Inadmissibility of commercial invoice in administrative litigation and partial nullity of appeal for failure to formulate valid cassation grounds

Şedinţa publică din data de 15 ianuarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 12 august 2016, sub nr. x/2016, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei şi S.N.T.G.N. Transgaz S.A., a solicitat anularea Hotărârii nr. 20/12.07.2016 a Comisiei de soluţionare a disputelor pe piaţa angro şi cu amănuntul apărute între participanţii la piaţa gazelor naturale, cu consecinţa anulării facturii seria x nr. x/21.04.2016, reprezentând c/val depăşire capacitate rezervată pentru luna februarie 2016, în valoare totală de 55.333,20 RON (cu TVA), emisă de S.N.T.G.N. Transgaz S.A.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 99 din 18 ianuarie 2017, Curtea de Apel Bucureşti a hotărât următoarele:

- a respins excepţia necompetenţei materiale a instanţei pe capătul de cerere privind anularea facturii;

- a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind anularea facturii nr. x/21.04.2016 şi a respins acest capăt de cerere, ca inadmisibil;

- a respins, în rest, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., prin administrator judiciar B., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei şi Societatea Naţională de Transport Gaze Naturale "Transgaz" S.A., ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2, a declarat recurs reclamanta A. S.A. prin administrator judiciar B., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată.

Prin criticile de la punctul 1 din cererea de recurs, recurenta-reclamantă susţine că soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii şi de respingere a cererii de anulare a facturii fiscale ca inadmisibilă, este neîntemeiată.

Astfel, Hotărârea nr. 20/12.07.2016 a fost emisă de ANRE în calitatea sa de organ administrativ în baza art. 174 alin. (8)-(11) din Legea nr. 123/2012, fiind un act administrativ unilateral emis de către o autoritate publică în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii. Acest act, în funcţie de soluţiile adoptate pentru soluţionarea disputelor ori plângerilor, poate da naştere, modifica sau stinge raporturi juridice, ca şi în această situaţie ce a fost dedusă judecăţii.

În conformitate cu art. 17 alin. (2) pct. IV lit. e) din Ordinul nr. 61/2013 al ANRE, solicitanţii nemulţumiţi de hotărârea Comisiei o pot ataca în contencios la Curtea de Apel Bucureşti.

Or, susţine recurenta, în condiţiile în care factura seria x nr. x/21.04.2016 nu a fost emisă în baza dispoziţiilor Contractului de transport al gazelor naturale nr. 14/24.09.2015 încheiat între părţi, ci a fost emisă în baza Ordinului nr. 1/20.01.2016 privind stabilirea unor măsuri provizorii referitoare la implementarea Codului reţelei pentru Sistemul naţional de transport al gazelor naturale, aprobat prin Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 16/2013, fără existenţa unui act adiţional la contract prin care acesta să fi fost modificat, iar prin Hotărârea nr. 20 din 12.07.2016, comisia ANRE certifică legalitatea întocmirii acestei facturi în baza contractului, este evidentă astfel nelegalitatea actului administrativ şi a legăturii de cauzalitate între acesta şi factura emisă.

Având în vedere principiul "resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis", anularea unui act juridic iniţial (primar) atrage şi anularea actului juridic subsecvent (următor), datorită legăturii lor juridice, este evident că, în condiţiile în care, arătând legătura de cauzalitate între Hotărârea nr. 20/12.07.2016 a comisiei ANRE şi factura emisă (factură ce a fost certificată de hotărârea a cărei anulare a solicitat), decizia instanţei de fond este neîntemeiată.

Principiul resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis susţine recurenta-reclamantă, apare, pe de o parte, ca o consecinţă a celor două principii ale efectelor nulităţii (principiul retroactivităţii efectelor nulităţii şi principiul restitutio in integrum) şi, pe de altă parte, ca o consecinţă, a principiului nemo plus iuris ad alium transfere potest, quam ipse habet ("Nimeni nu poate să transfere mai multe drepturi decât are sau ceva ce nu are"), toate acestea, arată recurenta, fiind întărite de prevederile art. 1254 alin. (2) din Noul C. civ. "desfiinţarea contractului atrage, în condiţiile legii, şi desfiinţarea actelor subsecvente încheiate în baza lui", aceste dispoziţii aplicându-se şi în cazul actelor juridice unilaterale ce au fost lovite de nulitate, conform art. 1325 din Noul C. civ.

