri spre valorificare/reciclare.

De altfel, Cap. V din Ordinul 2742/2011 stabileşte obligaţia A. de a asigura valorificarea şi reciclarea cantităţilor de deşeuri de ambalaje pentru care a preluat responsabilitatea în conformitate cu obiectivele anuale stabilite, dar şi activităţile ce intră în conţinutul acestei obligaţii (respectiv, activităţile a căror îndeplinire atrage considerarea ca îndeplinită a obiectivelor de valorificare şi reciclare). Or, Ordinul 2742/2011 prevede în sarcina OTR-urilor doar obligaţia de încheia contracte cu colectorii şi de a organiza şi finanţa colectarea şi valorificarea şi reciclarea deşeurilor, nu şi de a verifica activitatea acestora sau a operatorilor autorizaţi pentru valorificare şi reciclare ulterior colectării, respectiv predării spre valorificare şi reciclare a deşeurilor de ambalaje.

Instanţa de fond a interpretat în mod eronat prevederile legale privind operaţiunile de reciclare când a considerat că anumite operaţiuni nu se încadrează în sfera noţiunilor de reciclare/valorificare. Terţii valorificatori îndeplineau cerinţele prevăzute de lege şi de autorizaţiile de mediu pentru operaţiunile efectuate.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, operaţiunile efectuate de către terţii valorificatori se încadrau în definiţia legală a operaţiunilor de reciclare, aceştia îndeplinind totodată şi cerinţele prevăzute în autorizaţia de mediu.

Solicită admiterea căii de atac astfel cum a fost motivată.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Recurenta-reclamantă a depus la dosar răspuns la întâmpinare.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în sensul şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Acţiunea are ca obiect cererea formulată de reclamanta A. S.A. prin care a solicitat efectuarea controlului de legalitate asupra Raportului privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare şi valorificare a deşeurilor de ambalaje în anul 2013 nr. 1/12.12.2014 şi Deciziei nr. 75/24.04.2015 de soluţionare a contestaţiei.

În speţă, aşa cum a argumentat şi recurenta-reclamantă, este întemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., care se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

Acest motiv de recurs vizează ipoteze variate, precum nemotivarea, motivarea insuficientă, implicită, confuză sau motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

Ipoteza care se regăseşte în cauza supusă judecăţii are în vedere nemotivarea hotărârii, de vreme ce, din analiza acesteia se constată că prima instanţă s-a limitat la a da aparenţa unei minime examinări a motivelor de nelegalitate invocate în susţinerea cererii de anulare a măsurilor dispuse de autoritatea pârâtă, reluând, în realitate, parţial, argumentele pârâtei, expuse în actul administrativ contestat.

O astfel de conduită procedurală nu răspunde exigenţelor impuse de art. 425 C. proc. civ. şi art. 6 paragraf 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil, drept care nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt în mod real examinate de către instanţa sesizată.

Principiul general consacrat de art. 425 alin. (1) pct. b) C. proc. civ. impunea în sarcina primei instanţe obligaţia de motivare a hotărârii pronunţate, în sensul de prezenta "motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Or, în speţă, reluarea în mod exclusiv a argumentelor uneia dintre părţi, anume ale pârâtei, fără a le însoţi, în mod vădit, de analiza proprie a aspectelor de fapt şi de drept relevante, fără a prezenta argumentele proprii privind respingerea motivelor de nelegalitate expuse în acţiunea introductivă de instanţă, nu corespunde exigenţelor textului legal sus-citat.

Această concluzie este susţinută şi de modul sumar, neconcludent şi contradictoriu în care au fost analizate susţinerile reclamantei, atât în ceea ce priveşte cererea de suspendare a actului administrativ, cât şi asupra fondului cauzei.

În egală măsură, sentinţa nesocoteşte jurisprudenţa CEDO în materie, art. 6 § 1 din Convenţie, care a statuat constant că dreptul la un proces echitabil presupune ca hotărârea instanţei să cuprindă răspunsuri specifice şi explicite la aspectele esenţiale supuse judecăţii, altfel spus un examen concret, efectiv al aspectelor importante ale cauzei (de ex. în cauza Albina împotriva României, 2005 ori în cauza Vlasia Grigore Vasilescu împotriva României, 2006).

Nemotivarea hotărârii, echivalează cu o necercetare a fondului cauzei, situaţie în care devin aplicabile dispoziţiile art. 497 alin. (1) coroborat cu art. 480 alin. (3) din C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care impun casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei.

Casarea cu trimitere corespunde unei nevoi reale de a se respecta principiile ce guvernează desfăşurarea procesului civil, cu referire directă la principiul contradictorialităţii şi totodată este impusă de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părţilor la dublul grad de jurisdicţie.

Găsind fondat motivul de recurs prevăzut dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., criticile recurentei-reclamante întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nu vor mai fi analizate, urmând a fi avute în vedere la soluţionarea în fond a cauzei.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, constatând că sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-reclamante sub aspectul motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu cele ale art. 496 şi art. 497 din C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamanta A. S.A. - în insolvenţă - prin administrator judiciar G. împotriva sentinţei civile nr. 2548 din 12 septembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe. Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 martie 2020.