Prin criticile de la punctul 2 din cererea de recurs, cu privire la "respingerea acţiunii formulate de A. ca neîntemeiată", recurenta-reclamantă consideră că a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept, apreciind că Hotărârea nr. 20/12.07.2016 este nelegală, în continuare, fiind redate, în mod amplu, identic, argumentele invocate şi în faţa primei instanţe.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatele-pârâte Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei şi Societatea Naţională de Transport Gaze Naturale "Transgaz" S.A. au formulat, fiecare, întâmpinări, înregistrate la dosarul cauzei la 21 iunie 2017, respectiv la 10 iulie 2017, prin care, fără a invoca excepţii, au solicitat respingerea recursului, ca fondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului de faţă, la data de 15 ianuarie 2020.

II. Soluţia instanţei de recurs

Prin cererea de chemare în judecată în cauză, reclamanta a supus controlului jurisdicţional de legalitate în contencios administrativ o acţiune în anularea unui act administrativ reprezentat de Hotărârea nr. 20/12.07.2016 emisă de ANRE - Comisia de soluţionare a disputelor pe piaţa angro şi cu amănuntul apărute între participanţii la piaţa gazelor naturale, precum şi a unei facturi fiscale emise de Transgaz S.A..

Prin sentinţa civilă nr. 99/18.01.2017, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind anularea facturii seria x nr. x/21.04.2016. Totodată, prin aceeaşi sentinţă, instanţa de fond a respins ca neîntemeiată cererea de anulare a Hotărârii nr. 20/2016.

1. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de criticile de la punctul I din cererea de recurs, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Criticile formulate de recurenta-reclamantă la pct. I au privit soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii sub aspectul reţinut de instanţa de fond, şi anume, lipsa caracterului de act administrativ al facturii fiscale, ce face obiectul cererii de anulare.

Analizând criticile privind inadmisibilitatea, Înalta Curte constată că soluţia pronunţată de instanţa de fond asupra acestui capăt de cerere este legală.

Condiţia esenţială de atacare a unui act în faţa instanţei de contencios administrativ este aceea ca actul atacat să aibă caracter de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care stipulează că prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Factura fiscală seria x nr. x/21.04.2016, aşa cum legal a reţinut şi instanţa de fond, nu întruneşte caracterele juridice ale actului administrativ, aşa cum sunt trasate în definiţia legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind emise de o autoritate publică, în regim de putere publică.

Factura fiscală care face obiectul cauzei nu are trăsăturile caracteristice unui act administrativ, scopul emiterii ei nefiind producerea de efecte juridice de sine stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci doar de a-i comunica recurentei-reclamante cuantumul şi provenienţa sumei datorate.

Factura, cel mai utilizat document contabil, este un instrument ce atestă o tranzacţie comercială, fiind emisă de furnizorul de bunuri sau servicii către client şi care crează în sarcina acestuia din urmă obligaţia de plată aferentă achiziţiei.

Astfel, conţinutul facturii nu dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice de drept administrativ, nedispunând măsuri în regim de putere publică.

Din această perspectivă, întrucât cererea de chemare în judecată s-a întemeiat pe prevederile art. 1 şi art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui text de lege, poate face obiectul cererii doar un "act administrativ unilateral", condiţie pe care factura în cauză nu o îndeplineşte, astfel încât, în mod corect prima instanţă a admis excepţia inadmisibilităţii cererii în anularea facturii fiscale, iar criticile reclamantei sunt nefondate.

Aşa-zisa legătură de cauzalitate între factura emisă de Transgaz şi actul administrativ supus controlului de legalitate în prezenta cauză - Hotărârea nr. 20/2016 a ANRE, este nerelevantă în privinţa admisibilităţii capătului de cerere în anularea facturii.

Menţionata factură nu reprezintă nici o operaţiune administrativă care a stat la baza emiterii hotărârii (ca să poată fi supusă controlului în contencios administrativ în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004), şi nici act subsecvent Hotărârii, ca să facă obiectul unei cereri accesorii, în temeiul art. 123 alin. (1) din C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, constatând că nu există motive pentru reformarea sentinţei recurate din perspectiva criticilor de la punctul 1 din cererea de recurs, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Societatea A., în insolvenţă, prin administrator judiciar C., ca nefondat.

2. În conformitate cu prevederile art. 248 alin. (1) C. proc. civ., analizând excepţia nulităţii recursului în privinţa criticilor de la punctul II din cuprinsul cererii de recurs, invocată din oficiu, Înalta Curte urmează să o admită şi să constate că recursul este parţial nul, în ceea ce priveşte pct. II al cererii de recurs, pentru următoarele considerente:

Recursul este o cale extraordinară de atac, care poate fi exercitată numai pentru motivele de nelegalitate expres şi limitativ prevăzute de art. 488 din C. proc. civ.

Potrivit dispoziţiilor art. 486 alin. (1) lit. d) şi ale art. 486 alin. (3) din C. proc. civ.:

"(1) Cererea de recurs va cuprinde următoarele menţiuni:

d) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea lor sau, după caz, menţiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat".(...)

(3) Menţiunile prevăzute la alin. (1) lit. a) şi c) - e),(...), sunt prevăzute sub sancţiunea nulităţii."

Articolul 487 alin. (1) din C. proc. civ. stabileşte următoarele:

"Recursul se va motiva prin însăşi cererea de recurs, în afară de cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5), aplicabile şi în recurs."

Conform dispoziţiilor art. 489 alin. (1) din C. proc. civ.:

"Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepţia cazului prevăzut la alin. (3)", iar potrivit art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., republicat:

"Aceeaşi sancţiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488."

Examinând recursul declarat în cauză prin raportare la aceste dispoziţii legale, Înalta Curte constată că reclamanta a formulat critici de nelegalitate din perspectiva cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., doar în privinţa criticilor de la punctul I din cererea de recurs.

Din economia textelor anterior citate rezultă că nu este suficient ca recursul să fie depus şi motivat în termenul prevăzut de lege, ci, este necesar să fie formulate critici care să se circumscrie motivelor de nelegalitate expres şi limitativ reglementate. În consecinţă, în măsura în care recursul nu este motivat ori atunci când aspectele învederate în cererea de recurs nu pot fi încadrate în dispoziţiile art. 488 pct. 1-8 C. proc. civ., calea de atac va fi lovită de nulitate.

Soluţia la care s-a oprit legiuitorul se explică prin aceea că recursul este o cale extraordinară de atac, de reformare, în care se examinează numai conformitatea hotărârii atacate cu normele de drept aplicabile, astfel cum rezultă din art. 483 alin. (3) C. proc. civ.. Simpla nemulţumire a părţii cu privire la hotărârea pronunţată nu este suficientă, ci este necesar ca recursul să fie întemeiat pe cel puţin unul dintre motivele prevăzute expres şi limitativ de lege, fiind o cale de atac de reformare prin care se analizează exclusiv controlul de legalitate a hotărârii atacate, deoarece, părţile au avut la dispoziţie o judecată în fond în faţa primei instanţe.

În cauză, se constată că punctul II al cererii de recurs nu conţine critici care să poată fi încadrate în vreunul dintre motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., în raport cu soluţia pronunţată de prima instanţă.

Astfel, deşi recurenta-reclamantă a indicat, în mod formal, că recursul se încadrează în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin criticile desuse judecăţii la punctul II din calea de atac a recursului, aceasta reiterează integral aspectele sesizate în acţiunea cu care a învestit iniţial instanţa de judecată, fiind o copiere identică a acesteia, fără a se raporta la considerentele sentinţei atacate şi fără a le combate efectiv.

În condiţiile arătate, susţinerile recurentei-reclamante nu permit analizarea sentinţei atacate din perspectiva niciunui motiv de casare din cele prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., această neregularitate a cererii de recurs fiind sancţionată cu nulitatea căii de atac.

Potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ.:

"Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înţelegând să încadreze recursul în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres şi limitativ de dispoziţiile art. 488 C. proc. civ.

În absenţa unor critici aduse hotărârii primei instanţe, care să se circumscrie motivelor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., controlul ierarhic specific căii de atac a recursului nu poate fi exercitat, instanţa superioară neputând proceda la o reevaluare a susţinerilor în fapt şi în drept din cuprinsul cererii de chemare în judecată, nefiind aplicabile, pentru verificarea legalităţii unei hotărâri judecătoreşti supusă căii de atac a recursului, regulile specifice în materia apelului.

Întrucât, în speţă, recurenta-reclamantă nu s-a conformat exigenţelor impuse de lege şi nu a formulat critici care să permită încadrarea motivelor de recurs într-unul din cazurile expres şi limitativ prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 486 alin. (1) lit. d), art. 489 alin. (2) şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va admite excepţia nulităţii parţiale a recursului, invocată din oficiu, şi va anula recursul declarat de reclamanta Societatea A., în insolvenţă, prin administrator judiciar C., în privinţa criticilor de la punctul II din cuprinsul cererii de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Societatea A., în insolvenţă, prin administrator judiciar C. împotriva sentinţei civile nr. 99 din 18 ianuarie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în ceea ce priveşte criticile de la punctul I din cererea de recurs.

Anulează recursul declarat împotriva aceleiaşi sentinţe, în privinţa criticilor de la punctul II din cuprinsul cererii de recurs.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 ianuarie 2020.